研究探讨如何做好社区服刑人员的监督管理.doc

西安市司法行政系统
理论调研参评文章
研究探讨如何做好社区服刑
人员的监督管理
灞桥区司法局 王 磊
由于目前我国对社区矫正工作没有立法,法律没有赋予司法行政机关执法权，两高两部规定社区服刑人员由公安机关和司法行政机关“双管”只能是一种权宜之举。但此种规定带来的后果就是，社区服刑人员应分别到派出所和司法所报到，分别向上述两个部门交思想汇报，接受派出所和司法所的双重管理，而且没有执法权的司法所对社区服刑人员的管理比派出所的管理更细化，造成许多社区服刑人员对司法所的社区矫正工作产生抵触情绪,司法所需做大量的说服教育工作,或通过其他部门为其办理低保或提供社会救济,社区服刑人员才会接受司法所的管理，对个别抵触情绪大的社区服刑人员，司法行政机关须求助于公安机关甚至是检察机关共同做工作才能奏效，此既影响了社区矫正的工作效率,也失去了社区矫正执法的严肃性，降低了司法机关的司法权威，同时也容易挫伤司法行政人员的工作积极性.
一、社区矫正工作中存在的问题
(一)社区矫正工作体制没有理顺
《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，司法行政机关要牵头组织有关单位和社区矫正组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作；街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作;公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序.该通知首次明确司法行政机关作为社区矫正的执行主体参与到对监外罪犯的管理工作中来.
另外，由于目前全国大部分地区尚未实行社区矫正,未实行社区矫正地区的司法机关不给社区服刑人员居住地的司法行政机关送达生效的法律文书，许多社区服刑人员按派出所的要求到司法所报到时，司法所对该社区服刑人员的情况还一点不掌握,司法所须再到派出所复印该社区服刑人员的相关法律文书；而实行社区矫正地区的司法机关将生效的法律文书送到未实行社区矫正地区社区服刑人员居住地的司法行政机关,该司法行政机关保留该文书却没什么用，造成诉讼资源的浪费.
鉴于上述情况，我省公检法司四部门于2008年4月12日联合下发的《山东省监外执行罪犯监督管理规定》第三条规定，开展社区矫正的地区，监外执行罪犯居住地的县级司法行政机关社区矫正工作指导部门是监外执行罪犯监督管理的主管部门,司法所是监外执行罪犯监督考察的执行单位.应该说该规定适应了社区矫正工作的发展方向，但由于目前的国家立法没修改，在国家尚未赋予司法行政机关执法权的情况下,一旦公安机关将对监外罪犯的监督管理全部交给司法行政机关，很可能会造成监外执行罪犯更大的脱管漏管。
（二)社区矫正工作缺乏法律依据
在实行社区矫正制度以前，根据《刑法》和《刑事诉讼法》的规定，对监外罪犯的监督考察主要由公安机关执行.2003年7月10日,两高两部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，要求在全国六个省份的部分城市开展社区矫正试点工作，除该通知外,关于社区矫正工作没有任何法律规定,且该通知的精神与《刑法》和《刑事诉讼法》的规定不尽一致。之后随着两高两部的要求，社区矫正试点地区不断扩大，但社区矫正立法工作却一直没跟上，社区矫正工作的具体操作规程则全部是由省级或省级以下各部门单独或共同制定的，两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定本来就与《刑法》和《刑事诉讼法》的规定不尽一致，由省级或省级以下各部门制定的各种规章制度法律效力就更差，致使社区矫正工作试行多年以来,却一直处于“违法"状态。
（三）对社区服刑人员的奖惩不分明
根据现行法律和有关司法解释规定，被剥夺政治权利的罪犯在社区矫正执行过程中不能减刑;被假释的罪犯除有特殊情形一般不得减刑,其假释考验期也不能缩短；被宣告缓刑的罪犯除有重大立功表现的以外，一般不适用减刑,缓刑考验期也不能缩短;被判处管制和监外执行的罪犯在服刑期间确有悔改或者立功表现的，根据考核结果可以减刑，有重大立功表现的应当减刑,但由于目前对所有被判处管制和暂予监外执行罪犯的考核不实行积分制，被判处管制和暂予监外执行的罪犯悔改到什么程度才可以减刑，没有明确的法律规定和司法解释，实践当中没法操作。而且目前司法所对所有社区服刑人员几乎采取同样的管理方式，实践中被剥夺政治权利、被宣告缓刑和被假释的罪犯可能比被判处管制和暂予监外执行的罪犯表现还要好，如果只能对被判处管制和暂予监外执行的罪犯减刑，而不能对其他种类的监外罪犯减刑，对其他种类的监外罪犯而言非常不公平，将严重挫伤他们接受社区矫正的积极性,对这些人员的管理将更加困难。
另外根据现行法律和司法解释的规定，被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑执行原判刑罚;被假释的犯罪分子,在假释考验期限内，有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，应当依照法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚;被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯，有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为也可以处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。但对于违反司法行政机关监督管理规定的社区服刑人员，却没有任何法律法规可以对其进行处罚.对社区服刑人员的奖惩不分明,严重制约了司法行政机关对社区矫正工作的开展.
（四）要求社区服刑人员进行公益劳动没有法律依据
根据目前的社区矫正操作规程，有劳动能力的社区服刑人员应当参加每月不得少于10小时的公益劳动。之所以如此规定，初衷是为了更好的对社区服刑人员进行教育，但社区服刑人员本人却认为是对自己的惩罚,而该惩罚的实施缺乏法律依据，对于拒不参加公益劳动的,无法采取具体的处罚措施。
（五)检察机关对社区矫正的执行监督在具体操作上存在障碍
《关于开展社区矫正试点工作的通知》第三部分规定，人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正的进行.但在实际工作中，检察机关对公安机关履行监外执行职责的情况进行检察监督比较好操作,而对司法行政机关履行社区矫正执行职责的情况进行检察监督却存在着许多操作上的障碍。一方面,对于社区矫正工作的开展，从中央一级的规定来看，仅有两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》这一个规定,而该通知仅是对开展社区矫正试点工作的重要意义、社区矫正的适用范围和任务、公检法司各部门在社区矫正试点工作中的职责做了原则性的规定。社区矫正工作的具体操作规程则全部是由省级或省级以下各部门单独或共同制定的，当司法行政机关不严格执行关于社区矫正的上述操作规程时，因为省级或省级以下部门制定的各种规定在我国不能成为法的渊源，检察机关在制作《纠正违法通知书》时，不能引用上述规定，致使检察机关对于司法行政机关的违规行为欲进行书面纠正时却找不到法律依据.
另一方面，目前司法所大多是乡镇政府或街道办事处的一个职能部门,司法所和司法局的关系不是上下级领导关系，只是业务指导关系，而派出所与区县一级的公安机关却是上下级领导关系。派出所在履行监外执行职责情况时发生违法行为,可以向区县一级的公安机关发纠正违法通知书，而司法所不严格履行社区矫正执行职责时,则既不能给乡镇政府或街道办事处发纠正违法通知书，也不便给区县一级的司法局发纠正违法通知书。对于司法所不严格履行社区矫正执行职责时，检察机关只能进行口头纠正或通过发检察建议来纠正。由于社区矫正在实际执行过程中存在的上述制度上的缺陷,给检察机关对社区矫正执行的监督带来实体和程序上的操作障碍.
二、社区矫正工作中存在问题的建议及对策
社区矫正试点过程中各种问题的存在，严重制约了社区矫正工作的进一步开展,而区县一级的司法机关没有能力解决上述问题，为继续稳步推进社区矫正工作的顺利开展特提出如下建议及对策。
（一）建议根据近几年社区矫正的试点情况,由全国人大尽快对社区矫正工作进行立法
如立法工作短期内不能展开，可先由两高两部联合出台有关社区矫正工作的司法解释，制订社区矫正工作的具体操作规程，以便基层司法工作人员操作。
（二）建议在中央一级的层面上明确社区服刑人员由司法行政机关一家进行监督管理
随着社区矫正工作的逐步深入，将越来越暴露出公安机关和司法行政机关对社区矫正工作实行“双管”的弊端，；同时随着司法行政机关承担社区矫正职能的增多，司法所将逐渐获得对社区服刑人员的执法权,司法所如再继续归属于乡镇或街道办事处管理,就等于赋予乡镇或街道办事处一定的司法权，不利于司法行政机关的统一执法，建议将乡镇或街道办事处的司法所收归司法局，实行垂直管理，理顺社区矫正工作体制.
（三）建议参照监狱对罪犯的管理方式，对五类社区服刑人员分别制定不同的计分考核标准
为便于司法行政机关对社区服刑人员的管理,调动社区服刑人员参加社区矫正的积极性，对认真遵守社区矫正的各项规定并达到一定分数的社区服刑人员，分别提请法院予以减刑或缩短假释、缓刑考验期的奖励；对不遵守社区矫正规定的实行倒扣分制度，分数倒扣到一定程度，分别提请法院给以收监、延长假释、缓刑考验期或给与一定行政处罚的惩罚.
(四）建议要求法院在判决书中写入社区服刑人员应当参加社区公益劳动的内容
鉴于大量的社区公益劳动都是在社区矫正工作者的监督下在大庭广众之下进行，许多社区服刑人员不愿让人知道自己的罪犯身份，并且要求社区服刑人员参加社区公益劳动对其确实带有一定惩罚性，部分社区服刑人员不愿参加或不认真参加社区公益劳动，致使社区矫正的效果打了一定折扣,并规定对于身体条件许可拒不参加公益劳动的社区服刑人员应当给予一定处罚。
（五）建立动态监督机制，随时了解各社区矫正工作信息,掌握矫正动态
一是监督各司法所按照法律程序和有关规定，按照一人一档的要求给社区服刑人员建档，全面记录社区服刑人员的基本情况、犯罪性质、刑罚种类、主要社会关系，以及执行过程中的思想动态、改造表现等，建立起个性化教育改造和管理的资料库。
二是监督在社区矫正过程中坚持定期谈话、定期走访、定期了解社区服刑人员的思想动态和生活状况的“三定期”制度,及时为社区服刑人员提供帮助,并做好谈话和走访记录.
三是监督社区服刑人员每周以电话报告,每月以书面形式向社区矫正机构报告思想、活动情况，每月参加不少于12小时的公益劳动；社区矫正组织对社区服刑人员的表现及学习、劳动情况进行考核，使管理工作做到目标量化，任务明确。对未经批准离开居住地或去向不明30日以上的和三个月以上未报告自己活动情况的,要及时查找和督促报告活动情况；个别严重违反法律法规、长期流窜在外、拒不到派出所和司法所报到和暂予监外执行条件消失的社区服刑人员，建议公安机关提请收监执行或给与行政处罚。
（六）建立维权跟踪机制，对涉及特殊群体利益不公问题进行监督帮助，切实维护其合法权益
（1)对未成年社区服刑人员进行重点维权跟踪。建立未成年人和大学生犯罪的社区服刑人员跟踪档案，并与有未成年社区服刑人员的司法所加强联系，建立未成年人犯矫正直通车,在监督检察中重点对他们进行维权保护。
（2)对女性社区服刑人员进行重点维权跟踪。监外女犯心理承受能力差,需要给予更多的法律帮助和心灵关爱。
(3）三是对思想有波动、家庭有困难的社区服刑人员进行跟踪维权。
（4）对合法权益受到侵害的社区服刑人员进行跟踪维权.
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