从新加坡的成功经验看其公务员制度-四.docx

从新加坡的成功经验看其公务员制度 四
从新加坡的成功经验看其公务员制度
□中共昆明市委机构编制办公室专职副主任　龚志兴
　　这次有幸参加由中共昆明市委组织部组织的“昆明市高级管理人员赴新加坡电子政府与高效管理”专题培训班，在新加坡专题教育培训中心的周密安排下，通过专题讲座、参观考察、拜访交流等形式,开展了为期十五天的培训。时间虽短,但培训的主题突出、内容丰富、感受较多、启迪较大,让大家深深体会到新加坡经济社会发展的活力和动力，以及成功的经验等。下面，就对新加坡成功经验的学习认识，谈一谈对新加坡公务员制度的认识和体会。
一、新加坡成功的主要经验
新加坡是一个赤道国家，地处东南亚马来半岛南端，国土面积约707平方公里，人口约498万（公民320万、永久居民53万、非居民125万），华族占76%，另有马来人14％，印度人8%，及欧亚其他人2%.语言有英语、华语、新加坡语、马来语四种.新加坡人民行动党自1959年执政以来,创造了在一党长期执政体制下经济社会不断发展的成功范例。1965年独立以后,在不到30年的时间迅速崛起，20世纪90年代从第三世界跨入第一世界，进入世界发达国家行列.创造了“新加坡奇迹”，国际上对新加坡的评价是:“新加坡站在最小的国土面积上，创造了最大的发展空间，赢得了最大的经济成果，同时也得到了最大的国际声望”。在国际发展指标评估中，新加坡在世界政府效率中连续8年名列第一，竞争力排名仅次于美国，为第二位；是世界最大的转口贸易中心、集装箱码头，世界最大的计算机硬盘生产国,世界第二大钻井平台生产基地和电子中心，世界第三大炼油中心,世界第四大外汇交易中心和世界第五大金融中心,商业环境和全球化指数多年评为世界第一,也是世界最廉洁的国家之一,排名第四位.在7000多家外国投资企业中,有3600多家属跨国公司的区域总部,64％固定资产投资也来自跨国公司。同时，也是中国第五大投资国和十大贸易伙伴国之一。是世界花园城市、宜居城市和电子城市，虽不是旅游城市,但每年却有一千万的游客。人均GDP已达37000多美元，人均寿命达81岁，是小国中的大国。
新加坡为什么能成功？用新加坡内阁资政李光耀归纳和总结的话来说：一是廉洁、诚实、有效率的政府；二是有凝聚力和应变能力的人民；三是不断参考和采用其他国家行之有效的制度；四是愿意接受新的想法，即便是反传统的想法；五是跟世界保持联系,特别是跟科技发达的先进国家.此外,我们还应该看到新加坡的以下几个方面:
一是法制健全.新加坡是一个法制健全的国家，实
行严格的法制管理是各项工作的基础.从法制健全，到政局稳定。目前生效的立法有500多种，涉及社会的各个领域.无论国家部委还是法定机构，背后都有一部法或几部法的支撑,职责清晰,分工明确，宏观微观，严丝合缝。如在公务员管理上,也制定了一整套严密、详细、具体的法律条例，包括《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》、《防止贪污法》、《财产申报法》及《公务员指导手册》等，从公务员的录用、晋升、调动到公务员的工资、待遇、休假、退休以及对公务员的考核、培训等，以及公务员的仪容仪表、行为举止都作出详细具体的规定,凡有关公务员的问题，都从有关条例中找到答案。采取分职、分权、分责，实行条规管理，凡违反《公务员法》、《反贪污法》等法律法规的公务员,不仅是批评教育、停职停薪，而且要绳之以法、问责治罪。
二是精英治国.李光耀经常对人说“新加坡什么资源都没有,除了人”.新加坡的快速发展不仅得益于其得天独厚的地理环境和开放政策，更重要的一条经验就是新加坡政府一贯倡导“人才立国”、“精英治国”的理念，推行“精英主义”，让最优秀的人来管理国家。同时，积极推行“全民教育”、“终身学习”的治国策略，大力开发人力资源,形成了一整套满足管理国家行政事务、适应当今世界发展潮流要求的公务员培训制度和方法，培养造就了一支公正廉洁、敬业高效、富有创新意识的国家公务员队伍.新加坡人口少,经济发展快，人才需要量大，特别是实行“精英治国"的政府更是求贤若渴，这是新加坡多年来秉承的思想。对此，新加坡政府采取了一系列有效措施，比如政府每年从高中毕业生中挑选品学兼优者，提供总统奖学金，送其到国内外名牌大学学习,并与政府签约,毕业后为政府服务至少5年.如其间由政府选送攻读硕士学位（一年学制），还需要再签约延长为政府服务3年.在这8年的工作期间,政府和总统奖学金获得者可以双向选择.若认为人才特别优秀，政府会给予提拔。这种遴选人才的方式，把遴选关口和遴选时间提前，把有潜质的青年都可作为政府未来官员的人才储备,并且可在长期的考察中，根据每人的特点和不同情况，为其提供最适合的岗位。对执政党来讲，人民行动党就是一个精英式的领导政党，强调“为政在人”，新加坡的前途和命运取决于少数精英人才，治国者必须是最优秀的人才。党员也分为干部党员和群众党员两大部分，干部党员是从社会各界中的优秀分子中寻找邀请入党，并实行高薪政策来吸引各类优秀人才，让
其成为部长、议员等。而内阁部长的薪水紧盯金融、制造、会计、工程、法律、跨国企业六大私营企业的最高薪水走,而群众党员一般是难以晋升到干部党员之中的.在新加坡政府体系中长期以来已构成一种独特的成就取向的业绩政治，人才的选拔完全基于个人的能力和表现，让各类优秀分子进入政府机关服务.
三是忧患意识，即创新意识。新加坡这个小国能够在强手如林竞争激烈的国际舞台上立于不败之地，最核心和关键的一条就是其忧患意识、危机意识、和生存意识，也是创新意识。这种忧患危机意识得以很好的理解并贯穿在政府管理的各个环节之中，成为了新加坡立国、强国之魂。首先,不断推进政府部门改革,加强机构与运作机制革新。如上世纪90年代新加坡提出了公共行政和运作方法的“八化"（法律化、制度化、程序化、集权分权化、透明化、创新化、电子化、亲商化），进入新世纪又推出了21世纪公共服务计划，把“创新、求变、革新、改进"作为政府的基本价值观，追求全面性服务的卓越化。和世界上许多国家类似,新加坡政府部门组织结构是垂直性的结构体系，而要提高服务效率，需要提供一种整合的无缝政府服务，部门内部和部门之间要进行重组.这对新加坡而言是个不小挑战。为解决这个问题，新加坡政府专门制定政策，出台新的规定,同时拨专款做这些事情,并取得了不错的效果。其次，大力推行电子政务,塑造“创新领先型国家"。新加坡是全球公认的电子政府发展最为领先的国家之一。在著名咨询公司埃森哲针对电子政务的调研中，新加坡连续5年与加拿大、美国一道被评为全球电子政府的“创新领先型国家".从1981年起,新加坡政府就以综合并且一贯的方式，开始实施政务电子化。新加坡的电子政务系统主要面向三大目标:公民、企业和公共机构雇员,在实践中不断创新应用，推动公共部门精益求精地改进公共服务，有效地改造了公共服务的提供方式以及政府、公民和商家之间的互动交流方式,以更高水平的便利度、效率及效力提供公共服务.
四是实用主义。在新加坡的各项政府工作中都有着强烈的实用主义倾向，小国、危岛、孤城情境使人民行动党党员、国会议员、政府高官与普通公务员，都有一种深深的忧患意识和危机感，形成以实用主义为原则的“生存哲学”。“功效至上”或“有用”成为政府制度和政策执行是否正确的法则.政府从来不受任何信条的约束和限制，只相信“有用便是真理”的原则,一切为了新加坡的发展有用、有利。
二、新加坡的公务员制度
新加坡的公务员制度脱胎于英国的文官制度,法制是
政府治国的基础。政府组成机构由中央一级政府组成，共设15个部委,其公务员既包括从事行政和公共事务管理人员，如高级文官、警察等；又包括从事社区职位的公共服务人员，如中小学教师、医疗、工程技术人员等。目前，新加坡全国大约有公务员115800余名，其中政府和国家机关约有65800名，类似于我国事业单位性质的法定机构服务人员约50000余名.所有政府部门的公务员被纳入一个管理体系，没有中央官员和地方官员之分。新加坡之所以拥有世界上公认的国家公务员队伍,是因为它建立起了一套特色鲜明的公务员管理制度，“高效、廉洁”成为其政府多年树立的良好国际形象。具体可从以下几个方面来看：
一是从公务员管理体制看，目前，新加坡公务员管理机构主要有三个方面。一是公共服务委员会。它是独立于行政系统之外的公务员最高管理机构，直接由总统管理。它专司公务员的考试录用、职位升迁和高级公务员的任命，受理公务员申述、纪律惩戒和审核人事政策、管理奖学金等职能.新加坡法律明文规定,公共服务委员会的委员必须是政府系统以外的成功人士组成。实行这种体制，实际上是通过公务员的服务对象代表来管理公务员，有利于加强对政府公务人员的监督,他们本身不是公务员，也不能是政治家或工会领导人，以保证委员会工作的公正性。从而有效避免行政系统人事权滥用和公务员管理夹杂政治因素等，因此从管理体制上看具有一定的折衷性，这种折衷就是在国家行政系统之外再另设独立的公务员管理机构。二是公共服务署。它是隶属于总理公署的政府系统内部公务员管理机构，面对所有的公务员，只管事，不管人。其主要职能是为新加坡的成功与活力锻造一流的公务员队伍，制定执行具体的人事政策，拟定公务员队伍的发展规划和负责公务员的培训等。三是人事委员会.它是各部的公务员管理机构，主要管理一等超级D级以下的公务员.有特别人事委员会1个,管理各部一等超级E1以下行政官的任命与管理;高级人事委员会6个，分组管理除行政官之外的其他一等公务员的任命和管理；一般人事委员会24个，主要管理各部二等、三等、四等公务员的任命与管理；有的部可能设2个以上人事委员会.
二是从公务员的职位和等级来看，新加坡的公务员实行职位分类和等级制管理.由于其等级层次设置较多，公务员晋升的空间较大。公务员的职位根据其工作性质,可划分为五类:一是管理职位；二是社会及社区职位；三是工程职位；四是医疗及科技职位；五是警察及民防职位.公务员的等级则按职位的高低
和工资多少进行划分，同时与职位类别也有一定的对应关系。目前，新加坡的公务员共分为四等：一等为管理及专业职位；二等为执行职位；三等为办事员职位；四等为手工职位。公务员每一等又分若干级别。如一等共分15级；二等分32级；三等分59级；四等分28级。对每一个等级，都制订有详细的晋升标准，并与工资有详细的对应规定和操作规定，整个制度显得规范而具体。
三是从公务员的录用进口来看，新加坡的公务员录用在形式上是完全公开的。高级公务员（管理职位）职位出现空缺,由部门上报招聘计划,公共服务委员会公开发布广告、统一组织招聘；管理职位以下公务员的录用则由各部门自行负责，但形式也必须完全公开。在录用程序上，主要采取面试、考核的方式；除规定一定的学历条件外，一般不进行笔试。公务员录用的面试以各种类型的心理测试为主，重点考察应聘者的综合素质和发展潜能。而公务员录用的考核则非常严格，不仅要考核被聘用人员在校学业成绩、个人爱好、财产状况、犯罪记录，而且要审查其家庭情况、社会背景等.公务员被录用后，还要在两年的试用期内经受品德跟踪考验和工作能力与潜力评估考验，考核合格的方可正式录用.由此可见，新加坡公务员录用进口程序是公开的，录用的主要选择依据又是以发展潜能和品德素质为重.
四是从公务员培养发展来看，积极推行公务员的“持续培训"（即持续培训、持续学习、持续改进）计划。新加坡政府从20世纪90年代起提出了国家公务员的“持续培训”计划，并于1995年提出要把新加坡政府建设成“学习型政府"的奋斗目标.新加坡政府提出公务员“持续培训”政策的目的是为了开发公务员的潜能，不断提高公务员的素质和能力。对常务秘书以上的高级公务员及其后备人选，除了安排其在多部门轮岗锻炼以增长才干外，还轮流选送到国外名牌大学深造。通过人才立国战略和持续培训政策，新加坡不仅成功地培养了第一、二代治国精英，而且形成了一支年轻化的世界一流的公务员队伍.培训课程主要分五个层次，包括员工引导培训、基本知识与技能培训、高级知识与技能培训、延续培训以及持续培训。政府要求，国家公务员在每年的规定时间内，至少有60％所修科目须与工作有关，其余40％可以进行其他知识与技能的进修。政府规定的培训范围分两类，一类是职责范围(即与工作有直接关系的）;一类是普遍范围（即与工作无直接关系但能帮助改进工作的一般技能），普遍范围涉及到服务管理、人员管理、资源管理、自我管理等方面,如沟通技
巧、人际影响、工作中的人际关系处理、在团队中工作、建设优秀团队、管理者的创造性思维技巧、改革内部人事管理、兼顾工作与家庭的责任、未来退休基金的计划安排、高层行政官的生活方式与健康管理等等。
另外还将培训公务员与改进公共管理效率相结合，使培训的效益延伸到政府公共管理的过程之中。政府规定,参加培训的公务员应于学完后一个月内向常务秘书和公务委员会提出受训报告,在报告中要切实评价所受培训以及从培训中所得到的益处，同时,应针对改进公共管理效率提出自己的建议,从而能够主动向政府提出有价值的政策建议。为了鼓励和激发公务员的创意意识，各部门根据政府的要求，普遍成立了“工作改进小组”，每周拿出一个下午时间，讨论改进工作的意见。凡是这样做的，政府每月发给公务员人均80元新币的奖励费.如果公务员提出的政策建议富有创意，当月还可以一次性获得120新元的奖励费。新加坡各政府部门与公共机构成立了8000多个“工作改进小组",针对公共管理中存在的问题，承担了近3000多个工作改进项目。
为确保公务员培训落到实处、取得实效。政府规定，制定公务员培训计划是各部门主管的重要责任，并将所在部门公务员每人能否完成培训计划与任务作为考核该部门主管政绩甚至影响其职位晋升的硬指标。为确保公务员的培训时间,新加坡政府明确规定,国家公务员每年必须在工作时间内完成一定的培训任务，政府从1995年开始，以每两年递增1％的学习时间，逐步加大公务员培训的力度。到2001年以后，每人每年参加培训的时间达100小时以上（折合为12.5天）,占全年工作时间的5%。
五是从公务员的管理考核来看，新加坡的公务员每年年终要进行一次绩效考核评估。绩效评估的主要内容是公务员的工作表现和发展潜能，并对公务员工作质量、产出结果的能力、知识及运用、承受压力的表现、团队精神、责任感等进行排序.评估结束后 要形成评估报告，公务员的工作表现评估结果要反馈本人。公务员年终绩效评估为最差一级的则给予警示,半年后再重新考核评估一次，仍然评为最差一级的则予以辞退。潜能发展评估为保密性评估，主要作为升迁级别的依据；采用的是HAIR精英人事评估标准.即:H——开阔的视野；A—-分析能力；I—-想象能力；R——现实感。评估的方法是由上一级直接对下一级考核，但下级不评上级,同级之间不互评等。从多个方面形成一套科学的公务员绩效考评体系。这种做法的目的就是要鼓励各级领导敢于管，对下属严格要求，使下级对上级有一种
敬畏感,树立领导层的权威，提高公务员的执行效率。
六是从公务员的激励监督机制看，新加坡公务员推行“高薪养廉、高薪纳优”的政策。在依法管理公务员的同时，不断提高公务员的福利待遇，使公务员的工资福利待遇在全亚洲乃至全世界是最高的。如新加坡政府部长每月的基本工资起点月薪为5.2420万新币.除此之外还有绩效花红、GDP花红，占整个薪酬的47%左右,以及一些正常的晋升机制.今年由于金融危机，减薪11—19％,部长由195万减为157万，行政官为35万，议员津贴19万；普通公务员如本科毕业月起点基本工资在2250-2850之间，另有绩效红花、年度津贴、年度变动工资和特别奖金等，一般年收入在9万新币左右。此外，每年还享受13个月的月薪,并且带薪休假,医疗福利不仅仅是公务员本人，同时也包括其家属，政府还提供优质价廉的国民住宅，制定了完整的《中央公积金制度》,每一个公务员每月可获得月薪34%的公积金,工作时间越久，积蓄越多。如有贪污、受贿等违法行为，一律全部撤销公积金。新加坡实行高薪激励的目的在于：一是利用优厚的工资福利待遇来吸引最优秀的人才到公务员伍队中,实现“精英治国”的理念；二是利用公务员优厚的工资福利待遇,强化公务员自我约束,促使公务员不必贪污也不敢贪污，从而通过“高薪”达到“养廉"的目的。
与此同时，新加坡还建立了十分严格周密的公务员监督制度，对公务员进行全方位的监督管理。其监督机制包括纵向和横向两个方面。纵向包括两个层次：一是公共服务委员会。这个由总统直接管理的独立机构，实际上是由公务员的服务对象的代表来管理公务员，也是一种面对面的监督。它有权对公务员的抗命、工作过失等进行调查，提出处理意见,直到除名，被开除的公务员永远不能再录用。二是贪污调查局.这是最权威的独立反贪专门机构，直接向总理负责，并行使调查、审讯的权力,有严格的法律保障.其工作人员不属于公务员，可以避免在提升、晋级时受到不公正待遇，以保持其办案的公正性。横向的监督机制也有两个方面：一是政府专门设有公众对话机构，公众对公务员的服务有意见时,可向这个机构反映.二是新闻媒体对公务员的不当行为,可以进行揭露和抨击，形成强大的社会舆论.民间监督则通过公开受理民众投诉、议会议员监督和媒体监督等方式解决，从而形成严格的公务员激励监督机制。对公务员的多层次、多角度的监督机制，保证了权力监控的有效性，使得新加坡公务员队伍的腐败现象得到了有效遏制。从严治吏，保证了公务员队伍
的廉洁。法律使人“不敢贪”，制度使人“不能贪”，收入使人“不要贪”,自律使人“不想贪”。使新加坡在“透明国际”组织的廉洁国家排行榜上,长期保持亚洲最廉洁国家的地位,并多次被评为世界最廉洁的国家之一。
综上所述，新加坡的成功与其公务员制度是密不可分的.新加坡独立以来，经过短短二十多年的努力,由一个面积狭小、资源匮乏、贫穷落后的弹丸小岛，一跃进入世界现代化发达国家行列。除其得天独厚的地理环境和开放政策外，更重要的一条经验就是人的因素，推行“人才立国”、“精英治国”的理念和治国策略,大力开发人力资源,重视把最好的人才吸纳进政府，为国家效力,重视德才兼备，给公务员发展提供“人尽其才，人尽其能”实现自我价值的平台和公正公平的发展空间。也形成了一整套满足管理国家行政事务、适应当今世界发展潮流要求的公务员管理制度,培养造就了一支公正廉洁、敬业高效、富有创新意识的国家公务员队伍,其健全具有特色的公务员管理制度为新加坡的成功，发挥了极其重要的作用.这些，都值得我们学习和借鉴。当然，国情各异，我们在学习和借鉴的过程里,应更多地结合实际,注重创新,形成自己的特色，探索自己的道路。
一是大力弘扬公务员精神,不断提高公共服务水平。随着我国经济转型、社会转型，我国公务员正面临着工作职能的转变和角色的转换，公务员将以公共行政、公共管理和公共服务为主要职责。因此，公务员既要继承我们党干部的优良传统，又要适应变化发展的要求，大力弘扬具有中国特色的“热爱祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作"的公务员精神，增强忧患意识与创新意识,加强职业道德和行为规范建设,自觉用“公务员精神”规范行为，指导工作，不断提高公共服务水平。
二是加强公务员队伍的建设，严格公务员选人用人标准。新加坡的公务员录用更着眼于长远,而我国的公务员录用更侧重于当前工作的需要。这也是导致了新加坡公务员队伍能长期保持高效、廉洁，始终体现“精英治国”思想的原因。因此，我们当前在坚持“凡进必考"制度录用公务员的同时，还必须借鉴新加坡的经验，注重队伍建设,抓好培训与培养,既重“当 前需要”、又重“发展潜能”，并采取更多灵活的方式，拓宽公务员队伍的选人用人渠道，不拘一格地让更多的优秀人才进入公务员队伍。要以搞好社会管理和社会建设为重点,以建设廉洁高效政府为要务,真正把加强公共服务作为公务员队伍建设的一项重要
职能来落实,提高政府运行质量和队伍素质,尤其是在建设廉洁政府和高效政府上下功夫。
三是建立科学的公务员考评体系，拓展公务员职业发展和晋升空间。新加坡公务员的等级晋升空间跨度很大，而我国公务员职业发展和晋升的空间狭小.新加坡分为五个不同类别、四个等次;其中一个等次的最高跨度达到了59级。此外,新加坡还有一整套科学的考核评估机制，并与公务员等级晋升相配套、相衔接。因此，我们要抓紧推进公务员考核评价机制的改革,积极探索激励功能强大、指标设置科学、结果运用合理的公务员绩效评估体系，并建立起与公务员绩效评估相配套的级别晋升和工资增长对应机制，从而更好地激发公务员队伍的工作积极性和创造性。
四是积极推进服务型政府建设,大力促进电子政务的发展.构建公共服务型政府,是继续推进行政管理体制改革的一个基本方向和重要目标，党的十七大报告提出，要加快行政管理体制改革,建设服务型政府；完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务.如何科学有效地实现服务型政府构建,便成为现阶段亟待探索的重要课题。同时，服务型政府建设应大力推行电子政务，要积极利用现代信息技术，促进政务信息在党政机关内部及党政机关与群众之间的双向传递，提高政府工作的透明度，严格政府工作程序,最大限度地提高行政效能、减少腐败。
五是健全有效的监督约束机制,始终保持队伍的清正廉洁。由于政治体制的不同，新加坡公务员的监督机制上有一定的西方“三权分立、互为制约”的监督模式特点，在外部监督形式上同我国相比有一定的拓宽。但是，新加坡公务员监督机制中更鲜明的则是“高薪养廉和从严治吏"。而且，他也同我国一样一直是一党独大、长期执政.因此，新加坡的监督机制取得的成功更值得我们借鉴。