英国预算制度及管理.doc
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1、英国预算制度及管理(自从1993年以来英国所发生的任何变化都没有在本章中反映) 1.政府的政治以及组织结构 英国是一个中央集权的国家。其政府是由其首相组织的大约有二十个成员的内阁所领导的,其首相是英国国会下议院的多数党派的领导。内阁的许多成员都负责一个 或几个部门并且他们通常石油一个或几个更高级的部长所支持。每个部的永久性秘书或行政首脑与一般意义上的公仆一样是非政治任命的。个部门自己提供服务,但 是逐渐地他们通过其代理机构去承担其执行职能来提供服务(参见以下的C)部分。在其他情况下,各部门通过诸如地方当局这样的实体影响服务的供给。 自从1979年以来,保守党在下议院中取得了绝对的多数。当前也出
2、现了两个其他的党以及几个更销的党。议会的成员是直接由单一成员组成的选民区选举的。当首相建议国王解散议会时,就会举行普选,但是普选必须每隔五年才能举行。 议会还有一个院,叫做上议院。它是由国王依据首相提议的世袭贵族和终生贵族所组成的。虽然提案可能会被引进该院,但该院主要是修正院。一个通过的提案是由 另一个院来审议的。但是在一个月内提交给上议院的将要成为法律的有关税收或支出的提案,就不论该院同意与否。假如对于其他的提案下议院没有达成一致意见, 上议院的权力仅限于把该提案推迟一年,除了延长议会的寿命的提案要求两院达成一致以外。 与苏格兰、威尔士及北爱尔兰有关的中央政府的许多责任是由其各自的州的秘书负
3、责的。这些责任包括健康和教育。 2.主要的预算机构 在中央政府里,预算问题上的领导是由财政部的长官负责的。在其领导下,财政部负责预算的收入及支出以及经济及财政政策的制定。财政部也负责公务员的工薪, 它也参与内阁办公室的一部分的公共服务与科学办公室的管理。除了财政部以外,其他向长官报告的部门包括单独负责直接的、间接的税收的国内税收、关税及消费 税的各部门;管理一系列为公共部门提供一部分借入资金的个人储蓄计划的国民储蓄部门;以及中央统计局。 财政部的秘书长通常代表财政部长行使对公共支出的领导以便财政部长可以集中精力于经济、货币及税收政策。秘书长是内阁的成员之一,他是由财政部的公共支出 部门里的一个
4、永久秘书所组织的官员来支持的。这就包括由大约四十个工作人员的一般支出政策集团,该集团负责处理将来的计划、年度控制及统计,以及许多专门 处理特定支出的部门。总之,财政部大约有四百个人(包括专家及职员)处理公共支出的计划和控制,包括部门的日常费用和部门支出计划的货币增值;而且大约有 二百个人负责部门的财务管理,公务员工薪,服务状况及工业关系。 3.政府和立法机构的任务 政府是用下面C部分将讨论的方式制定其支出计划。最近几年,政府一般于十二月份在其秋季报表中宣布其未来三个财政年度的计划。(英国的财政年度从四月份到 下一年三月份。)财政部和下议院的公共服务委员会就向议院提议一个争论以便议院注意到该计划
5、。传统说来,税率通常由财政部长于三月份在其预算报告中宣布。 但是,从1993年起,政府一般是在十二月末在其预算报告中宣布其未来三年的计划和下一年的税收计划。 因为只有议会才能为各部门的支出提供资金,所以议会的控制是必需的。但是只有政府才能提出新的支出项目。议会可以减少支出但政府可以运用其多数来保护其提 议。实际上对支出的争议一般都于战略和优先权有关。议会会批准许多中央政府的支出,这是在众所周知的对下一年的支出进行供给估计的详细报告的基础上的。一 些象国民保险基金中的权利金,欧共体会费及政府债务利息这样的支出是由议会授权的法律机构来负责的。 对下一年的主要的估计在每年的三月份提供。一个单独的估计
6、(或“Vote”)可能会详细指出某种收入水平对于减少要求的净拨款是由帮助的。一个年度拨款法 案会列出大约一百六十个Votes的每一个及其覆盖率(被称做Vote的范围)。对每一Vote都会任命一个会计主管人员,通常都是永久性秘书,他负责下 议院的公共会计委员会。从新的财政年度一开始直到六月份的拨款法案通过这一段时间里为给公共服务筹资,议会就会在那一年开始之前通过对帐户进行投票批准该 支出。这些通常占当前年份的相应的服务的帐户的45%。 B政府筹资的规模及本质 下面的表一显示了按职能对一般性政府指出的分类的分析 表一一般性政府支出的职能性分类,1992-93 服务占总的一般性政府支出的百分比 社会
7、防务 33 健康及个人社会服务 17 教育 13 保护 10 法律、秩序及保护性服务 6 交通 4 贸易、工业、能源及就业 3 其他 13 合计 1.除了那些一般性政府支出,例如,偿债利息支出,这种支出是不归于一种特定的支出功能的。 资料来源:1992年秋季报表的统计附录(Cm 2 219)。 退休金、丧失工作能力及疾病福利金、失业救济金及某种小额的福利金都是通过国民保险基金来筹资的,该基金是一种由雇主、雇员及独立经营者筹集的政府基金。 这就大约占了所有安全付款的55%,余额通过供给估计来结存的。政府通常在宣布其支出计划时向议会提议福利金及捐赠比率的变化。他们通常时想在国民保险基 金的累积余额
8、中产生一些小变化,因为该基金时不允许借入资金来偿付其支出的。 每年政府各部门都被要求对其超过100000英镑的实际的及或有的负债向议会报告,除了那些议会所确认的正式的交易中产生的支出。这可以运用到所有的向国 库基金索取直接的、间接的费用债务,并且可以延展到各政府部门以其所赞助的实体的名义索取费用。为了作出可能的反对,没有法定支持的担保及补偿金,当债务 超过100000英镑时就必须在获得这些担保及补偿金前十四天向议会通告。 地方当局负责一系列广泛的功能:学校教育(虽然从1989年起私立的中学已被允许脱离地方当局的控制;个人社会服务;住宅;警察及消防和国防;地方交通; 地方环境服务;以及一些博物馆
9、和艺术长廊。在支付某种社会保障金及学生补助金时地方当局扮演着中央政府的代理机构。(这段描绘适合于英格兰、苏格兰及威尔 士。北爱尔兰的地方当局的功能更加有限。) 地方当局的自身服务的经常性支出的资金部分是靠捐赠、部分靠非本地税(一种非本地财产税,它是由中央政府设置的,而收入归地方当局拥有。)并且部分是靠地 方税,这种税几乎所有的家庭都要缴纳。能获得的数量有赖于财产的价值及在当地居住的成年人的数量。中央政府有权限制过度支出以及地方当局设置的税收水平。 地方当局的资本性支出有四种资金来源。其中中央政府控制着资本捐赠和信贷同意(同意为资本性支出借入资金。除此以外地方当局还可以运用与经常性支出一样有 效
10、的来源,包括地方税。他们也可能会花费地方住宅及其他资本性资产的销售而获得的大部分收入,尽管法律规定必须从这些收入中提取适当的比例用来偿付债务。 因为政府的私有化计划的成功,国有部门的规模已经大大减小了。工作人员已从1980年的一亿八千万减少到1992年的四千万。国有化的工业在能源、交通及 邮政部门依然很重要,但是政府已经宣布私有化英国的煤炭、邮政部门以及伦敦的公共企业部门并且允许私人部门从事铁路服务。此外,政府正在考虑皇家邮政系统 的所有权及结构。 政府为工业设定战略性目标,规定新投资的回报率(当前实际为8%)并且设定其他的财政目标。在英国的每年的投资及财政评论杂志里,政府批准每一个国有化的
11、工业的投资目标并且决定其外部筹资需求。一个工业的外部筹资即为该工业的资本需求与其从它的交易性活动中获得的来源的差额。该外部来源有政府筹资(捐赠、 补贴、贷款及资本)、工业市场及海外借入资金。国有化工业的外部筹资在政府的控制总额中占了很大的比重(见以下的C1部分)。1992-93年间,估计大 概有三十五亿。 外部筹资限制也适用于政府的交易性基金,该基金虽然是各部门(或凭其自身的资格的各部门)的部分,但是他们是独立的基于净筹资需求而受到控制的。他们也适用于英国国民健康保险信托基金。 最近几年税收津贴及减免的估计成本在一月末或二月初出版的秋季报表里,以及在预算编制时出版的财务报表及预算报告中得到了显
12、示。1993年的出版时间将随着覆盖税收及支出的预算的变化而改变。(参见C部分)。 C.预算制定策略及过程 1.策略目标及全球标准 政府的预算政策时在中期财政战略(MTFS)的范围内设定的,自从1980年以来,该MTFS已经提供了货币及财政政策的框架。它是在编制年度预算时在财 务报表及预算报告(FSBR)中出版的。每年都需要更新中期财务战略,但是长久看来消除通货膨胀是中心目标。政府相信为了达到这些目标货币政策需要强有力 的财政地位的支持。因此货币政策是通过设定旨在于中期内平衡预算的财政政策来达到的。公共部门借入与债务偿付的自动性周期波动是与财政政策的这种中期方法 一致的。 为了在中期里达到平衡预
13、算的目标,预算为保证财政政策可寻提供了主要的机会。每一个MTFS都提供了将来四年或五年的解释性的财政计划。这些计划包括公共 部门借入需求(PSBR)及其主要的收入及支出组成部分。公共部门借入需求是公共部门的支付与其从国内的私人部门及国外获得的收入的差,包括净借出,在公 司证券的现金净支出(包括私有化收入)以及一些小额的财政交易。政府在其1993年的财务报表及预算报告中预测了公共部门的借入需求1992-93为三百 五十亿英镑,1993-94为五百亿英镑。现行的PSBR很大一部分都源于经济周期的影响;特别的是,社会保障支出和公司税都滞后于产出周期。政府的目标 就在于使PSBR在中期里能走向平衡。公
14、共支出(用一般性政府支出减出私有化收入的差额来衡量)的目标就是随着时间的过去它在国民收入中的比例应下降,尽 管货币的价值经常上升。 为了达到一般性政府支出的目标(GGE)1992年英国采用了更加明确的控制公共部门支出的自上而下的方法。在这种体制下,引进了一种新的支出合计的方 法,即新的控制总额(NCT)。这包括了大约85%的GGE。它也减出了与失业及与中央政府的偿债利息有直接关系的社会保障性支出。该两者具有高度的循环 性,如果把其包括在NCT中,会对其他的计划产生另人不快的动摇性的影响。The NCT 包括未分配的或有性储备。它并不考虑私有化收入。 控制总额的增长将被限制于一个可以保证GGE作
15、为一个整体随着时间的过去会比经济增长得更慢的增长率。以当前的假设看这就意味着政府旨在保证真正的GGE 的增长率不高于2%。1992年总控制额的增长限于三个调查年度的不高于1.5%的增长率。这个限额考虑了在控制总额外但在GGE中占了很大比重的项目的 增长率趋势。假如必要将来也可能修正该限额。 已出版的数字,包括直到1997-98年的计划,见表二。 表二. 财政指标 一般政府支出 新控制总额 公共部门借入需求 (除了私有化收入) 英镑 十亿 英镑 十亿 占GDP的比重 英镑 十亿占GDP的比重 资料来源:1992年秋季报表附录,Cm 2 219,及1993年三月的财务报表及预算报告
16、 2.长期估计的技术方面 政府对未来的支出计划是在中制定的三年的循环圈的年度支出调查。在三年的每一年的控制总额的数字及其主要的组成部分是用现金表达的。第一年的数字在该年开 始之前被转变成详细的支出控制,包括现金限制,支出控制中的许多都与Votes(见A部分)及国有化工业(见B部分)的外部筹资限制有 关。这些细节将在下面的E部分讨论。第二年及第三年的数字在接着的调查中修正。但是在中期中,自下而上的方法假定总的现金计划是不变的,并且所有的部门都 是可能在在以前达成的现金配额内存活。 自从八十年代早期推行现金控制以来,支出计划不再自动补偿一般性通货膨胀。但是他们确实考虑了通货膨胀对与象与物价
17、挂钩的价格变化有直接关系的特定的支出项目的影响。同样的,计划也考虑了诸如在其他的要求的支出领域的其他的经济假设的影响。 未分配的储备是旨在涵盖不可预见的政策动机,修正的以需求为领导的项目的估计及在控制总额内的过度支出,有关的支出部门是不可能吸收这些东西的。要获得储 备需要财政部的批准并且象周期性的社会防务的超支可能会导致补充的估计(见以下的E1部分)1993-94 的计划中在其2440亿英镑的控制总额中包有40亿英镑的储备。因为随着时间的过去,不确定性的增加,所以第二年和第三年的储备会比第一年的高,并且几乎 会占到最近计划的第三年的控制总额的4%。 3.作出决定及活动的主要点的日历安排 财政年
18、度开始之前的月份 主要的事情和活动 12(四月)各部门提交立场报告。 10(六月)内阁对对公共支出的最初的讨论。对NCT限额的确认。 9(七月)EDX开始讨论分配。主要的秘书与财政部长举行双边会议并向EDX发出推荐信。 7-5(九月/十一月)EDX继续会面并向内阁发出推荐信。内阁讨论分配。 5(十一月)内阁批准分配。财政部长宣布作为统一预算一部分的新的支出计划。 3-2 (一月-二月)对在财政年度(t)年的财政对被投票的支出的出价的详细性审查。部门报告及统一预算的统计附录的出版。 1(三月)估计的出版。 0四月 财政年度的开始(t)。 +4七月末前对税收及支出这两者的立法过程的完成。 4.年度
19、预算周期 既然政府用新的控制总额对公共支出规定了严格的限制,所以年度公共支出调查的本质就变化了。最近几年因为财政部的秘书长与支出部门的部长就独立支出部门的 计划达成的双边妥协冒出来了未来几年的总支出水平。在1992年所采用的自上而下的方法下,未来几年的支出提前就用控制总额设定的年度限额限定了。评定未 来两年的计划并制定第三年的计划的调查的目的就在于评论在达成的公共支出的总限额内对资源的分配。这允许在设定优先权时采用更加集中的办法。 二月份财政部就要求判断优先权及压力点的各部门提交立场报告。假如各部门想在特定领域里增加支出就必须指出怎样在现存的计划总额内调整支出。早春时各部长 就集体签署有关即将
20、进行的调查的指南,包括时间表和信息要求。建立了地线,下两年的数字一般出现在出版的计划中。第三年的地线通常时向前推进的两年的计 划。这是可能或不可能因为某个特别的原因而增加的。 六月份内阁就碰头讨论对公共支出的看法并确定控制总限额。七月份由财政部长任主席的内阁委员会就会举行一系列会议讨论在达成的总限额内的资源分配计划以便 向内阁出具推荐信。内阁委员会的讨论是由来自财政部的主要秘书提交的推荐信来传达的,该推荐信是以财政部的主要秘书与支出部长于七月份举行的双边会议为基 础制定的。在支出部长把其偏爱的分配提交给内阁考虑之前EDX也会考虑到他们的意见。财政部长在其秋季的报表中就已经宣布了内阁同一了的支出
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