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行政管理学复习资料（课本要点)
第一章 导论
第一节：行政管理与行政管理学
一、行政管理在社会生活中的地位和作用
行政管理原是公共管理的重要组成部分,在社会生活中，它一直都占有重要地位和发挥正面或反面的巨大作用，以及对社会的发展发生促进还是促退的影响,从而直接关系到广大人民群众的实际生活状况和生命财产安全等方面。行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理.在社会主义条件下，如果行政管理不上轨道和管理不善，必将产生两种严重的不良影响：一是严重影响共产党和人民政府的声誉与形象,直接损害党和政府与人民群众的关系；二是严重影响社会主义制度的声誉和形象，大大妨碍社会主义制度优越性的发挥。
二、行政管理学的研究对象、内容、方法
对象：1、作为国家权力的行政机关，国务院和各级人民政府是行政管理的主体；2、国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体；3、公共管理必须共遵守民主法治这一根本原则,行政管理更要率先垂范；4、行政管理关系国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。
内容：环境（形势）、目标、预测、计划、谋略、决策、组织（职能)、人力资源、培训、领导、授权、执行、协调、公共关系、监控、财务、后勤、法规、文化（道德)、心理、信息、沟通、咨询、服务对象、宣传教育、办公室（电子政务）、改革与发展、创新、效率、标准、方法、评估、知识管理、研究、总结、应急等。
方法：法学的、演绎的、归纳的、理论的、历史的、比较的、行为科学的、系统的、计量的、静态的、动态的、单科的、跨学科的、调查研究的、实验的、结构的、综合分类的、心理的等。(方法更新首先要观念更新）
第二章 行政环境
第一节 行政系统与外部环境的互动分析
一、行政环境：是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，包括外部环境和内部环境。根据各种因素性质上的差异，行政环境可分为自然环境与社会环境。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境.行政系统与外部环境之间是辩证统一的关系。影响行政系统的外部化环境有宏观与微观之分。
第二节 经济和政治环境对行政系统的影响
一、经济环境对行政系统的影响
（一)物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；
2、生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置；
3、生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础;
4、人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能；
（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响
1、基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化;
2、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式.
二、政治环境对行政系统的影响
1、国体直接决定着行政系统的基本性质;
2、政体规定了行政系统的具体形式和地位；
3、政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度;
4、政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度；
5、政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态；
6、法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构中的地位
7、法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平。
第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响
一、文化环境对行政系统的影响
（一)关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响
1、不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望；
2、不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望；
3、对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异。
（二)关于行政系统首脑权力观念对行政系统的影响
1、血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭；
2、唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志；
3、法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。
(三)关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响
1、行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏,关键在人，而不在制度；
2、行政系统运行方式的法治观念，又分为专制主义和民主主义的法治观念.前者主张集权于行政首脑，后者主张将公民和政府的权利与义务用法律的形式加以调整.
（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响
一般情况下，有特殊的人际关系观念与普遍的人际关系观念两种。
（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响
1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向；
2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度;
3、行政道德影响着行政系统成员的社会地位。
二、民族环境对行政系统的影响
1、民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置;
2、民族环境影响着行政系统的体制；
3、民族环境制约行政系统权力的行使；
4、民族环境关系着行政系统的凝聚力大小；
5、中国的民族环境对政府行政系统的影响.我国现在各民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。
三、宗教环境对行政系统的影响
1、宗教制约行政系统的机构设置和职权行使；
2、宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。
第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统的影响
一、自然环境对行政系统的影响
1、地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式;
2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥；
3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构,从而制约着其行政系统的部门设置与功能体系；
4、地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况；
5、地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
二、国际社会环境对行政系统的影响
1、国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构;
2、重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构;
3、国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构；
4、国际组织的出现,使各国政府产生了与之对应的职能及机构；
5、国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约.
第五节 创建良好的外部环境
一、创造良好的经济环境
(一)、巩固、发展和完善社会的基本经济结构；
(二）、充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平.
1、充分、合力地开发与利用自然资源；
2、合理开发与利用人力资源；
3、建立科学的微观控制机制；
4、建立科学的宏观调控机制。
二、创造良好的政治环境
1、积极稳妥地推进政治体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化;
2、自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；
3、自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；
4、大力推进法治建设.
三、创造良好的文化、民族和宗教环境
（一）创造良好的文化环境
1、树立民主意识;2、树立法律意识；3、树立双向沟通意识;4、树立政绩意识;4、树立新的行政道德意识。
(二)创造良好的民族环境
1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯；
2、加强民族团结,培养国家民族意识；
3、在多民族国家，解决民族问题最好的方式是实行民族区域自治;
4、积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等；
（三）创造良好的宗教环境
1、实行政教分离；
2、保护宗教活动的正当场所;
3、加强行政系统与宗教界的双向沟通；
4、宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束.
四、创造良好的国际社会环境
1、培养行政系统成员的国际意识；
2、反对侵略,反对霸权主义,争取和平的国际环境;
3、坚持独立自主的外交政策；
4、坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；
5、坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。
第三章 行政职能
第一节 行政职能概述
一、行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用,主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题.特点：执行性、多样性、动态性。
二、行政职能体系
（一)行政管理的基本职能
1、政治职能；2、经济职能（社会经济管理职能、国有资产管理职能）;3、文化职能；4、社会职能。
（二）行政管理的运行职能
1、决策职能;2、组织职能；3、协调职能;4、控制职能。
三、行政职能研究的意义
1、科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义；
2、科学地认识和确定行政职能,是改革行政组织系统的依据和关键;
3、科学地认识和确定行政职能,对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。
第二节 西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱,这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础决定的。
二、自由资本主义时期的行政职能
自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法,以保障资产阶级的自由、评定、民主权利为目的，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手"来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展.
三、垄断资本主义时期的行政职能
这一时期资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强,民主职能有所削弱。
四、当代资本主义的行政职能
当代西方国家的行政职能呈现以下发展趋势:
1、行政职能扩大;
2、政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；
3、政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行
第三节 转轨时期我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
1、政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求；
2、政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要；
3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。
二、我国行政职能转变的基本内容
（一)职能重心的转变
1956年完成社会主义基本改造到1978年底一直重政治统治职能,轻社会管理职能，重阶级斗争，轻经济建设.1978年底党的十一届三中全会明确把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。
(二)职能关系的理顺
我国政府职能关系主要表现在：中央与地方、上级与下级政府间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门间的关系。以上关系均需理顺.
（三）职能方式的转变
1、由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；
2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。
第四章 行政组织
第一节 行政组织概述
一、行政组织的基本概念
(一）行政组织：行政组织是静态组织结构与动态组织活动过程的统一。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。
(二）行政组织的基本要素
1、组织目标；2、机构设置；3、人员构成；4、权责体系；5、法规制度;6、物质因素。
(三）行政组织的特性
1、政治性与社会性;2、法制性与权威性；3、系统性与动态性；
二、行政组织的类型
1、领导机构；2、执行机构；3、监督机构；4、咨询机构；5、信息机构；6、辅助机构；7、派出机构。
三、行政组织机构
（一）行政组织的纵向结构
1、管理层次与管理幅度的关系：在行政组织中,一般有高层、中层、基层三个层次。行政组织权力由高层向基层递减,高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下作用.
2、层次管理原则：一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层“一竿子插到底"，二是分层管理,层层负责。
(二）行政组织的横向结构
1、行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦即同级机关与每级机关内部各部门间的组合方式；
2、行政组织横向结构，如从部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限和专门权限部门；
3、横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构,分工精细，能减轻首长的负担,有利于专业化。
（三）行政组织纵向、横向的统一
单纯纵向、横向型结构各有优缺点,一般把二者结合,形成网络型直线职能式结构.特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点,扬弃部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。我国基本上采用直线职能式结构。我国行政组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系。
第二节 行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变
（一）古典行政组织理论：共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。
（二)新古典组织理论：特点是以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系.但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。
（三）现代组织理论:重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处于不成熟的阶段，有待进一步探索。
二、马克思主义的行政组织理论
(一）马克思、恩格斯的组织理论：1、主张人民参加政府管理；2、主张建立“廉价政府”，简化机构;3、在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式;4、必须彻底清除“国家等级制”，加强公众监督.
（二）列宁的组织理论：1、主张精简机构；2、强调民主管理；3、强调行政组织的效能问题；4、提出应该把行政机构改革提到重要位置，以克服行政组织中的官僚主义现象.
（三)毛泽东、邓小平的组织理论：--毛泽东：1、坚持共产党对行政组织的领导;2、依靠人民大众管政府;3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要;4、实行民主集中制原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；5、实行精兵简政;6、注重行政组织的作风建设，强调实事求是,密切联系群众等；7、加强思想政治工作，形成官兵、军政、军民一致的良好人际关系。--邓小平：1、提出了“精简机构是一场革命”的论断；2、指出改革的目标是建立“精简、统一、效能"的行政组织体系，注重选贤任能；3、改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步"。
第三节 行政组织的编制管理
一、编制管理的含义及其意义
(一）编制管理的含义：（本书采用广义)编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的设置。行政组织的编制管理,就是按法律规定的制度和程序,对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理具体内容包括：1、制定编制方案；2、确定各部门的职能范围，进行科学的职能设置；3、审批机构与人员；4、监督编制执行情况；5、做好编制统计；6、制定有关的编制法规.为加强编制管理工作，我国县级以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。
（二）编制管理的意义
1、编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；
2、编制管理是防止官僚主义,密切政府与群众关系的重要手段；
3、编制管理有利于节省财政开支；
二、编制管理的原则和方法
（一)编制管理的原则：
1、精简原则；
2、统一原则：一是统一领导,严格按统一规定、制度、程序进行,二是统一职能目标，明确划分职责权限,保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门；
3、编制立法原则.
（二）编制管理的基本方法
1、行政方法；2、经济方法；3、法律方法。
第五章 行政领导
第一节 行政领导概述
一、领导及其特点
（一）领导的概念：领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与防御的行为过程.
（二）领导的特点
1、领导是一个社会组织系统；（此系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成.从最一般意义上来说，领导者与被领导者的关系，是权威和服从的关系）
2、领导是动态的行为过程；
3、领导是高层次的管理;
4、领导是体现高度权威的管理活动.
二、领导、管理工作的专业化
（一）领导、管理专业化的意义
1、在领导、管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于:第一，领导、管理工作健康发展的需要；第二，纠正被扭曲的领导、管理工作专业化标准，是科学选材用人的需要;第三,有利于提升领导、管理者的专业素质。
2、在理论方面，准确认识领导、管理工作专业有利于领导、管理学科的建设和发展。
三、行政领导的含义和作用
（一)行政领导的概念：是指在行政组织中,经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称.
（二）行政领导的特点
1、行政领导发生在行政管理活动中；
2、执行性是行政领导的重要特征；
3、从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性;(行政机关的使命是执行国家权力机关的意志）
（三）行政领导在行政管理中的地位和作用
1、行政领导是行政管理协调、统一的保证；
2、行政领导是行政管理过程的战略核心;
3、行政领导是行政管理成败的关键;
第二节 行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
（一)行政领导者职位的含义：是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其应履行的责任的统一体.
(二）行政领导者职位的特点
1、职位是以“事”为中心确定的；
2、职位设置有数量的规定性；
3、职位本身有相对稳定性.
二、行政领导者的职权
(一)行政领导者的职权的含义：是指由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权.
(二）职权与职位的关系
从职权的特点来看：1、职权与职位联系在一起；2、职权与职位有对称关系；3、职权是法定权力；
从职权的范围来看：行政职权是有限度的权力,是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分,并由国家权力和领导机构授予，被授予者需对权力有明确认识，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权、财权、组织权.
三、行政领导者的责任
（一）行政领导者的责任的含义:是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果.
（二）行政领导者责任的内容
1、政治责任即领导责任；2、工作责任指行政领导者的岗位责任；3、法律责任指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。
四、行政领导权威
(一）行政领导权威的含义:是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。
（二）行政领导权威的意义：坚强有力的行政领导权威是我们整合多元化利益、调动一切积极因素、捍卫全体人民长远和根本利益、实现四化建设的重要保证.
（三）维护行政领导权威的原则
1、维护行政领导权威,首先取决于党中央和国务院的权威；
2、维护行政领导权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导体制；
3、维护行政领导权威，必须在各层领导集体内加强团结、密切配合并形成坚强领导核心；
4、维护行政领导权威必须与维护国家法律的权威统一；
5、维护行政领导权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。
第三节 行政领导制度
一、民主集中制
（一）民主集中制的含义：是民主制和集中制相结合的制度。
（二）民主集中制的主要内容
民主集中制是我国根本的行政领导制度。具体表现为：
1、全国人大和地方各级人大代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；
2、国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督;
3、中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现，它决定和影响其他行政领导制度.
二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制
（一）集体领导与个人分工负责制的含义
1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，作出决策和决定，一经决定,必须共同遵守。
2、个人分工负责制是领导集团内成员为执行集体领导意志而密切配合,各司其职，各尽其责,是保证集体领导实现的重要措施。
（二）集体领导与个人分工负责制的关系：二者是辩证统一的，集体领导是个人分工负责的前提,个人分工负责是集体领导的基础。
（三）行政首长负责制:是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺,具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度.
三、日常的具体行政领导制度
（一)行政领导者与行政活动参与者的关系制度;
（二）上下级行政领导者之间的联系制度；有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提条件：一是对行政领导的共同使命—提高行政效率、增强合作意识、提高社会效率、提高社会效益、实现行政目的有共同的认识.二是对对方都抱着尊重的态度。
（三)协调行政班子内部关系的制度
1、行政领导班子要有搞好工作的意识；
2、行政领导班子应主要依靠公开、合力的制度安排协调内部关系；
3、行政领导班子应以工作实绩和领导效果评估自身的工作实绩,并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。
第四节 行政领导的方法、方式和艺术
一、行政领导方法的含义：是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类:1、领导制度要求的有广泛制约力与影响力的根本方法；2、提高工作效率具体可变的工作方法，随时间和条件的变化而变化，又称行政领导方式和艺术。
二、根本的行政领导方法
（一)实事求是的方法
1、含义：既是我们党的思想路线，也是我国行政领导的最基本的思想方法、工作方法。
2、基本内容：坚持和运用这一方法，必须做到：第一，一切从实际出发，反对主观主义;第二、发挥主观能动性；第三、坚持用实践检验和发展真理。
(二)群众路线的方法
1、含义：一切为了群众，依靠群众，从群众中来,到群众中去的群众路线，是实现党的思想、政治、组织路线的根本工作路线,群众路线科学地解决了领导和群众的关系,是行政领导者的根本领导方法。
2、内容：第一、虚心向群众学习，有事和群众商量,把群众的智慧、经验和意见集中起来，实施正确的行政领导；第二，领导骨干与广大群众相结合；第三、一般号召与个别指导相结合。
（三）矛盾分析法
1、含义:运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物。学会分析矛盾,养成分析矛盾的习惯，是做好行政领导工作的重要保证。
2、内容：第一，具体问题具体分析(马克思主义活的灵魂）;第二，全面看问题，学会“弹钢琴”和抓关键；第三、创造条件，做好矛盾的转化工作.
三、行政领导方式
分类：从工作侧重点角度划分，可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式;从作用于行政人员的方式角度划分，可分为强制式、说服式、激励式、示范式。
四、行政领导艺术
分类：从范围影响上区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从事物的类别上区分,可分为授权艺术、用人艺术、运时艺术和处事艺术。
第五节 行政领导者的素质结构和优化
一、行政领导者素质
(一）行政领导者含义：首先是指内在素质,即领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力。其次指这些要素和能力的发展程度或实际水平。
(二)行政领导者素质的重要性：公共行政运作和发展的活力归根结底取决于从业人员，特别是领导者的素质。要建立办事高效、运作协调、行为规范的公共行政管理体系,完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设就是其中的重要问题，领导者素质是重中之重。
(三)行政领导者素质的特点：时代性和层次性。领导者必备三种技能：技术技能、人际技能、概念技能。
二、行政领导者个人的素质结构
（一）政治素质
1、要有坚定正确的政治方向；
2、要有全心全意为人民服务的思想境界;
3、要有廉洁奉公的政治道德.
(二)知识素质(成为掌握业务知识与领导知识的双内行）
（三）能力素质
1、创新能力的具体要求：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。
2、综合能力的具体要求：信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力。
（四）心理素质
1、敢于决断的气质；2、竞争开放型的性格；3、坚忍不拔的意志。
三、行政领导班子的素质结构及其优化
（一)合理的静态结构
1、年龄结构是根据不同领导层次，由老年、中年、青年干部按合理的比例构成的综合体；
2、知识结构是指领导班子应有较高文化知识水平,强调各类人才的合理搭配；
3、智能结构是指领导班子成员不同智能的合理构成;
4、气质结构是指领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成。
(二）合理的动态结构
1、合力关系：第一,经验阅历的互补关系；第二、专业知识和能力的互补关系；第三、品德互动关系.
2、合力状态：第一、团结合作能力；第二、科学决策和处理复杂事物的能力;第三、社会动员和社会防御的能力；第四、清除积弊和开拓进取的能力。
第六节 公共领导：行政领导的发展方向
一、公共领导是具有“公共"精神的领导
二、公共领导是政治或政策型领导
三、公共领导是战略型领导
四、公共领导更关注对公共事务的管理
第六章 人事行政
第一节 人事管理、人事行政和人力资源管理
一、人事管理
1、含义：是指组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作用,实现组织管理目标。
人事管理的出现是资本主义发展到一定历史阶段的产物，它是现代化机器大生产的必然结果。
2、人事管理的职能:招聘、调配、培训、考核、薪酬、劳动关系管理。
二、人事行政
与其他领域特别是企业的人事管理比较，有如下特点：
1、管理对象不同；（国家行政机关工作人员、在某一企业任职的工作人员）
2、管理权来源不同；（人事行政管理权来自国家法律和行政机关的授予，企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权）
3、权威性不同；
4、性质不同；（分别体现公益性、自利性）
5、复杂性不同；（目标:企业更多关注效率，政府不仅关注效率，更要关注公平）
6、法律规范程度不同；（政府部门依法管理其管辖范围内的人力资源，而企业拥有更大的自主权)
三、人力资源管理
人力资源管理是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的活动的总和.
人事管理与人力资源管理之间的区别：
1、工作性质和地位不同:传统人事管理基本上属于行政事务性工作,活动范围有限，很少涉及高层战略决策,而人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥。
2、内容不同：传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生的结束的运动过程，而人力资源管理不仅涵盖传统人事管理的基本内容，而且纵深发展，大大拓宽了原有的人事管理内容，形成全方位管理（知识管理、业务流程再造和学习型组织的构建）。
3、任务不同：传统人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务是如何尽可能减少人工成本；而人力资源则以人为中心，把人看做一种资源,并把开发这种资源的潜力当做重要的任务.
4、职责分担不同：传统人事管理主要由人事部门承担,造成管人和管事的脱节；而人力资源管理强调其放射性和渗透性,实现管人与管事的统一.
5、管理方式和手段不同：传统人事管理强调标准化式的管理，主要运用行政命令的办法;而人力资源管理强调管理的人性化，注重人文关怀。
第二节 国家公务员制度
一、西方国家公务员制度
特点：
1、严格区分政务官和事务官;（政务官通过选举产生，承担政治责任，任期随选举胜负而进退;事务官通过公开考试、择优录用产生，不随政党进退，实行职务常任)
2、强调政治中立;（是指事务类公务员不参与党派斗争活动，不参加党派竞选,不得以党派偏见影响决策）
3、公开考试，择优录用；
4、实行功绩制原则；
5、强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。
二、中国公务员制度
（一）中国公务员制度的建立和发展
（1）1984—1986年，起草《国家行政机关工作人员条例》；
（2）1986下半年-1988年4月，是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段；
（3）1988年5月—1991年,是公务员制度的试验阶段；
(4）1992年—1993年8月，是公务员条例最后审定颁布阶段；
（5)1993年8月以后，是公务员制度逐渐成熟时期；
2005年4月23日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，于2006年1月1日起生效实施。《公务员法》是我国第一部属于干部人事制度管理总章程性质的法律.
（二）中国公务员制度的特点
1、不搞政治中立；
2、分类管理与统一领导相结合;（综合管理类、专业技术类、行政执法类,党的领导）
3、公务员法的适用范围；（公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。)
4、宗旨是为人民服务。
（三）中国公务员制度的主要内容
1、公务员的义务与权利：义务是指法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。权利是指法律关于公务员可以享受某种利益或可作出一定行为的许可和保障，与公务员的义务是有机统一的关系。
2、职位分类：综合管理类职位、专业技术类职位、行政执法类职位。
3、公务员的录用：采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
4、考核、奖励、纪律与惩戒
考核：内容是德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩.奖励：坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，奖励分为：嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。惩戒：处分种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
5、职务任免与升降
公务员职务实行委任制和选任制，公务员中非政府组成人员的任用实行委任制，部分职务实行聘任制。
6、培训、交流与回避;
7、工资、保险与福利;
8、公务员辞职、辞退、退休与申诉控告;
9、职位聘任。
第三节 当代人事行政的变革
一、当代西方国家人事行政的变革
1、政治中立的动摇；
2、弹性化的任用制度；（合同聘用制）
3、谈判工资制；
4、绩效管理与绩效工资出现；
5、放松规制；（弹性化管理，简化人事规则）
6、注重人力资源开发.
二、中国人事行政变革
1、政府雇员制；(作为公务员制度的补充，他们之间适用法律规范不同,用人方式不同，管理方式不同，薪酬待遇不同，法律地位不同）
2、竞争上岗和公开选拔领导干部；
3、绩效考核创新；
4、大力进行人力资源开发。
第七章 公共预算
第一节 公共预算概述
一、公共预算的基本功能：控制、计划、管理.
二、公共预算的目标
从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。
（一）总额控制：是指对收支总额的控制，确保日常财政平稳运行、财政在长期中有可持性和财政健康。
（二）配置效率。要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配,将资源从低效率项目转向高效率项目为此,需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政策和预算。
(三）运作效率:是在预算执行过程中通过有效地组织和管理财政交易,防止资金被贪污、挪用和浪费,确保立法机关通过的预算能严格有效地执行,提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需考虑四个问题:控制、灵活性、协调与激励.
（四）财政问责。（公共预算的最终目标)，是建立责任政府的关键，财政问题是国家最大的政治，是关乎国家治理的大问题。
公共预算这四大目标就是衡量国家治理水平的最好指标。
第二节 我国的预算改革
一、预算改革前我国的预算体制
1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；
2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制。主要特征:现金余额分散；采购分散、付款分散;财政交易监管和会计控制分散.
3、由于预算编制不完整、不细化,人大无法有效地形式宪法和预算法赋予的预算审查和监督职能。
二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算
1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映,这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。
2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立科学、规范的预算分配模式，提高资源配置效率。
3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革.
4、在部门预算改革的同时,国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。
5、国库集中收付体制改革在地方层面也进展顺利。
6、政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代原来分散的部门采购体系。
7、随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础.
总体来说,目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程.为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督。
第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能预算与预算周期
一、参与者：人民代表大会、人大常委会、政府、财政部门、各部门、各单位
二、预算周期：四阶段—预算编制、批准、执行、决算编制及审批。
第四节 预算编制与审批
预算编制是预算过程的第一步，预算审批是指同级人大审查批准政府预算。
一、我国预算的编制、审批程序
“一上“：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部门下一年度收支进行测算，然后报送财政部门.
“一下“:财政部门收到各部门预算后，由职能处室对各部门预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门、在下达反馈意见的同时,财政部门根据往年预算情况对未来年度收入预测,给各部门下达支出预算控制数,要求各部门在控制数内修改部门预算。
“二上“：各部门在财政部门下达控制数内重新编制本部门预算。然后报送财政部门。财政部门审查各部门预算后，汇总编制政府预算。然后报政府常务会议讨论。财政部门根据政府常务会议的意见修改预算,然后报同级党委审查。最后，财政部门将政府预算草案报人大常委会初审。最后，人大常委会初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过。
“二下“，人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算执行。
二、我国政府预算编制原则
1、合法性原则;2、真实性原则；3、完整性原则；4、科学性原则；5、稳妥性原则；6、重点性原则；7、透明性原则；8、绩效性原则。
三、编制方法
1、人员支出和公用支出：定额管理;（人员经费或公用经费=定额*定员）目前地方政府确定定额标准的依据主要包括：1、部门的职能和工作量;2、财力；3、往年支出标准；4、其他地区标准。
2、项目支出;项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。项目支出管理包括:综合预算原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。
3、绩效评价;绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评,合理配置资源,优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。
四、人大审查、批准政府预算
部门预算改革从以下几个方面为人大预算监督创造了条件:
1、每个部门编制一本