融资平台治理大拐点袭来.doc

融资平台治理大拐点袭来 2012年08月29日 15:00 来源：董事会2012年第8期 作者：吴建 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 105内容摘要：关键词：作者简介：浙江省桐庐县国有资产投资经营有限公司的董事长、总经理、董事和监事分别由当地政府部门的财政局局长、原县政府办副主任、发改局局长、建设局局长、国土资源局局长、监察局副局长、审计局副局长等政府公职人员兼任，引起公众广泛质疑。2012年6月，桐庐县委决定对在国投公司兼任董事、监事和经营管理人员的所有公务员全部予以清理。这并非孤例，地方投融资平台的公司治理问题远不止这些。随着宏观环境不断微调，加之地方政府对平台的期望日益增长，近期平台在发展中出现了四大趋势：其一，政府与平台在新形势下重新磨合，逐步实现政府平台市场三者之间新的均衡；第二，强者愈强，资产进一步向有作为的平台集中，资产种类从以往的城建资产扩大到城市资产；其三，平台数量不减反增，区县政府纷纷设立相应的平台；第四，大量与资本市场接触紧密且为城市发展做出较大贡献的平台自觉开始全面转型，包括战略、管控、组织结构及人力资源等方面。截至今年3月底，共有399家平台公开发行企业债512只，累计融资逾6700亿元；今年一季度，企业债发行97只，其中城投债为71只，占比73%。投融资企业发债需要满足的条件中，一般来说总资产和净资产分别需达到100亿与25亿，对一个地级市来说，就需要整合大量的国资，其中必然涉及政府部门、利益格局、企业管理方式的转型。平台在新环境中要着力打造两大核心竞争能力资源整合能力和资源运作能力，即“平台从政府获得资源注入及支持的能力”和“对获得的资源资产进行市场化运作、变现及杠杆化的能力”。这需通过“四化”转型，即定位多元化、经营规模化、业务板块化、管控集团化。相当数量的平台正从以往关注较为宏观的战略，开始逐步重视战略转型的落地与操作，也就是业务体系构建及管控体系的优化，而要实现这一点，最根本之处在于理顺平台的治理与组织架构这意味着，平台治理的大拐点即将到来，而这需要精心的制度设计。身陷治理困境平台成立之初，其作用主要是投资、融资以及城市基础设施建设管理，此间平台大多依附于政府财政或建委等职能部门，由其进行直接管理，本身并没有公司治理结构设计，主要通过行政手段进行领导。2009年，央行和银监会发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这一政策被视为平台发展的认可和极大鼓励。平台自此进入飞速发展的第二阶段，数量呈几何级数增长，规模迅速膨胀，单个平台的资产额从原来几亿快速突破至几十亿甚至几百亿，职能也从单一的服务政府公益性项目建设发展到公益与经营业务齐头并进。据报道，目前全国平台超过8000家，2009年设立的平台数量相当于前20年的总和。2008年初，全国平台总负债1万亿，但到2009年中达5.26万亿。政府为更好地协调平台所承担的各项任务，加强管理，一些市长或副市长挂职兼任平台董事长，如湖北襄阳、内蒙古通辽；或成立相关投融资决策委员会，市政府主要负责人担任委员会主任，如安徽芜湖、江苏盐城等。在地方政府领导直管形态下，平台大多成长为独立法人，作为独立运营主体存在，降低了对主管部门的依赖，一定限度摆脱了体制机制的障碍。目前，平台的发展开始进入第三阶段，着力于构建规范有效的治理结构。从发展趋势看，平台将逐步按照市场化规则的要求规范自身运作：对内，承担市政府投融资项目的职能；对外，则以独立的公司法人身份进行市场化运营，建立完善的国有独资或国有控股公司治理结构，由出资人按照规范构建起权力分立制衡、能有效沟通企业与政府关系的治理结构。然而，平台治理结构眼下存在两大突出问题。在治理方面，很多平台的治理结构不完善，它们往往缺乏董事会、监事会或者两者没有发挥应有的作用。董事一般是政府及各职能部门的官员，他们对平台的业务与日常管理缺乏理解、无暇兼顾，不具备决策重大事项的能力，也无法对经理层起到有效的激励与约束。目前绝大多数董事长都是坐班的，又没有外部董事，在这种情况下，如何确定董事长和总经理的权限分隔，以制度化形式减小权限的摆动弹性？此外，如何处理建立规范董事会制度与发挥企业党组织政治核心作用的关系？这些都构成了挑战。在组织结构方面，一般来说，企业的组织结构起到明确分工、相互协调的作用，更为重要的是，良好的组织结构将提升每一位员工的积极性，起到激励正面、约束负面的作用，是现代企业制度的主要内容之一。然而，平台远远没有达到此目的。办事拖沓、权责不明、缺乏绩效考核等等，都对平台的组织结构提出了拷问。向H型、M型突围结合平台的发展阶段，平台组织结构目前可以分为四个类型。第一类平台公司为事业体制，隶属于政府某一职能部门，基本未进行市场化运作，主要存在于中西部地区。目前，该类城投较少，多见于县级平台，如河南、山西、陕西等，一般作为发改委、建设局、财政局或国土局的下属机构或由上述机构实行代管。第二类平台公司通过土地运作及资产划拨，整合了一定的城市资源，业务主要集中于土地一级开发、基础设施项目建设以及其他城建衍生资源。这类平台公司的业务由职能部门直接运作，无子公司或子公司实质上是作为项目部而非独立法人进行运作，组织结构为U型（见下图），常见于西部地级平台公司。第三类平台公司，一方面，随着业务发展及管理成熟，业务逐渐由总部下移至子公司；另一方面，因资本市场特别是城投债发行需要，更多的子公司被并入公司，逐渐形成母子架构，但业务发展呈现自发性与被动性，缺乏战略层面的业务整合。大部分中西部地级平台目前正处于此阶段。如湖南岳阳、内蒙古鄂尔多斯、江西赣州等。第四类平台公司对公益性项目、经营性项目和准经营性项目建立区分机制，形成几大核心业务板块，总部主要负责战略投资、产业监控、资源整合、人才培育与服务支持，各业务板块分别由不同的子集团进行专业化经营管理，归属子集团的子或孙公司为业务运作单元，是成本中心。其组织结构为H型（见下图），如天津泰达集团、武汉城投集团、南京城建集团等。U 型结构是一种集权式的结构，主要采用行政的方式来配置内部资源，对大型多元化平台公司（集团）而言，这种结构是不适宜的，必然会被H 型和M型结构（见下图）所替代。H 型结构是伴随着多元化经营的控股公司而出现的一种企业集团管理结构，可视为一个模拟的内部资金或资本市场，是一种最大限度地引入市场机制的结构，主要用市场的手段来配置资源，母子公司之间除资本上的联系外，在技术、产品、营销等方面联系比较松散。由于H 型结构的企业集团通常缺乏明确的经营与发展战略，内部结构又相对松散，在竞争日益激烈的市场环境中不能显示其长期效益和整体活力，所以采用这种结构的企业集团比例有下降的趋势，而逐渐为M 型结构所取代。M型结构是一种分权与集权相结合、更强调整体效益的大型企业集团结构，更多应用于主导产品和相关产品型的企业集团。它以其核心业务规范多元化，对进入的领域和深度主要取决于对其核心业务的加强和总体效益的优化。由此确定了在总体战略和总部调控的框架下子公司（或事业部）互相依赖而又相对独立发展的模式。在平台公司的组织结构演变趋势方面，中西部地级平台正由U型向H型转变，东部省级投融资平台正由H型向M型转型。一方面，平台组织结构整体发展趋势完全符合国内外集团型企业组织结构演变一般规律，是科学、合理的；另一方面，具体到各家平台，由于所处的发展阶段、企业规模与成员构成、地方市场发展水平等各不相同，建立规范组织结构的关键还在于要根据自身的实际情况，选择最适合的组织结构模式。转型就是发展？自从银监会发文要求平台整改为一般类公司以来，转型便成为各地平台的关注焦点，转型成功也被视为当前平台摆脱危机的主要途径。然而，平台的转型正朝着两个不同的方向进行：被动转型、主动转型。被动转型指的是完全因为政策规范而实施的转型。这一思路下，平台仍为了解决融资的问题，并没有转型后进行主动的发展思考。不断地注入资产，实现“现金流全覆盖”是主要目标，达到这个目标后，便继续融资。因此，被动转型是短视、静态、缺乏规划的。而主动转型是借助政策调控的时机，在实现政策要求后，同时转变企业的运作和管理问题。当平台壮大资产后，积极考虑如何通过经营带来收益，培育造血功能，实现自身的良性运作。因此，主动转型是长期、动态、具备详细规划的。在理解被动转型和主动转型时，要避免一个误区，即转型就是发展。事实上，只有主动转型才能实现平台的发展，被动转型只是解决了平台暂时的融资问题，只是从一种被淘汰的工具变成另一种改良后的工具，这明显不是政策调控的本意。更为致命的是，被动转型下的平台将因为退出平台序列而失去一些政策支持，融资又将变得困难。这也是为什么一些平台转为一般类公司后不久又“反转”为平台的重要原因。去行政化是方向当前，平台的发展举步维艰，效率低下、经营能力不足等种种情况不一而足，没有构建起现代企业制度是造成困境的关键，要实现主动转型，就要建立现代企业制度。这也是一种“国企改革”平台必须朝着产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学的目标进行改革。现代企业制度离不开对企业管理者和员工的激励与约束，这点对平台尤为重要。一方面，平台的管理者既不是单纯的政府领导，也非纯粹的企业家，而是具备双重身份、甚至同时在政府和平台任职的人，如何实现对其的激励与约束不仅重要，而且比较困难。另一方面，平台的员工也往往处于身份与编制问题的核心，他们的工作态度与热情因而徘徊不定，去留之心难以抉择。所以，如何实现对他们的激励与约束比一般国企更为重要。平台完善治理结构，需要从完善董事会职责、推动监事会行使权力和激励经理层三个方面出发。进一步完善董事会。合理组建董事会，董事会既要做到依法行使权利，又要保证不越位、越权，同时积极搭建起平台与地方政府的联络与沟通桥梁，促进平台发展、政府任务与城市发展的高度统一。重视并推动监事会行使权力。发挥监事会的作用，完善检查手段、加强监督的力度、扩大检查范围，尤其是在对涉及平台风险和影响平台经营发展的重大问题，及时化解、推动解决和参与协调力度，使监督与帮扶有机结合，为平台健康发展发挥积极作用。实现政企分开，落实人员身份。政企不分和人员身份复杂是目前平台内部运作不顺畅的根本原因。建议取消平台的级别设置，完全按照现代企业制度实现市场化运作，高管不再担任行政职位，并去除相应的编制，采取企业化管理的方式进行考核、激励，以此促进全体员工实现身份的转变。优化组织结构。平台组织结构的设置要趋于合理化、灵活化。既要满足战略要求，又要实现有效管控，还要适应外部环境变化。（作者系南京卓远资产管理有限公司总经理）