非公企业工会存在的问题与对策建议.docx

非公企业工会存在的问题与对策建议一、当前非公企业职工状况非公企业的范围包括私营企业、外资和港、澳、台投资企业、国家未控股的股份制企业以及股权掌握在少数人手中的乡镇企业。当前，非公企业已经成为我国吸纳就业的主渠道。截至2009年，仅私营企业、外资和港、澳、台投资企业以及乡镇企业的就业人数已达到2.28亿。(一)非公企业劳动者的构成及典型特征当前，我国非公企业的劳动者以“80后”、“90后”的新生代为主体。这些新生代劳动者的典型特征是：年龄较轻，伴随着改革开放成长，遇到的困难和经受的挫折较少；文化程度相对较高，多半接受了初中以上甚至大学教育，有较高的文化知识水平；追求城市生活，长期在外求学者或者毕业后直接进城打工者，以及随父母离乡在城市长大者，均以在城市永久生活为最终目标；职业期望值较高，在获得工作的同时还讲求待遇；在文化、娱乐、融入等方面的需求不断增强；价值取向多元化，思想开放，个性突出，自尊心强；追求自由空间和平等地位，维权意识强。这些特征决定了新生代劳动者与其父辈相比，具有更多现代意识和觉悟，需要用不同于以往的方式对待他们。(二)非公企业劳动关系的问题所在非公企业的劳动关系主要指私营企业、外资和港、澳、台投资企业的劳动关系。除此之外，还应包括用工单位虽然为国有企业，但劳动关系却具有非公性质的劳务派遣工和外包工。目前，国有企业在苦脏累险岗位大规模使用劳务派遣工和外包工，这些劳动者均与非公性质的劳务派遣和外包公司签订劳动合同，建立的是一种非公企业劳动关系。尤其在劳动合同法实施后，更是呈现出国有企业用工非公化的趋势。因此，我国非公企业的劳动关系不仅指存在于非公企业内的劳动关系，也包括国有企业内的一些特殊劳动关系。我国非公企业在劳动关系领域存在的问题引人关注，其主要表现为：一是劳动合同签订率较低。由于非公企业的劳动者以农民工为主体，所以农民工的劳动合同签订率在一定程度上反映了非公企业劳动者的劳动合同签订状况。2009年农民工监察调查报告显示，全国外出农民工总量约1.45亿人，其中近六成农民工没有签订劳动合同。二是工资标准低。几乎所有非公企业制定的劳动者基本工资标准都是当地政府规定的最低工资标准，工资定额过低导致劳动者为满足生活需要只能靠延长劳动时间。三是企业漠视工时法规，劳动者工作时间过长。劳动法规定，劳动者每周工作时间为44小时，但非公企业近90的劳动者工作时间都超过这个标准。调查显示，制造业平均每周工作时间达58.2小时；建筑业达59.4小时；服务业达58.5小时；批发零售业达59.6小时。平均劳动时间最长的是住宿餐饮业的劳动者，他们每周的工作时间超过60小时。四是职工参保率偏低，参保门类缺失。据国际劳工与信息研究所的调查，私营企业劳动者的社会保险参保率很低，参加一项以上各类社会保险的比例只有27.62。2009年农民工监察调查报告显示，雇主为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有7.6、21.8、12.2、3.9和2.3。五是不按规定支付加班工资。据国际劳工与信息研究所的调查，近3/4的企业违反了加班工资规定。六是劳动者的职业安全缺乏保障，导致安全事故和职业病频发。七是因劳动争议而诱发的职工群体性事件增多。由于部分外商投资企业和台、港、澳资企业党组织和工会组织尚未建立或作用发挥不明显，劳资矛盾协调机制缺失，职工合法权益受侵犯的情况时有发生，最终酿成劳资冲突。我们认为，非公企业之所以劳动关系不和谐，关键在于其内部没有形成劳动关系的平衡机制。而工会组织不健全或不能发挥维权作用是最根本原因。二、非公企业工会难以发挥作用的原因(一)现有法律和制度框架明确了非公企业工会建设的方向我国工会法明确规定，“工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”，在坚持四项基本原则的基础上，“依照工会章程独立自主地开展工作”，“维护职工权益是工会的基本职责”。中国工会章程规定，工会“是会员和职工利益的代表”。企业工会工作条例规定，“企业工会是工会会员和职工合法权益的代表者和维护者”。不难看出，现有的涉及企业工会的法律制度及章程条例，对非公企业工会的地位、作用和职责都有明确要求，也从制度层面对非公企业工会应发挥的作用做出了原则性规定，为非公企业工会应该成为一个什么样的工会确定了方向。(二)当前非公企业工会作用发挥不到位的表现虽然近年各级工会在非公企业工会组建方面已经取得了覆盖面上的显著成果，但我们的调查发现，绝大多数非公企业工会配合企业行政抓生产、促管理有余，而替职工说话、为职工办事、代表和维护职工利益却严重不足。在职工与企业发生重大劳资利益关系矛盾时，一些企业工会不仅不能代表职工说话，也做不到客观介入，甚至还扮演企业代言人的角色，严重损害了工会组织在劳动者心目中的形象。主要表现有：一是企业发生停工、怠工等突发事件时，工会不能明确自己的立场，难以有效地直接指导、协调、代表企业职工进行合理的权益诉求，以妥善处理事件；二是在企业发生重大劳动者伤亡事故或其他卫生、安全事故时，工会不能及时代表劳动者参与事故处理；三是企业劳资双方进行集体协商时，企业工会不能以平等的身份与企业行政进行磋商，出现了“不敢谈”或“不能谈”的尴尬局面，结果使集体合同制度、工资平等协商制度等平衡劳动关系的机制流于形式；四是企业故意拖欠职工工资、违规延长劳动时间损害职工健康时，工会不能表明依法追究资方责任的态度，也不能站在职工一方与资方博弈。(三)非公企业工会不能有效维权的根本原因虽然直接劳动关系矛盾主要发生在企业内部，防范和化解劳资矛盾应让企业工会发挥作用，然而，我们近年的调研发现，非公企业工会无法有效维权的根本原因在于非公企业工会对企业资方的依附性。造成这种依附性的具体原因主要有以下几个方面。一是现有非公企业工会组建模式存在严重缺陷。在过去几年里，为突击完成非公企业工会组建任务，各级工会层层分解目标，自上而下推进非公企业的工会组建力度。然而需要认真思考的是，非公企业工会组建的关键在于上级工会作为建会倡导者和推动者的工作重点是放在企业行政一方还是职工群众一方？实事求是地讲，一些地方工会在完成上级任务时，在非公企业工会组建过程中，为减少建会阻力，加快组建进度，一般不是发动职工建工会，而是做企业资方和管理方的工作，不惜反复动员、说服企业资方同意建立工会，甚至通过“与老板交朋友”的方式请求老板组建工会，结果常常是在资方的主导运作下成立了工会，这样组建的工会必然受企业资方的控制和支配。表面看，工会在形式上成立了，会费也缴了，但因为其产生过程的不规范导致工会实质上成为“老板工会”或“行政工会”。当初，一些地方工会虽然针对非公企业建会提出了“建工会、像工会、是工会”的三步走建会策略，然而，由于企业工会诞生过程的先天不足，导致工会在劳动关系的协调上很难有效发挥作用，更谈不上站在劳动者立场上代表和维护职工的合法权益。二是企业工会领导人在职业岗位上没有独立性。企业工会主席作为基层工会的法人代表，与资方的法人代表理应具有平等的法律地位。但由于企业工会主席个人是企业的一员或兼任行政职务，这种劳动关系的存在，不可避免地造成工会主席的制度化角色冲突。一方面，工会主席的身份要求其为职工说话办事，另一方面，作为受雇于企业的劳动者或兼任行政职务者，又要求其服从企业的约束和考核，成为被管理对象。在企业与职工发生利益冲突时，处在角色冲突下的工会主席只能有两种选择：或者回避代表和维护职工利益，或者在维护职工利益的过程中置自身利益于不顾。在后一种选择时，出现的局面大多是“维护了职工权益，自身利益却得不到保护”。三是现行法律制度使企业工会对资方存在经济依附。现行工会法第四十一条规定，“企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付。社会保险和其他福利待遇等，享受本单位职工同等待遇”。这意味着企业内的专职工会干部的经济收入来源和福利待遇都要从企业资方那里获取。制定这些条款的原本目的是保证工会干部在企业内部自身利益的实现，结果却导致了专职工会干部在经济上没有独立性，寄生于企业资方。从非公企业工会的现实运行来看，这些源于计划经济体制的条款弊大于利。另外，许多非公企业工会因为企业资方不提供办公场所、活动经费，也不为工会开展活动创造便利条件，甚至阻碍工会开展活动，造成了企业工会对企业资方在经济方面的严重依赖。如果企业工会对企业资方的经济依附无法斩断，非公企业工会实际上就成为“无场地、无经费、无人员”的空壳工会。四是对工会干部权益的侵害成本过低。现有的对工会干部保护的法律条款只有工会法的第十七条对工会主席的岗位调动和罢免程序做了规定，第十八条对工会干部的任职期限和劳动合同期限做了规定。然而，因为这些法条缺乏惩戒性追责内容，再加上资方在企业管理中掌握主导权，以至于在具体实践中，对工会干部的侵权几乎没有成本，导致工会干部在维护职工权益后自身权益难以得到有效保护。近几年，经常出现一些企业随意调动工会干部工作岗位、解除工会干部的劳动合同、通过各种行政管理手段挤兑工会干部等侵害为职工说话办事的工会干部权益的现象，而工会干部的依法维权却苍白无力、缺乏支撑。五是党企一体化导致党对工会的领导演化为企业管理方对工会的支配。目前企业工会干部是由同级党组织主管和领导，上级工会协管。在已经建立了党组织的非公企业中，往往党企不分，甚至党组织的负责人就是企业管理的负责人，尤其是在改制的非公企业中，党企一体化的企业制度，导致党组织对工会的人事领导、监督管理演化成企业管理者对工会的领导，工会干部的职务升迁、待遇高低、是否续签劳动合同也多是由企业管理方说了算。这种党企关系把工会接受党组织的领导演变为工会接受企业管理者的领导，工会与企业管理方不可能形成地位平等的主体。六是关于企业工会的相关法律制度无法为工会独立自主开展工作提供规范性保证。现行工会法的很多条款是计划经济时代针对公有制企业而设计的，从目前的现实情况来看，或者存在市场经济条件下非公企业工会的制度性空白，或者一些规定已经过时，无法适应市场经济条件下非公企业工会发挥作用的需要。而已经出台的企业工会工作条例是工会系统的内部文件，缺乏上位法层面的权威性，往往得不到资方的认可和执行。三、为非公企业工会充分发挥作用创造条件的具体对策建议根据新生代劳动者的特质以及非公企业现实存在的各种问题，我们关注的侧重点在于保护劳动者身心健康的同时，维护劳动者各种合法权益。这既需要法律和政策的合力形成支撑，也需要基层企业工会的领导者能够积极付诸实践。二者的有机结合才能收到实效。因此，应致力于非公企业工会组织与法律制度的同步建设。(一)改变现有工会组建模式，在上级工会指导下，由职工公推直选工会主席直接发动职工自下而上组建工会。根据中国工会章程，工会是中国共产党领导下职工自愿结合的群众性组织。工会的阶级性和群众性要求各级工会在组建工会、开展工会工作的过程中应该始终坚持“以职工为本”的原则。为保证工会能够在劳动者中树立权威，就应该对组建过程予以规范，改变原来“先建制、后规范”的工会组建指导方针，溯本求源，民主建会，“直接发动职工自下而上组建工会”。只有真正发动职工组建起来的企业工会，才能够具备代表和维护职工群众利益组织的坚实基础。在上级工会指导下通过直选产生工会领导人。在非公企业，工会主席是决定企业工会能否发挥作用的核心人物。如果工会主席不能真正对职工负责，替职工说话，给职工办事，工会组织作用的发挥无从谈起。以往的工会组建模式，之所以产生“亲资方”的工会主席，是因为工会主席的产生往往有资方若明若暗的干预。为确保我国的一元化工会体制不被伤害，防止出现其他形式的工人维权组织，上一级工会应该主动介入非公企业工会的组建过程，发动和指导职工直接选举信得过的工会领导人。这种直接选举的方式，既能够确保工会主要领导人对职工负责，也能够提高职工手中选票的含金量，促进产业民主进程。特别应该强调的是，直选不要走过场，摆形式，而要实实在在、扎扎实实地赋予每一位职工以决定权。这种形式复杂费力，耗时也长，但只有这种机制下产生的工会干部才会自觉接受职工群众监督，始终代表和维护职工利益。目前，在非公企业直选产生工会领导人的时机已较为成熟，建议全总在总结过去试点经验的基础上，尽快在更大范围内推行。增加对工会主席候选人的限制性条款。企业工会工作条例明确规定，企业主要行政人员和近亲属不得作为工会主席的候选人。但在实践中，企业行政人员或法人代表的近亲属担任工会主席的现象十分普遍。这样的工会主席在劳资关系紧张时，常常会上下其手，选择放弃维护职工利益，甚至帮助资方侵害职工的合法权益。因此，在推举企业工会主席候选人时，应增加限制性条款，在限制企业行政人员和法人代表的近亲属成为工会主席候选人的同时，进一步明确规定：工会主席不宜兼任其他行政职务。一旦企业行政人员被职工选举为工会主席，他应该辞去行政职务，以保证工会主席应有的独立性。上级工会加强对基层工会的业务指导。企业工会工作条例强调：上级工会负有对企业工会指导和服务的职责，为企业工会开展工作提供法律、政策、信息、培训和会员优惠等服务，帮助企业工会协调解决工作中的困难和问题。企业工会在履行职责遇到困难时，可请上级工会代行企业工会维权职责。从现实情况来看，很多刚组建的非公企业工会因为领导者经验不足，不得不依附于企业行政，导致不会或不敢开展工作。这时候就需要上一级工会加强对基层工会的业务指导，在依靠职工队伍建立工会的前提下，帮助基层工会在企业内部建立一个来自职工群众的、独立于企业的、体现职工意愿的民主参与、民主管理及民主监督的维权机制。(二)改变工会会费分配方式，阻断企业工会对企业的经济依附现行的工会经费收缴分配遵循的是“四六开”原则，基层工会将收缴的工会会费上缴上一级工会，上一级工会将经费的60返还给基层工会。这种经费分配方法使基层工会的经费常常捉襟见肘，没有充足的经费加强自身建设，更难以获得独立自主的经济地位。这使得我国工会的组织架构形成倒三角形态：即越往上走，人员经费越充足，政治地位也越高；越往下走，人员经费越紧张，也越没有地位。这与资方上弱下强的正三角形组织架构正好相反。在宏观层面，资方组织归属中国企协、企联、工商联合会等多家机构领导，与全总相比在政治、经济方面都相对弱势，但越到微观层面，资强劳弱的格局愈加明显。这两种组织架构的特点使得在企业层面的劳动关系运行上，职工一方常常难以和资方抗衡，也难以进行平等正常的劳资博弈。为保证工会工作重心下移到基层，应对工会独立自主开展工作提供经济支撑。工会经费的收缴分配能否考虑实行“三七开”，即上缴上级工会30，将70的经费留给企业工会，专职工会主席经济待遇从企业工会经费中支付。我们认为，工会主席是职工利益的代表，不应将非公企业的工会主席视为管理干部，没必要在收入待遇方面攀比党政副职，将其经济待遇水平保持在职工平均工资23倍左右为宜。据测算，以有500名职工规模的非公企业为例，按照职工工资总额2提取工会经费，200名职工的工会经费就可以为一名专职工会主席提供保证其经济待遇标准的收入来源，其他的经费则可以为工会自身建设提供经费保障。这样一来，将职工工资增长与工会主席的收入待遇捆绑在一起，也让工会主席有代表职工与资方进行工资平等协商的动力。在职工工资增长的同时，上缴上级工会的经费也自然会有所增长。在基层工会建设得到不断加强的前提下，可适时地自上而下改革推动“劳、资、政”三方机制的务实运行，政府代表国家、资方代表企业、工会代表职工，各个层级的三方就涉及劳动关系的重大问题进行磋商，不仅使三方协商机制真正成为议事平台，讨论并出台一些具有针对性和可操作性的协调劳动关系的政策建议，而且要逐步使三方议决的问题具有执行力，这需要有相应的制度安排与立法保障。(三)划清党企界限或实现党对企业工会的垂直领导目前有两种选择：一是如果企业工会仍然按照有关规定接受同级党组织领导，那么应明确规定，党组织的负责人不宜担任行政职务；二是如果不能改变党企一体化的局面，那么建议非公企业工会应当接受上级工会党组的垂直领导，改变企业工会接受与企业行政混同的同级党组织领导的现状。我们认为，可以推行珠海党工一体化模式，在非公企业工会中处理好党组织与企业工会的关系。这样既能实现党对工会的领导，又能保证企业工会在劳动关系中的独立性以及与企业管理方的平等地位。只有如此，才能真正实现“工会跟党走，职工跟工会走”的桥梁纽带作用，破解由于企业内部劳动关系不和谐对党群关系造成的不利影响。(四)在法律层面取消依附性条款，增加保护性条款从现实来看，工会法的第四十一条已经造成了企业工会对企业资方严重的经济依附，不利于企业工会独立自主开展工作，建议尽快将工会法的修改提上议事日程，取消造成企业工会对企业行政的依附性条款。同时，将企业工会工作条例中关于工会干部的保护性条款吸收到工会法中，增加相应的违法追责条款，加大追究侵害工会干部权益者的责任，提高对工会干部侵权的成本。此外，在县级以上工会设立权益保障金的基础上，增加上级工会对工会干部的保护性投入，以保证工会干部在维护职工合法权益时，既可以用制度性程序保障自身权益，也能够获得必要的经济性援助，使其经济利益不因替职工说话受到影响。一旦工会干部因履行职责遭遇失业，上级工会有义务帮助其实现再就业。(五)加强专职化、社会化维权渠道建设在非公企业推行工会干部专职化、社会化的途径有两条。首先，在200人以上的企业推进企业依法配备专职工会主席，实现工会主席专职化。企业工会工作条例第二十三条规定：职工200人以上的企业工会依法配备专职工会主席。这一规定是保证落实企业工会建设的重要组织制度。但目前我国非公企业的工会主席大多是兼职，这带来很多问题：其一，易造成工会主席的角色错位，特别是担任行政职务者，其代表和维护职工合法权益的身份必然受到限制。其二，分散了工会主席的工作精力，无法全身心投入工会工作。其三，制约了工会主席业务能力的提升。我国经济关系、劳动关系的日益复杂化、多元化，要求工会主席的业务能力和知识水平更上层楼，这需要有学习与接受培训的时间保障。其次，在区域性、行业性工会联合会推进工会主席专职化、社会化。对分散在乡镇、街道、社区的小企业，可以通过建立区域性、行业性工会联合会的形式组建工会。如果这些小企业已经有独立的工会和工会主席，建议工会联合会主席在这些企业工会主席内部选举产生，而且应实现专职化。如果这些小企业没有独立的工会和工会主席，工会联合会主席可以采取向社会招聘的方式产生，或由上级工会委派专职工会干部担任，实现工会主席社会化。当然，社会化的工会主席也应专职化。在推进工会主席社会化的过程中，必须建立对于社会化工会主席的管理制度，包括任期目标管理责任、年度工作目标、季度工作汇报、业绩奖惩等等。特别是要完善社会化工会主席对职工负责的制度，主要由职工对其工作业绩进行考核和评定，并由职工无记名投票决定是否对其继续聘用，以实现社会化工会主席能真正代表职工利益，为职工说话、办事的最终目标。(六)在职工群体性事件中明确工会立场，规范工会行为第一，企业工会要摆正位置，明确自己代表职工利益的基本立场。根据工会法第二十七条的规定：企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。这说明，在职工群体性事件中，企业工会作为工人利益诉求的“代表者”和“代言人”是法律的规定，是企业工会义不容辞的责任。同时，在事件的处理过程中，有关各方也要明确各自的位置，最终形成工会代表职工、资方代表企业、政府代表国家的三方谈判格局，而不要都去争当立场与态度模糊不清、貌似公允的仲裁者。第二，规范企业工会在职工群体性事件中的工作程序。针对一些企业工会在职工群体性事件中工作程序和行为不规范，不仅不能有效解决问题，甚至激化矛盾的问题，我们建议对企业工会在群体性事件发生后的工作过程作出明确规范：企业工会首先要做的工作是深入职工群众，及时了解他们的意愿，倾听他们的声音，并站在职工的立场指导职工对其提出的要求进行合理和合法性分析；然后，企业工会把职工群众的要求进行归纳和梳理，及时反映给企业一方或政府有关部门；如果企业不能接受或不能全部接受职工的要求，企业工会要代表职工向企业提出进行平等协商谈判的要求；企业工会主席作为职工一方的谈判代表与企业进行平等协商谈判，直到双方达成一致意见；企业工会主席代表职工与企业行政签订集体合同；在主要矛盾解决的基础上，积极协助企业做好职工工作，尽快恢复生产、工作秩序，促进企业发展。通过程序的规范，让职工、企业、社会和政府在职工群体性事件中能够听到企业工会的声音，看到企业工会的身影，认识到企业工会的维权和维稳作用。第三，企业工会必须正确对待职工诉求。企业工会在帮助职工实现其全部或部分诉求的过程中，要注意把握两个原则：一是对员工的合法、合理要求，工会要据理力争，尽量使员工的要求得到满足；二是要教育员工对枝蔓问题不要刻意计较，调整过高的、不合法或不合理的要求，做到“有进有退”。企业工会在分析判断职工诉求是否合理、是否过高的过程中，要做到三种换位思考：一是与党政换位思考，要考虑到党政之所难；二是与职工换位思考，要考虑到职工之所需；三是与资方换位思考，要考虑清楚资方的承受能力与底线。第四，企业工会要切实发挥团结和领导职工群众的作用。非公企业的群体性事件多属自发产生，开始时往往是无序和失控的。如果企业工会不能及时、有效地发挥其应有的作用，结果只有两个：或者让其他组织乘虚而入；或者加速失控和混乱状态。这都不是我们愿意看到的情况。所以，必须要求企业工会在群体性事件中切实发挥团结和领导职工群众的作用，把自发的维权活动迅速纳入到工会有组织、有领导和有秩序的轨道。通过企业工会鲜明的立场和发挥作用，把工人的自发行为转化为可控的组织行为。第五，注意团结吸纳在非公企业中已经存在的其他形式的工人维权组织。目前，由于非公企业职工长期无法通过正常渠道维护自身合法权益，在一些非公企业密集的地方和大型非公企业内部已经出现了自发性工人维权组织的萌芽，如同乡会、工友会等。如果对这些潜在组织一味采取压制和排斥态度，必然会造成新的矛盾。我们建议：工会应多方开展工作，正面予以引导，将其纳入到工会组织的制度化框架之内，以防被涉外、涉黑势力所利用。(七)通过立法推动非公企业工会维权机制真正发挥作用维护职工合法权益是工会的基本职责，也是非公企业工会工作的重点，建立健全维权机制是非公企业工会履行维权职能的重要保证。以工资集体协商为重点内容的集体合同制度和以职代会为基本形式的职工民主管理制度是当前非公企业维权机制建设中的薄弱环节，也是今后非公企业维权机制建设的关键和重点。从现实来看，由于相关法律制度建设的滞后，非公企业工会平等协商集体合同制度和职工民主管理这两个工会维权机制不能充分发挥作用。这种滞后已经严重影响了我国劳动关系调整制度建设的完整性和有效性，成为劳动关系调整制度建设的严重障碍。按照时间先后顺序，劳动关系的调整分别在三个阶段进行，即劳动关系建立阶段、劳动关系运行阶段、劳动争议处理阶段。在第一阶段即劳动关系建立阶段，有劳动合同法为支撑进行调整；在第三阶段即劳动争议处理阶段，有劳动争议调解仲裁法为支撑进行调整；但恰恰在第二阶段即劳动关系运行阶段，对劳动关系平衡和稳定运行最关键和最重要的集体合同制度和职工代表大会制度，至今没有刚性的上位法律规范予以支撑。所以，我们建议尽快对集体合同和集体协商制度以及职工代表大会等职工民主参与管理制度进行立法，而且应是由全国人民代表大会通过的，与劳动合同法、劳动争议调解仲裁法同一个层次的上位法。首先，应加快集体协商和集体合同的立法工作。劳动关系中最为敏感和复杂的就是劳动群体和雇主之间的关系。我国除1994年在劳动法中提出工会可以进行平等协商外，劳动部、全国总工会还相继颁布了一些办法和规定，如集体合同规定、工会参与平等协商和签订集体合同试行办法、工资集体协商试行办法等。同时，地方人大和政府部门也出台了一些法规和规定，这对建立良好的劳动关系起到了促进作用。另外，劳动合同法也对集体合同制度做了专门规定。但总的来看，关于集体协商和集体合同的立法过于简单，层次偏低，而且对集体协商具体运作程序的规定也不多，实施起来难度较大。所以，我们建议：应切实提高集体协商和集体合同的立法层次，在立法中完善集体协商制度，确定凡是涉及职工切身利益的重大问题都应该通过集体协商制度予以解决；规定集体协商的具体运作程序，增加集体协商的法律保护措施，让集体协商制度真正成为沟通、协调劳动关系的重要机制。这里需要特别指出的是，多年来由于强调GDP至上和效率优先的政策环境，致使在非公企业内，涉及工会工作和劳动者权益的企业规章制度许多是资方出于追求自身利益最大化的考虑而制定的。具有企业内部自治法效力的企业规章管理制度已经成为资方及管理方直接制约工会在企业内正常工作和发挥作用的主要依据。这种情况下，若要使非公企业工会在维护职工权益上充分发挥作用，就必须通过国家立法层次的强制规范，在企业内以平等协商方式共决涉及工会运行和劳动者权益的企业规章制度。其次，应加快职工代表大会制度的立法工作。我国现行的有关职工代表大会制度的立法主要有1986年的全民所有制工业企业职工代表大会条例、1988年的全民所有制工业企业法以及1991年的城镇集体所有制企业条例等。这些立法基本都是计划经济背景下的产物。由于受当时政治、经济条件限制，其适用对象、职权范围、组织制度等都存在很大局限性，已经难以适应现阶段企业民主管理的需要。虽然在发展社会主义市场经济的过程中出台的一些法律如劳动法、公司法、工会法、劳动合同法等，对职工代表大会制度也作了一些规定，但都未设专门章节，只是在个别条款中附加了一些简单的原则性规定，缺乏具体的操作性以及国家立法的刚性。尤其是有关非公企业的民主管理问题，直到现在还没有法规上的明确说法，这极不利于非公企业推进工会参与企业民主管理。道理很简单：由于国家对非公有制企业的职工代表大会制度没有明确规定，因而在非公有制企业推行职工代表大会制度缺乏具体法律依据，这就给一些非公有制企业抵制职工代表大会制度提供了借口和理由。法律在一个国家内部应当是放之四海而皆准的。我们建议：在职工代表大会立法中打破所有制界限，把非公有制企业纳入职工代表大会制度的框架之内，为在非公有制企业建立职工代表大会制度提供有力的法律支持；同时，根据我国社会主义民主政治的发展需要，按照宪法、法律所赋予的职工民主权利，结合现代企业制度的特点，从民主管理的实际出发，对非公企业职工代表大会的职权进行科学设置；另外，明确职工代表大会制度的执法主体和法律责任，以推动职工民主管理的健康发展。