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浅析我国农民工社会保障问题和对策
[内容摘要］农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动力大军,他们在为城市繁荣和农村发展做出重大贡献的同时，却没享受应有的的社会保障.建立健全农民工社会保障制度不仅是快速实现我国社会结构转型和提高城市化水平的需要，也是深化农村改革的需要；它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率，有利于社会稳定和发展，更是建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会的需要。本文从建设社会主义和谐社会的视角，考察了农民工社会保障缺失的现状，深入剖析农民工社会保障缺失的隐患、发展滞后的根源及其建立健全农民工社会保障制度的意义，并从户籍制度改革、利益诉求渠道以及保险关系的转移和接续机制等方面，提出了富有针对性的政策措施.
[关键词］和谐社会　农民工　社会保障问题
农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口,却在城镇务工的劳动者。据劳动保障部课题组关于农民工情况的报告指出，目前农村劳动力外出务工数量规模约为1。2亿人,在城镇的农民工总数约为1亿,跨省流动就业的农民工约为6000万，农民工目前已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且正在逐渐演变成为工人阶级的生力军。他们为城市的繁荣发展做出了巨大的贡献，但由于长期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”及其固有的经济社会制度，就使得农民工游离于城市和农村之间。农民工的合法权益得不到有效保障，由此产生了一系列的社会问题。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，构建和谐社会的政治任务。
1。农民工的劳动权益保障
农民工的就业模式是一种劳动契约式的模式，并不含有劳动保障或就业保险,合同契约的作用微乎其微。尽管国家明确要求劳资双方必须签订劳动合同，但在实际中，大量用人单位没有与农民工签订劳动合同，当发生雇用纠纷时，因事先没有明确的契约，造成了农民工的利益严重受损。据广东省团委和南方日报社联合组织的调查,外来工劳动保护条件极差,工作环境恶劣,超时疲劳现象十分严重.他们经常加班加点，每天几乎工作10～14小时(80.5%）,几乎没有休息日（47。2%），劳动严重超时（刘开明，2003）.由于没有法定的条款规定农民工应该享有何种工资，产生了由雇主决定工资而不是遵循“按劳分配"的原则。由于劳动者在供远大于求的劳动力市场中处于弱势地位，资方把单位时间的劳动报酬压到最低，迫使工人不得不多加班加点来保障基本收入.
2。 农民工的社会保险
调查数据显示,目前农民工工伤保险的参保率仅为12。9％,医疗保险的参保率为10％左右,虽然已有相当数量的农民工参加了工伤保险,但是这样一个关系到人的生命权的保险在实际中也常常得不到有效实施。发生工伤事故时,赔付主要由雇主决定；养老保险的参保率为15％左右，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。同时，已参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的退保率甚至高达95％以上；绝大多数农民工未参加失业保险,农民工经常面临失业的窘境。有资料显示，约76％的农民工在城市中有没活干的经历，他们在城市没有稳定的住所，没有最低生活保障金,一旦失业,对他们而言可能是全面的生活危机，同时也成为社会稳定的一大隐患.
除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口, 诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。
二、农民工社会保障缺失的原因及隐患
。户籍制度的历史原因.
农民工是二元户籍制度与市场经济相结合的产物，在职业上他们是工人，身份上却是农民,这种职业与户籍的矛盾使得他们维权时处于弱势。而且因为农民身份，当城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险时，他们却几乎完全被排除在外,极少有单位为他们办理保险。当他们生活遭遇困难时，也就不可能有相应的措施及时提供救助。
2.从就业保障方面看，保障制度执行不力。
《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。但实际上,许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同,造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。另外，大多数的城市民工由于就业受到限制,没有平等的就业权，很难伸张基本的权益要求，劳动力市场上巨大的供过于求的压力迫使他们明显地处于极为不利的境地，不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，而不得不接受极低的劳动力价格的现实，和诸多的“不平等条约”。城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对民工权益损害时的行政不作为，使民工的合法权益得不到保护.
3. 社会保险关系难以转移和接续是建立健全农民工社会保障制度的技术难题
农民工参保率之所以一直在低位徘徊,与参保后其利益得不到有效保障具有直接关系。而深层次的技术问题，是由于农民工频繁流动,单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。目前，即使是在同一个县或市的范围内，也由于外来农民工暂时失业或者频繁变动工作，使社会保障部门面对烦琐的手续而疲于应付。由于城乡社会保障制度没有对接，外来的农民工一般来自不发达地区,其户口所在地的农村社会保障制度一般没有建立，这样一旦他们离开所工作的城市,其参加保险的个人账户便无法转回原籍，于是理性的选择就是退保，就是退回原来的土地保障和家庭保障。然而，这种退保行为，无论是对城乡社会保障制度的发展，还是对城镇化的推进，都是最不利的因素.
4。社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护
我国社会保障立法不完善，尤其是关于农民工社会保障的法律保护严重滞后。自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。目前，只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定。因为各地法规不统一，作法也各不一样，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用。由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时,很难获得法律的强制性原则的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行.我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，《民法》、《刑法》、《劳动法》中缺少相应的规定来支持农民工社会保障法的建立.
此外，农民工社会保障缺失的原因还有：农民工素质较低，法律和维权意识淡薄，很少有人主动和企业签订劳动合同，导致不法雇主有机可乘；用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任;农民工的边缘性社会地位不利于他们表达自己的利益诉求；社会保障资金短缺等等.
农民工社会保障的缺失，会导致一系列的隐患和问题,主要表现在：首先,农民工社会保障的缺失将导致社会的不稳定.农民工绝大部分从事社会的中低层职业，又面临较大的失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴了社会的不安定因素.其次，不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的农民工包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成。再次,不利于推进我国城乡社会结构的转型，不利于推进城乡居民平等分享经济与社会发展的成果.最后，不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配中应得到适当补偿，但再分配却基本将农民工排除在外,这违背了市场分配的基本原理。建立健全农民工社会保障制度不仅是快速实现我国社会结构转型和提高城市化水平的需要，也是深化农村改革的需要；它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率，有利于社会稳定和发展，更是建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会的需要。
三、建立与健全农民工社会保障的制度对策
1.加强法制建设与监管力度.尽快制定覆盖全体劳动者的《社会保障法》，专门制定关于农民工社会保障的法规，确保社会保障制度的公平、合理和有效，使农民工的社会保障权益切实得到法律上的保障；尽快制定农民工社会保险关系的转移和接续办法。加快建立全国统一的农民工个人账户网络信息管理系统，实施一体化、网络化管理，使农民工社会保险关系实现地区、省内地（市)间、城乡间的转移和接续。同时,还应制定农民工社会保险关系中断后的补办措施及办法，增强农民工社会保障的灵活性和适应性;尽快建立全国统一的农民工社会保障管理机构，监督检查农民工社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况. 
2.加大对社会保障的财政投入。政府应尽快改变财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况，合理提高社会保障支出占财政总支出的比重，增强社会保障的可持续性。目前，要从两个方面入手：一方面要逐步化解制度的转轨成本。政府应逐步支付社会养老保险资金筹集模式由现收现付型向部分积累型转变过程中的转轨成本，承担财务上的兜底责任,避免城镇社会养老保险向个人帐户透支造成缴费率畸高和个人帐户“空帐运行”.政府可通过发行国债等多种渠道筹集资金，分期负担，逐年化解转轨成本；另一方面要调整社会保障的供给结构。要尽快改变现行社会保障政策过分注重农民工社会养老保险项目的状况,加大财政转移支付形成的社会福利和社会救助项目，维护非正规就业农民工群体的社会保障权益。   
3。根据农民工二次分化现状分层分类保障。二次分化后,农民工日益成为一个异质性的群体。一方面，他们的“市民化”程度不同,有的是为了实现从农民向市民的转换，有的只是为了在农闲的时候到城市打工获得一定的收入，有的则处于流动和观望状态;另一方面，农民工群体内部规避职业及生活风险的能力也出现分化。所以，应根据农民工二次分化后“市民化”程度的差异，以及他们面临的风险和规避风险能力的强弱分层分类保障.对于“市民化"较高的农民工，他们在城镇有稳定的职业和较固定的收入来源，可将其纳入城镇社会保障体系，健全养老、医疗和失业保险是关键。对于流动状态的农民工,应建立过渡性的社会保障体系，目前应优先解决他们的工伤保险问题,尽快建立和完善失业应急救助机制和其他救助项目。对于季节性外出的农民工,其“市民化”的可能性很小，大多属于传统的农民，可将其纳入农村社会保障休系。按照农民工特点对其进行分层分类管理，劳动保障部课题组完成的调研报告《农民工社会保障问题》中指出：“将稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系,以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险。”而对于不稳定就业（签订短期合同,频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工社会保障,调研报告指出，“引入过渡性的办法”，“在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题”。最后随着社会保障的不断完善和发展，建立农民工的社会福利制度,提高农民工的生活质量.
4.健全农民工社会保障的制度网络.第一，加快户籍制度改革。现行的户籍制度同社会主义市场经济体制很不适应,户籍不改,农民工就永远不能实现由农民向城市居民的身份转变，就不能与城市居民享有同等的社会保障待遇.应尽快打破城乡分割的二元户籍结构，建立城乡统一的户口登记制度，为建立农民工社会保障体系提供体制性的条件.第二，建立城乡一体化的劳动力市场体系。社会保障与就业在工业社会里具有不可分割性，在制度安排与政策实践中，不应将社会保障与促进就业对立起来,而应将它们视为一个有机的、不可分割的整体，并在两大政策体系之间寻求相互配合、相互协调的有效机制.农民工社会保障政策必须与劳动就业政策相协调，改变目前现实中二者处于相互分割的状态.只有就业有了保障,农民工才能从根本上享有社会保障权益，因为只有改善农民工的就业状况，建立稳定的劳动关系,维护其合法权益，提高经济收入,才能增强农民工持续参保的能力.因此，当前应尽快建立城乡一体化的劳动力市场体系，促进农民工公平就业。第三,建立和完善农村社会保障体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，建立和完善新型农村合作医疗制度，普及农村最低生活保障制度，逐步消除城乡之间基本保障的差别，为社会保障实现城乡统筹打好基础。
5.建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制。农民工社会保障管理既要考虑保持与现行制度的衔接，又要适合农民工的特点和需要。从长远来看，应当把农民工纳入城镇社会保障体系，但农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、未来归宿的不确定等因素又不得不考虑。这就需要相关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式。
6。加强立法工作，完善司法保障措施。法律制度的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规，并在政府的主导下，明确规范主体各方的社会保障职责.同时,应逐步完善司法保障措施，如果没有严格公正的执法，农民工社会保障问题依然是无法真正解决。
此外，要加强政府对农民工社会保障落实情况的监督，强化社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督，发挥社会监督即新闻媒介监督和群众监督的作用，建立和完善相应的监督机制。
［参考资料］
［1] 张启春，《谈谈进城务工人员的社会保障问题》，《社会保障制度》2003年第8期
[2］ 李迎春，《农民进城与扩大城市社会保障覆盖面》，《社会保障制度》2001年第5期
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