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固本强基 开拓进取 再谱政策法规工作新篇章
——在全市国税系统政策法规工作会议上的讲话
张 炫
（2008年3月18日)
同志们:
这次全市国税系统政策法规工作会议，主要任务是全面总结去年政策法规工作情况,研究部署今年的工作.这次会议,内容充实，议程紧凑，达到了预期目的，效果很好，这对于我们适应新形势、新要求,推进政策法规工作再上新台阶具有重要的意义.法规队伍组建以来,在承担的各项工作中逐渐树立威信，赢得口碑，成长为税务战线上特别有战斗力的一支“新军"。法规队伍要继续保持优良的工作作风，坚持合法行政、合理行政的工作理念，求实创新，大胆探索。借此机会,我谈几点意见.
一、总结成绩：成效显著 作用突显 政策法规工作实现新突破
2007年，各级法规部门围绕局的中心工作，以规范税收执法为目标，以强化执法监督为重点，以规范性文件清理为基础，以执法管理信息系统上线为契机，积极有效地推进依法治税、税收执法责任制的贯彻落实,较好地发挥在税收法制和税政管理中的综合职能作用。归纳起来,政策法规工作发挥的突出作用有四个方面:
（一）日常执法监督形成体系,坚持过程与结果并重，促进执法规范化
2007年,在健全上下联动的执法检查体系，实行制度化日常化的执法监督检查的基础上，我局突出重点检查项目,创新检查工作方式,对与税收执法权有关的各类检查进行整合,在提高检查工作效率，减少对日常税收工作的影响的同时，重视对检查结果的运用，不断提升检查工作质效，有效堵塞管理漏洞，提高了规范税收执法的针对性.一是在检查重点上,市局与基层单位各有侧重，市局日常执法监督小组重点对税收政策执行情况进行检查，各基层法规部门着重在工作、管理制度的执行情况上对税收执法责任制20项考核评议指标的执行情况进行检查,形成政策执行和制度执行两个层次的检查，加强对税收执法工作全方位的日常监督；二是在检查开展方式方法上，各单位积极探索有效开展执法检查的方法,不断优化检查路径、手段,及时发现和纠正了执法偏差，使日常执法检查开展得贴近实际、卓有成效；三是在执法检查的后续跟踪上,各单位高度重视执法检查中发现的问题,切实开展举一反三的整改，有的放矢地制定和完善制度，坚持过程与结果并重的主动型监督，使执法检查真正成为加强和完善管理的手段，对于进一步规范税收执法行为，提高税收执法水平起到了很好的促进和监督作用.
（二)规范性文件清理有序开展,理顺执法依据体系,取得阶段性成效
税收业务文件清理工作是2007年政策法规工作的一个难点，从省局到市局都将此项工作列为2007年度重点督办工作之一.清理规范性文件是税收执法的其中一项基础性工作，通过文件清理工作可以及时发现和处理现行制度中存在的各种问题，避免重复类似错误，发现已经失效过时的税收政策,发现与上位文件相抵触、与同位文件相冲突的问题,发现税收政策规定不协调或明显不合时宜等问题,保证公布执行的税收业务文件有效，具有可操作性，为税务部门依法行政打下坚实基础。为争取工作上的主动，将清理工作做深做透，切实保证文件清理工作的质量，我局及时布置开展清理工作。结合总局、省局文件清理的结果，明确文件清理工作具体要求，有步骤地推进清理工作:一是对全部业务文件进行摸底并列表分类,在保证规范性文件清理工作质量的基础上，适当拓宽了文件清理的范围，全面地对十余年来我局系统的税收业务文件展开清理.二是集中精力对税收业务文件的效力进行审查，对列表文件进行清理,理顺了执法依据体系,加强了税务机关依法行政的基础性工作，取得阶段性的工作成效。
(三)税收执法管理信息系统成功上线,为全面应用奠定基础
推行税收执法管理信息系统是2007年全国税收工作的一件大事,也是政策法规部门主抓的又一重头戏。国家税务总局已经初步确立起税收执法责任制度体系，这个体系包括以分解岗位职责为基础解决“做什么”的问题，以明确工作规程为重点解决“怎么做”的问题，以开展评议考核为关键解决“做得怎么样”的问题，以严格过错追究为保障解决“做得不好怎么办”的问题。税收执法管理信息系统全过程监控税务部门和税务人员的日常执法行为，其监控与考核的范围涵盖了综合征管软件中的管理服务、征收监控、税务稽查、税务执行、税收法制等各个部分。全面推行该系统不仅标志税收执法考核和监督方式、手段将发生重大变革，还将对税务部门和税务人员的执法理念、执法方式、执法行为和执法水平产生重大而深远的影响.我局高度重视,及早部署，把推行税收执法管理信息系统作为一项重要的税收工作任务来抓，紧紧结合实际，采取强有力的措施，精心组织,周密安排，提前开展系统的模拟运行和问题数据分析比对工作，扎实抓好系统推行工作的组织领导、教育引导以及协调配合，深入开展培训,认真完成系统初始化工作，为系统上线做好了充分的准备。在2007年12月全省全面上线后,我局迅速将工作重点转移到问题数据清理工作,制定数据清理操作指引，有步骤、有计划地开展过错数据清理工作，建立数据清理反馈机制，收集试运行中遇到的问题，分门别类地进行分析研究。为确保系统顺利上线及数据清理的时效性，我局系统各单位积极主动，团结一心,群策群力，共同攻克了一道道难关。法规部门切实履行了职责，发挥了牵头协调作用，密切了与相关部门的沟通，经历了上线“会战”的磨炼,在年底为2007年政策法规工作精彩收尾，也为新一年开好局争取了先机。
（四)“法律顾问室”作用明显发挥，提供更专业化服务，并引起同行关注
法规部门既是监督的部门,同时也是服务的部门，为各级领导当好法律和税收政策方面的顾问和参谋，为其他专业部门提供综合、法律和政策上的服务,这是法规部门的优势。我局系统法制机构健全以来，各级法规部门成为了本单位的“法律顾问室”,从法律和保障我局系统利益的角度，为本单位的各项工作不同程度地提供了专业和便捷的法律服务。首先,通过对本单位法律人才的统筹使用和培养,使法律顾问作用得到有效发挥。2007年，基层法规部门加大对本单位法律人才的统筹力度，以实务训练方式，让法律人才参与对合同文本的审核、民事纠纷、诉讼等相关事项，运用专业知识提供法律咨询服务，既锻炼了法律人才，又优化了法律服务.其次,借助法律中介资源进一步推动规范执法和维护我局合法权益。我局从2006年起,与2家律师事务所签订了常年法律顾问合同，为系统各单位提供常年法律顾问服务。法规部门以坚持独立判断和自主解决问题为前提,结合本单位的实际情况,综合借鉴和吸纳法律顾问的合理意见，促进了问题的解决，扩展了法律服务的外延。这一做法在2007年全省国税系统税收政策法规会议上作介绍后，受到同行关注，并得到省局的肯定和推广。
同志们，过去一年依法治税工作取得的成绩来之不易,离不开全体国税干部的共同努力,离不开全体政策法规工作人员的辛勤工作，市局党组对此予以充分肯定。借此机会，我代表市局党组向在政策法规工作岗位上兢兢业业、勤勤恳恳，付出艰辛劳动，作出无私贡献的同志们表示衷心的感谢和崇高的敬意！
二、认清形势:担子更重 要求更高 政策法规部门面临新挑战
发展没有止境。在肯定成绩的同时，我们必须充分认清形势，正视当前执法工作存在的问题和薄弱环节,提高对深入推进税收执法责任制长期性和艰巨性的认识,法规部门对执法系统运行应用后所面临的新挑战要做好充分的思想准备，明确目标任务，正确把握发展方向，谋求进一步的发展。
（一)税收执法不规范现象仍然存在
当前我市国税系统执法工作存在的主要问题包括:有的执法人员机械地、片面地行使税收执法权；个别单位执行税收政策不到位、税收征管不规范等问题仍然存在；还有一些执法人员存在业务水平不高，责任心不强,与科学化、精细化管理的要求仍有差距。说明我们内部基础工作还不够扎实,依法治税的要求还未完全落实，税收执法监督的力度还需进一步加强，法规部门肩负的责任更加重大。
(二）应用税收执法管理信息系统带来新课题
由于税收执法管理信息系统本身的局限性和相关配套制度的不完善，制约了税收执法责任制的深入发展,主要表现为:一是系统考核内容不全面.执法监控范围受制于综合征管软件2。0版,对未纳入该软件的业务，只能采用人工考核.二是执法岗位与非执法岗位之间、不同的执法岗位之间不平衡。未将行政管理权纳入监控，造成执法岗位可能被追究与非执法岗位不被追究的不平衡；不同的执法岗位，因为工作量、难易程度的不同而导致被追究的可能性大小不同，从而使承担不同执法岗位的人员之间产生不平衡。三是过错追究机制与执法激励机制不协调。在税收执法激励机制尚未健全的现状下，仅仅靠过错追究并不能够真正建立起规范税收执法行为的长效机制,一定程度上制约着税收执法人员工作主动性和创造性。从试点省市的经验来看，落实对执法人员的考核是推行税收执法管理信息系统的一个难点，也是一个必须要妥善解决的问题.长效机制建设不是一项一蹴而就的短期任务，而是一个持续建设的长期过程。当前，以推行税收执法管理信息系统为契机，积极探索建立和完善规范执法的长效工作机制，成为摆在各级法规部门面前的新课题.
（三）法规队伍素质有待进一步提高
随着税收执法责任制的深入推行，法规部门作为牵头协调部门逐渐从幕后走向前台。随着各项重点工作在2008年全面铺开,新的发展形势对我局政策法规工作提出了更高的要求，这对法规部门既是机遇也是挑战。现阶段，个别基层法规部门开展工作比较被动，较依赖市局，局面没有完全打开;与专门业务管理部门的协调机制未完全理顺,综合管理作用还没有得到充分地体现。我们必须高度重视存在的问题，不断加强法规队伍自身建设，强素质，练内功,促发展。
三、寄语未来:解放思想 把握重点 政策法规工作再上新台阶
回首过去成绩斐然，展望未来任重道远.2008年,随着执法系统上线应用，以及法规部门综合业务、法律服务等职能的延伸,政策法规工作渗透到税收工作的方方面面，需要协调处理好与各方面的关系,贯彻落实好依法治税的许多工作和措施。希望大家振奋精神，在新的平台上有所作为，更好更快地发展。在这里,我提几点要求：
（一）解放思想，积极探索，大胆尝试
解放思想，就是用世界眼光谋划发展，以新的姿势推进发展，以新的思想破解发展中的难题。基层法规部门对征管、稽查一线的情况比较了解，在开展工作过程中,应自觉地克服因循守旧的观念,分析新情况，总结新经验，探索新途径，解决新问题.
1．积极探索规范执法的长效工作机制
税收执法管理信息系统的上线应用,为税收执法管理搭建了一个有力的监控平台，借助现代科技手段进行执法监督,实现了执法监督手段质的飞跃.一方面,开展执法考核评议是系统顺利运行后面临的一项重要日常工作.虽然执法管理信息的考核基本由计算机系统自动完成，但考核得是否全面、科学，还有待系统的进一步完善.另一方面,考核机制如何完善,包括执法考核与绩效考核、计算机自动考核与人工考核的有机结合等问题，还需要我们在实践中不断探索.
2．积极倡导“合理行政”的执法理念
推进依法治税，就要在确保“合法行政"的基础上,不断地深化“合理行政"的执法理念,解放思想，以换位的思维去考虑问题.对于在税收执法过程中有可能出现的合理性与合法性冲突问题，我们应坚持合法性执法原则，尽量化解合法性与合理性的执法冲突。一是对法规、规章或者规范性文件规定与上位法规定不一致所造成的合理性与合法性冲突问题，要仔细判断,首先执行文件规定,同时，也应该认真听取纳税人异议，以积极的态度，促使税收政策和管理规定更加科学合理;二是对片面理解既有法律规定所导致的合理性与合法性冲突问题，要认真研究法律条款规定实质，以是否符合立法精神为判断标准，避免机械地、生硬地行使税收执法权,使纳税人的合法权益受到损害;三是对可以采用多种方式实现执法目的的，应当选用对纳税人等税务行政管理相对人损害最小的措施和方式。
3．积极推进日常管理工作的制度完善
随着国税工作内容和要求的发展变化，现行的一些规定滞后于发展,制约了实际工作开展，造成了消极影响。对此，我们鼓励基层单位开展前瞻性调研，认真分析出现的新情况、新问题，在日常管理工作中勇于创新,大胆实践,并将管理创新中的有益经验、有效做法予以总结提炼，通过制度固定下来，从而进一步规范政策法规工作。2008年，国家税务总局计划对《重大税务案件审理办法》、《税务行政复议规则(暂行)》等进行修订，各基层单位应积极配合上级开展调研,结合实际提出完善的意见建议。
（二）善用资源,内强素质,外聚合力
加强队伍建设、合理整合资源是切实发挥法规部门牵头作用,解决人手相对不足的有力保障。
1．加强法规队伍建设
一是各级领导要继续从人、财、物等各方面对政策法规工作给予全方位的支持,为法规部门开展工作创造条件、提供保障,搭建干事创业的平台.进一步充实机构，科学合理地调配人员，重点配备综合协调能力强、政策业务素质比较高和经过专门法律训练的人员.与其他部门合署办公的法规部门,在人员安排上,首先要保证其专职性，不能因为其他工作而挤占有限的人力；其次要与其他业务之间建立有效的监督，杜绝因合署办公而失去应有的中立立场。
二是应根据现有人员的情况，利用不同的资源和条件,采取多种形式,加强业务、法律方面的培训,提高人员的素质.市局层面,将统筹解决全系统法规干部的培养提高问题，在采取“走出去、请进来”和经验交流等传统方式的同时,不断尝试新的方式,以取得更好的效果.各基层单位应针对本单位人员的特点,自主安排好学习和培训，着重在理论学习、实操训练、个案研讨等方面加强.政策法规工作人员要自觉增强学习的积极性和主动性,要不断拓宽知识领域、更新知识结构，特别是法规部门负责人，更要带头学习，营造浓厚的学习氛围.
2．发挥法律人才专长
政策法规工作是一项对人员素质要求较高的综合性工作，既需要有懂法律的人才,又需要有税收政策水平较高、税政调研能力较强的人才，还需要有综合协调能力、综合素质比较高的人才。培养既懂税收又懂法律的复合型人才，是开展政策法规工作的现实需要，也是在人员素质上为推进依法治税工作提供保障.目前，全系统有为数不少的法律专业毕业生分散在各个不同的工作部门，为更好地发挥专业人才的作用,市局于2007年组建了第一批系统法律人才库，为法律人才库成员参加更高学历、学位进修和到实体机构从事法律实务实习创造机会,并在法律实务训练、研讨等方面加以使用，既培养锻炼人才,又使其专业水平得以发挥。各基层单位也要尽快建立法律人才应用机制,继续加强法律人才库建设及对本单位法律人才的统筹使用和培养,为法律人才提供运用专业知识的平台，利用其专业优势,发挥对规范税收执法的积极作用。
（三）把握重点，注重协调，抓紧抓实
1．以应用执法系统为契机,推进税收征管质效全面提升
一是抓好系统运行应用.市局今年以试运行为主，暂不将考核结果纳入市局对基层的一级目标考核。各单位在系统运行过程中,应着重强化预警监控跟踪，主动纠正偏差，采取有针对性的措施,堵塞工作漏洞，促进执法规范，提升征管质效。法规部门要发挥好牵头协调作用，部门“一把手”要切实担负起责任，安排专人负责执法系统的具体工作，做好预警监控数据的跟踪提醒，严格按照工作流程,及时地进行申辩调整。
二是抓好系统运行维护和问题反馈。各单位应组织必要的业务技术骨干，建立系统的日常运维队伍,可在各相关部门、基层分局指定对口联系人员，建立沟通联动机制。要不断完善问题的发现、提报、反馈机制，建立系统运行记录，及时记录系统各个功能模块的运行情况和存在的问题,认真进行分析评估，主动查找产生问题的原因,提出解决这些问题的初步意见或建议。对于向上级提报的问题,各单位要认真分析，严把审核关，切实提高反馈工作的效率。
三是抓好系统指标考核与执法检查的融合。为避免重复考核,2008年我局要做好税收执法管理信息系统的指标考核与日常执法检查的结合,对已纳入执法系统的执法检查项目，以系统自动检查考核为主，辅之以必要的人工复核，加强对过错的防范.对没有纳入执法系统的执法检查项目，研究开展“人机结合”的检查方法,探索构建执法检查新机制。鉴于目前基层管理一线人力非常有限，我们认为，在基层分局可指定兼岗的法规对口联系人有效地开展执法监督.
四是抓好系统推行的经验总结与交流。我局各单位应及时总结推广过程中的经验教训，注意收集和整理上线应用后行之有效的做法,利用法规分片例会，加强交流，相互借鉴，共同研讨破解难点的工作技巧和方法，增强法规部门实际处理问题的能力，进一步推进执法系统应用水平的提高。
2．以全面彻底清理为目标,确保文件清理工作如期完成
一是继续开展文件清理工作.市局层面上要落实新所得税法实施后相关文件的清理工作，部署、督促新企业所得税法实施后我局系统文件清理的各项工作及任务落实，明确文件清理的标准、要求、时间等。各基层单位要依据市一级文件清理结果,在2008年6月底前完成本级文件清理工作。由于这项工作时间紧,任务重,工作量大，各单位务必引起重视，集中时间和必要的人力抓好落实,确保清理结果干净、彻底。
二是逐步建立文件清理的长效机制.通过这次文件清理工作，我们已建立了现行有效的文件库，这个文件库为我们今后对文件的清理提供了方便，以后文件清理的范围集中在文件库内的文件以及当年的发文和转发文.今后对规范性文件的清理要形成日常化，按照规范性文件管理的有关规定，每年定期对规范性文件进行清理。
3．以强化综合职能为方向，促进统筹协调水平不断提高
一是全面认识综合职能的重要性和必要性。总局王力副局长在2007年全国政策法规会议上提出，要发挥法规部门的综合、监督、参谋三大职能，这给新时期的政策法规工作提出了新的更高的要求，指明了努力的方向.要把我局政策法规工作提高到一个新的水平，就必须充分发挥法规部门的综合职能作用.只有把法规部门的综合职能更加充分地发挥出来，发挥好了，政策法规工作才能寻求新的突破，取得新的成效,才能适应新形势对政策法规工作的要求。法规部门应从转变自身观念入手，树立起综合业务同样大有作为的思想，积极主动地开展综合性工作。
二是妥善协调处理与各专业管理部门的关系。法规部门所承担的综合性工作涉及多个部门，加强部门协调配合、形成合力是做好工作的必要条件.这就要求法规部门要有大局观念，要找准定位，摆正姿态，妥善协调处理与各专业管理部门的关系，与各相关部门多沟通协调,取得理解，形成共识。近几年来,政策法规工作之所以能做出一些成绩,与相关部门的密切配合、大力支持是分不开的.特别是在当前强调法规部门的综合职能作用的新形势下，切实加强部门协作，积极争取部门配合，显得尤为重要。但应当注意的是，法规部门不可能也无法替代各税政、征管的职能，对具体税种的税政解释、执行和征收管理职能应由各专业管理部门履行,分清职责，法规部门主要是做好综合协调与监督、服务工作。这个界限一定要把握好。
三是着力落实两项民心工程和税收政策调研反馈。首先，法规部门牵头落实的下岗再就业和促进残疾人就业税收优惠政策是两项事关社会和谐的民心工程,2008年应着力抓好政策落实的后续跟踪，确保政策不折不扣地得到执行。其次，要继续落实好税收政策执行情况反馈工作报告，牵头各业务部门积极开展税收政策调研，及时跟踪税收政策的执行情况,对出现的新情况、新问题进行深入的调查,狠抓政策反馈内容的质量，力求在这方面工作有新的起色。
同志们,政策法规工作正处在一个新的历史发展时期，有新要求、新任务，也有新问题、新考验。这既给政策法规工作带来了新的挑战，也为政策法规工作提供了更加广阔的发展空间。站在新的发展起点上，我们要增强做好政策法规工作的责任感、使命感和紧迫感，固本强基,开拓进取，充分发挥综合职能作用，进一步加强税收执法监督,不断提高政策法规工作水平,努力开创政策法规工作新局面，齐心共谱政策法规工作新篇章!
最后，祝同志们身体健康,工作顺利,事业进步！
谢谢大家！