城投公司债务风险防范机制设计培训课件.docx
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1、精品文档城投公司债务风险防范机制设计 城市投融资事业部 杜亚 葛芳芳【摘要】:近年来,地方政府性债务愈发受到关注。国务院7月26日下午发特急明电,要对全国政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开,全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。作为地方财政和政府信用担保的主要举借主体,城投公司已然成为地方政府的隐性负债及直接、或有负债,极大加剧了地方政府债务风险。本文从城投公司负债特点出发,进一步研究债务风险防范机制,为地方政府投融资平台债务管理提供研究思路与借鉴意义。【正文】城投公司是地方政府城市建设的投融资平台,在促进当地经济快速发展、加快城镇化进
2、程上发挥不可替代的重要作用。然而仅通过城投公司融资和承担融资债务来满足巨大的城市改造、建设资金需求的方式,留下了自身债务居高不下和地方政府隐形财政债务的隐患。由于我国地方投融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还,一旦房地产行业出现大的调整,地方财政的偿还能力将捉襟见肘,隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此,建立科学有效的债务风险防范机制,有利于降低地方融资平台资产负债率,同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。一、地方政府债务现状分析2013年8月份审计署将进行全国政府性债务审计,上一次全国地方政府性审计工作开展于2011年,此后审计署陆续开展相关审计,并发
3、布了2012年第26号公告:54个县财政性资金审计调查结果,以及2013年第24号公告:36个地方政府本级政府性债务审计结果。依据审计署2011年、2013年审计结果公告得出以下数据结论:(一)表外债务两年翻倍2011年对全国省、市、县三级政府的审计结果是:截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中84679.99亿来自银行,占79.01%;10449.68亿来自其他单位和个人,占9.75%;7567.31亿来自债券,占7.06%;剩下的来自上级财政借款。而两年之后,这部分债务显然还在迅速增加。根据银监会2013年工作会议透露的信息,截至2013年6月末,平台贷款余额
4、9.7万亿元;据中国信托业协会统计,截至2013年一季度末,投向基础设施的信托余额为2.11万亿元,在大部分情况下,这部分信托的还款来源都是地方政府;而根据中央国债登记结算有限公司(中债登)统计,截至2012年末,城投债余额为1.44万亿元。由此可以看出,在2010年国发19号文规范地方政府融资平台后,商业银行加强了对平台贷的管理,通过信托、城投债等其他方式的政府债务两年时间都全部翻倍。此外,通过理财产品和同业资金池进入银行系统的地方政府融资无法统计。(二)部分地区债务规模增长较快审计署2013年第24号公告指出,部分地区债务规模增长较快,一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中,
5、有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长,其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高,2012年,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%,最高的达60.15%;如加上政府负有担保责任的债务,偿债率最高的达67.69%。由于偿债能力不足,一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,最高的达3
6、8.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。(三)融资平台公司仍是主要的举借主体从债务举借主体看,2010年底全国地方政府性债务余额中,融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元,占比共计69.69%。2012年底36个地方政府债务余额中,融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、28.96%、25.37%,融资平台公司仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大,分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元,增长比
7、率分别为22.50%和32.42%。具体数据对比如图1所示:二、城投公司负债特点归纳作为地方政府性债务的重要及主要主体,城投公司极力应对城市经济社会发展所带来的巨大资金需求,大多容易造成自身债务的居高不下,为地方政府带来隐形财政债务的隐患。(一)巨额存量债务“可持续”循环宏观现状依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告,至2012年底被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元,比2010年增长12.94%。其中,9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。据专家保守估计,从2010年末
8、至2012年末,中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%,至12.1万亿元。依据经济学常识,如此巨额债务一旦发生违约风险,后果不堪设想!在存量债务无法快速消释,增量债务难以严控的现状下,只有靠不断吸收大量资金供给,方能维持表面的暂时平衡。简单来说就是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息,以保证债务的可持续循环。如此一来,城投公司在债务偿还上必然会引致较高的借新还旧率和逾期债务率。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元,有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元,借新还旧率平均为55.20%;有148家融资
9、平台公司存在逾期债务80.04亿元,逾期债务率平均为16.26%。(二)债务规模巨大增长较快,偿债负担较重风险催化剂依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告:36个地方政府本级的223家融资平台公司中,有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元,占其总资产的37.60%;有5家注册资本未到位56.19亿元;6家虚增资产371.07亿元;3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力来看,有68家资产负债率超过70%;有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息;有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿
10、还的债务本息3618.85亿元中,以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%,举借新债偿还738.93亿元、占20.42%,两项共占53.74%,虽然比2010年下降15.81个百分点,但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。由此可见,城投公司普遍负债逐步增多,且增速较快,偿债压力较大。常年、大面积这样状况的持续势必会引致政府相应部门的高度重视,监管也必然会愈发严厉。(三)管理制度不规范下的高负债风险负债根源目前很多城投公司尚未形成规范、科学的管理制度,导致高负债、高风险。由于城投公司性质特殊,存在浓厚的行政色彩,其管理决策往往以政府意愿为导向,且财务和运营主要由地方政府控制,难以自主经营、
11、自负盈亏。更为严重的是由于缺乏合理规划而导致债务资金使用效率和管理效率的低下,进而导致债务资金不能有效使用。现实结果表现为很多城投公司业务单一,缺乏稳定资金收入,偿债风险不断加剧。由于这种管理制度的不规范,加上城投公司本身的定位不清晰,责任不明确,高资产负债已然成为城投公司的代名词。当高额负债到期无法清偿,地方政府可能采用多种方式来偿还债务(包括挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等),这将有可能引发其他财政支出项目资金缺口从而进一步增加社会的不稳定因素,不利于当地经济社会的健康可持续发展。(四)债务资金的公益性使用政府性标签城投公司与普通的国有企业相比,同样具有非企业化特征。最
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