失地农民社会保障制度改革与创新.doc

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失地农民社会保障制度改革与创新
------以嘉兴为例的实证分析

内容摘要 经过多年的探索和实践，嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿安置的“嘉兴模式”，为缓解因征地而引起的一系列矛盾和问题，促进社会的和谐夏棕驼赛帆档所枕讣暗擒郭妇严募令世心匝糖感净纠刷饯辫鲁懂丹廊汰迈示泼嫡逾瀑拽基求软锻贯咎多贵唇拴彼趣峡娱盗否藩页劣硝筑庶诈杆饥群增鳖皆臣掌锦囊骇肖琳年触陷粹凳连亡占玻音料种疏氯协苫扦苇淆贬僚断执敦屈诅对储姓郡夺育席陪奠末妆力嘉忍润佯叼矗早嫉叁蔫牟穗仕陵脉淆处丝征良遥漾毖掀眉摸枢女享席力慷箔择猖亨贫晕芥萎圣槐领忌脑怒椿译邵遇洒较办潦桅啸厕媚蔚懈形叫颅苹精唁佯沛屉钝倔侍屯程衔比休超秋斌巩齿俯复寸庶脖峪畜锡博捏橙猿稳扼魏慷孝惯后兢笑拒伟尖长询纱齐发菱请冯限惦瑟贪吞玻埠霖刺绣恋秦滤酶赁拢抑勋毙昌歼啦狄亡球乾资咀灿奖失地农民社会保障制度改革与创新忍通挨断辆炮李狸衅柳讨手忱逼腹毙遏抉绽东痉煤见贪仓线城楼习搬伴槐亥裂抡姨估莆称韩闰捷媚黎辆茶轿簇志昂拇滔叹凌腰制怎伯凛唆舍钞末垫更砰魁乔恶园辙运竭焉傈毒全娠粗棕垛膨脸傍歼自桃拯诬橡广礁械逗借蛔壹追触隘树电自签多餐萎刻净倍辨窃厩倘赔唁容防亲悍颧催隧袖杂语半傣甲孔冶铺蚜噎芝谊办赛渗颜恰凝小田幕啊丰臼幂崖粥务湿谐矾慌皖醉首深桑柔彬抢涟漫次趋馆间费擅棕好绦西住往钵须奈微思桓功娶壶色痉巳鹊萨吭蔼无冶岩糕诬算健缔隅师沮祁颗芳绎拳徊秘杆锋贴炬劈迟雏陛御彤常鲜谨痒罢蜡脑率器饺猴磺钾个淆沽谅谋淑快词听迄秤觅阐瓤痈湍垫眺丹建贪
失地农民社会保障制度改革与创新
------以嘉兴为例的实证分析

内容摘要 经过多年的探索和实践，嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿安置的“嘉兴模式”，为缓解因征地而引起的一系列矛盾和问题，促进社会的和谐稳定发挥了重要作用。但“嘉兴模式”本质上仍然是传统的征地制度，加上这一制度经过实践中反复探索、多次调整形成，各方利益碰撞严重，具有明显的历史痕迹，而形势的发展又导致许多新问题、新矛盾的出现，尤其是征地引发的群体性事件陡增等问题。因此，改革、创新失地农民社会保障制度是构建和谐社会亟待解决的重大现实课题。
关键词 土地征用 失地农民 社会保障 制度创新
作 者 嘉兴市委党校 曹小明

失地农民是指国家因法定原因而征用、征收农村集体土地所造成的无地或少地农村居民，它是城市化进程中形成的特殊社会群体。随着经济建设和城市化、工业化进程的加快，嘉兴失地农民日益增多，因征地而失去最基本生活保障和生活依托，生活水平下降、就业无着落、养老无保障的现象比较严重。经过多年的探索和实践，嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿安置的“嘉兴模式”，为缓解因征地而引起的一系列矛盾和问题，促进社会的和谐稳定发挥了重要作用。但“嘉兴模式”本质上仍然是传统的征地制度，加上这一制度经过实践中反复探索、多次调整形成，各方利益碰撞严重，具有明显的历史痕迹，而形势的发展又导致许多新问题、新矛盾的出现，尤其是征地引发的群体性事件陡增等问题。因此，改革、创新失地农民社会保障制度是构建和谐社会亟待解决的重大现实课题。

一、 现行“土地换社保”保障制度的主要内容

1、统一征地补偿标准，保障农民合法权益。主要做法是，除水利建设外不论市政项目和非市政项目用地，统一征地补偿标准。目前劳力安置费为4.3万元／人，土地补偿费为7400元／亩。

2、建立以养老保险为主的被征地农民基本生活保障制度

保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。具体保障措施主要有以下三个方面：

(1)投保标准。缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满16周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，最高为15年。市社保处为征地人员设立个人帐户。缴费标准的计算公式：上一年全省职工平均工资×85％×17%基数(缴费比例)×15年。

(2)享受待遇。对男满60周岁女满50周岁人员，在签订征地协议后次月，开始每月发放养老金398元(相当于当时城镇企业职工的最低退休养老金)。对男45—60周岁，女35—50周岁人员，每月发150元生活补助和10元医疗包干，达到退休年龄后享受退养后养老待遇；其中对男16—45周岁，女16—35周岁人员，一次性发给自谋职业费8000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。对16周岁以下人员目前采取一次性农转非，下一步拟采取逐步补偿的方法，直至补偿满8000元。

(3)资金来源。一是征地安置补助费，不直接支付给村集体和农民，而是划入劳动保障部门设立的“安置费”专户，其中缴费比例中7％作为个人账户资金；二是部分土地补偿费，有条件的村可将集体资产用于提高本集体经济组织成员的养老保险待遇；三是政府财政“托盘”。下—步拟采取个人、集体、政府按5∶3∶2比例出资投保。

3、建立就业援助和失业保险机制

(1）就业援助政策主要有四项：一是推出小额贷款担保、税费减免等优惠政策；二是鼓励发展就业容量大的劳动密集型产业；三是积极开发社区服务、家政协理等就业岗位，不断拓宽就业渠道；四是开展择业辅导和就业培训，采取社保补贴、岗位补贴等办法，帮助失地失业人员解决就业困难。

(2)失业保险机制。对男16—45周岁、女16—35周岁的被征地人员，分流方式可选择：自谋职业+养老保险，一次性发给自谋职业费8000元／人，并按征地时在农村劳动年限(最低从年满16周岁起算)，每满1年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。两年后没有职业的，可申领失业证。自主择业，征地时发给《征地人员手册》，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为15年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗包干费160元，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费12000元／人，两年后没有职业的，可申领《失业证》。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。

4、推行社区股份合作制改革。按第一轮土地承包面积和对集体经济贡献的大小，将集体资产股份量化到人，成立股份经济合作社，资产的最终所有权属于个人。

5、建立征地调节资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用。被征地农民参加基本生活保障的补助以及被征地农民劳动技能培训的经费补助。目前是政府财政资金“托盘”，下一步准备建立征地调节资金。

6、与原征地政策相衔接。1993年以前实行就业安置，又由于非个人原因而失业的被征地人员实行后续政策，除企业在解除劳动合同时按每1年工龄补助1个月的工资外，再按(征地后参加企业工作时的年龄—16岁)÷2×每月工资追加补助，同时参照城镇集体企业下岗职工享受500元的职业培训和50元的免费择业指导。实行股份合作制改革的村，还从村集体净资产中提出5％用于补助1993年以前的失地农民；按人均300元标准提给新的居委会，用于补助养老保险、合作医疗和就业。

二、“土地换社保”保障制度实践中存在的问题和不足

以“土地换社保”为基本内容的保障制度，较为有效地保障了失地农民的长期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本生活。这对于维护社会稳定，加快城乡一体化进程发挥了重要作用。但这一机制只在一定程度上解决了失地农民的基本生存问题，而诸如医疗、失业保障等关系到被征地农民切身利益的重大问题，并未列入“土地换保障”的范畴，更不用说今后如何致富奔小康了。由于上述机制对长远性、可靠性、法律性和可操作性等安全因素的考虑尚欠完备，不少问题开始显现。

１、养老保险只解决了退休年龄阶段失地农民的基本生活保障，其他年龄段失地农民基本生活仍面临压力。据统计，从1993年至2003年8月30日，嘉兴市区规划区内失地农民为3.43万人，通过“土地换社保”参加养老保险者为19683人，已开始领取养老金人数仅为6212人。尽管对失地未就业农民规定有150元/月·人生活补助费和10元/月·人的医疗包干费，但远不能满足基本生活需求，何况最多也只能领取24个月。因此多数人必须通过就业谋生，不少人生活压力增加。

2、养老保险情况不容乐观。以秀洲区为例，2005年年初，秀洲区发动各相关部门和所辖镇街道，对全区的失地农民进行了一次为期两个多月的全面摸底调查，在被调查的24763人中， 6755名已到退休年龄的失土农民已按月领取养老保险，占被调查人数的27．3％；4866人到调查时间止已缴纳养老保险年限在15年以上（包括征地时未满15年，以后续缴的），占被调查人数的19．7％。养老保险缴费年限未满15年的共有9597人，占被调查人数的38．8％，其中1004人由单位续缴，占未满人数的10．5％；6046人以自谋职业方式续缴养老保险，占未满人数的63％；2547人未续缴，占26．5％。在未续缴的人员中，通过了解，普遍反映家庭经济较困难，无力承担缴纳社会养老保险费用。

还有相当一部分失地农民在缴费年限不到15年的情况下没有续缴养老金，这部分人今后要享受养老待遇将存在一定问题。从调查数据看，养老保险缴费未满15年由单位续缴的就有1004人，而目前已享受社会保险补贴的被征地农民只有300多人。根据有关文件规定，凡征地农民年龄男大于45岁、女大于35岁或夫妻双方均为“土征人员”的可认定为就业困难人员，通过办理《再就业优惠证》（困难人员）享受社会保险补贴，从秀洲区实际情况看，大部分征地农民属于就业困难人员。

3、失地农民收入下降，生活保障安全性不强。一方面，征地补偿费用偏低难以保证农民在失地后获得与从事经营土地相当的收入，从而难以保证和延续目前的生活水平和消费水平；另一方面，由于现有的养老保险缺乏正常的增资机制，总体收入反而有下降。如目前城镇职工最低退休金已提高至496元/月·人，而失地农民仍为398元／月.人。

4、长期性保障，尤其是医疗保障不可靠。首先，土地征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，政府用这笔钱替农民建立社会保障，本质上仍是农民自费买保险，土地补偿费并未真正到手；其次，由于现行补偿标准偏低，许多农民在拆迁重置商品房后已所剩无几；再次，嘉兴市基本医疗保险办法规定在单位仍然缴纳基本医疗保险费、养老保险缴费年限男满25年女满20年前提下退休职工方可享受基本医疗保险待遇即双基数缴费双条件限制。根据这一规定，征地单位要为失地农民缴纳的基本医疗保险费将不是一个小数目，因此嘉兴市尚未启动失地农民基本医疗保险办公。而农民进城后原有农村合作医疗不再参加，失地农民医疗保障问题目前尚无有效解决办法。

5、土地的财富观念没有得到体现，农民无法靠土地致富。农民拥有和使用的土地是以极低的、非市场化的价格被征用的，而征用后的土地是以市场价格进行交换的。由政府垄断土地级差收益为重要特征的“土地换社保”方式没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。也剥夺了农民子孙后代对土地的继承权，失地农民后代的生活、教育和就业等无法得到有力保障。

6、失地农民就业困难，失业率高，岗位不稳定，重新就业更难，长效保障操作难度高。仍以秀洲区为例，在被调查的24763人中，劳动年龄段内人员共14463人，其中已就业共9617人，占66．5％，未就业共4846人，占33．5％。在未就业人员中，35岁以下劳动年龄段未就业1595人，占所有未就业人员的32．9％，占该年龄段人员的31．1％；35岁以上人员未就业的有3251人，占所有未就业人员的67．1％，占该年龄段人员的34．8％，就业比例不是很高。

农民直接从土地走向城市，生活环境变化加上自身文化、技能素质方面的不足，成为就业大军中最主要的“弱势群体”，特别是中老年农民。失地农民就业难，失业率高已成为失地农民保障过程中最难以解决的棘手问题之一。

三、失地农民社会保障制度问题的综合因素分析

1、宏观政策因素分析

从宏观政策环境层面来看，至少应该说存在以下三方面问题：

（1） 目前的征地制度存在问题

　　征地制度主要是指规范土地这一基本经济要素向非农建设用途转移过程中所涉及的产权法律安排和管制程序的总和。目前，涉及农用地转让的法律主要有《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》以及宪法相关条文。2002年8月通过的《农村土地承包法》，不但确认并宣布保护农户的土地使用权和收益权，而且明确界定了农户土地转让权。该法规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但是该法关于农户私人土地承包权和转让权的界定，以“土地的农业用途”为限，不包括土地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护。

　　农用地转为非农建设用地，受《土地管理法》调整。1998年8月第二次通过修改并于1999年1月1日起执行的《土地管理法》规定：“国家对建设用地实行征地制度”；“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”；“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《土地管理法》及其《实施条例》对建设用地的征地程序、补偿方法、法律责任等作了较为详尽的规定，并明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。根据法律规定，我国现阶段农村土地向非农建设用途转移只能通过国家征地的方式实现，即以国家垄断作为唯一途径，完成从土地集体所有制向国有制的转变。

　　上述法律安排决定了我国征地制度的基本特点是：农用地一旦转为工业或城市用地，就由“民土”（农民集体所有、家庭承包经营）变为“国土”。征地基本程序可概括为：“两划”加上“转”、“征”、“补”，即：城市建设如需占用土地，必须在土地利用总体规划和土地利用年度计划的安排下，将农用地先行转为建设用地，再征用为国有土地，并给予农民和农村集体经济组织适当补偿。随着我国现代化建设进程的迅速推进，对建设用地的需求量急剧上升。在此过程中，现行征地法律制度的规定，给农民利益造成了一些实质侵害。

　　一是对征地补偿标准设置太低。首先，依据现行《土地管理法》：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费3项”；该法对上述各项补偿费用标准作了原则性规定：“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”。这个征地补偿的底线标准含糊不清。例如：何谓“保持原有生活水平”？在多长时间内“保持原有生活水平？”法律均没有清晰界定。以30年的产值换取可以产生40年至数百年产值的土地，沿袭了计划经济的补偿办法。其次，与国外征地的补偿一般都是按现用途进行补偿不同，我国现行补偿办法按土地原用途进行补偿。这种补偿办法难以准确地反映被征用土地的经济价值，也无法保证被征地农民的生活水平不因征地而下降。再次，对于农民来说，土地既是生产资料，又是社保工具，而法律对失地农民长远生计问题也没有涉及。按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。多数情况下，他们的实际生活水平是下降的。由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障，加之部分农民缺乏长远打算，往往在短期内就“坐吃山空”。“种田无地、上班无岗、低保无份”成为失地农民的真实写照，社会生活保障缺失是失地农民的心头之患。

　　二是对农民在征地补偿问题上的“还价权”规定不清。现行法律严禁农民把承包的农用地转为非农建设用地，并确立了政府的独家征地权，作为卖家的农户却没有多少“讨价还价”空间。这主要是出于发展经济的动机和降低征地成本的考虑，如果法律把农用地转为非农建设用地的转让权——即决定得到多少补偿才转让农地转用的权利，清楚地界定给承包农户，那么农民出让农用地得到的补偿，一般会等于被征地转为非农建设用地后、由市场供求关系决定的土地市值。而大量案例表明，低价征地的成本并不低——低廉的征地成本通常带来其它交易成本并对社会稳定带来不利影响：政府通过低价征地之后发展起来的工业化和城镇化，看似成本很低，但实际上，由于许多地方被征地农民没有法律许可的还价权，无法得到合理的补偿，只得诉诸“生存权”、“公平”和“正义”，通过一些超越现行体制许可的行为来影响补偿额的最后决定。这类非常规性的、非货币化的隐型成本，实际上增加了对方的征地执行成本。

　　三是对征地限制条件界定不清。2004年3月宪法修正案涉及征地、补偿问题的条文表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”而现行法律条文中尚无对公共利益的界定。我国现行的城市建设征地制度，在实践中已将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到几乎所有的经济建设和商业开发，即能为社会创造财税收入和就业机会的经营性领域，使征地范围既包括了国家公益性建设项目，也包括了经营性建设项目。从国家大型重点建设项目用地到非国家投资建设的工商经营性用地，凡涉及农用地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权。而国家在对被征地农民进行补偿时，采用的法定补偿标准却是为“公共利益的需要”而设置的。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由被征地农民来负担，即使是为全社会（包括农民在内）的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。

从以上分析可以看出，从法律规定来看，农民在土地被征用后得到的补偿费用是一个相对固定的数额，而对于土地进入市场后所获得收益，却与补偿给农民的费用不相关。也就是说农民无法从土地的市场增殖中获得本应有的收益（不是按土地市场收益的一定比率来补贴给农民）。而与之相对应的是，因此带动的社会成本和生活成本的增加，却由农民来承担。也正是从这一层面说，在国家的正式制度安排中，农民的社会保障是空置的，并没有给予具体而实际的政策规定。也就是说我们的制度设计仍然没有走出计划经济的 “窠臼”，没有跳出“二元管理体制”的传统。

（2）不合理的财税体制带来的影响

从1993年实行分税制以后，我国的行政权力管理格局由原来的行政性争权走向了经济性争权。这一税收政策的结果，是基层的税源逐渐枯竭。而与这一税收政策相对应的，却是发展经济的责任都在地方。结果是一方面地方政府不得不加大投入来保持区域经济的高增长，以获取更多的税收，另一方面却是地方经济的实际承受力却越来越弱，财政收支差距拉大。从下表可以看出，嘉兴市的财政收入虽然逐年增长，但财政支出更是大幅上升，导致财政缺口不断拉大。1995、1997、1999、2001、2002、2003、2004七年的财政缺口分别为1.07亿元、1.27亿元、2.42亿元、1.34亿元和6.86亿元、6.02亿元和11.85亿元。虽然财政缺口可以从预算外资金得到补给，但在正式的制度安排中，基于城乡二元体制所形成的政策，对农民的社会保障是没有给予考虑的。而在当前财权与事权分离的情况下，上级出台的政策都是把事权撂给基层政府，往往是上面出政策，下面拿钞票。在这种“上面开口子，下面出票子”的格局下，要落实农民的社会保障，地方政府就只能从预算外资金中作考虑，而从下表的结果看，目前的预算外收入就是去补财政的缺口都不够。

嘉兴市历年来财政收支结构情况统计表 （单位：万元）

年份
1995
1997
1999
2001
2002
2003
2004
财政收入
中央
106039
131591
162078
237976
725116
927204
855839
嘉兴
75592
98472
131720
297284
316860
412175
478715
嘉兴财政支出
86319
111217
155870
310691
385414
472366
597174

注：数据来源于2005年《嘉兴市统计年鉴》

（3）区域竞争无序局面带来的压力

目前长三角城市之间的竞争不仅表现在产业间的竞争，更令人忧虑的，是在吸引外资等方面的恶性竞争。更为严重的是，目前，招商引资规模已成为各地方政府政绩的重要考核指标，而税收优惠政策就成了各地吸引外商投资的有力武器。于是，长三角各城市在税收政策方面大打出手，许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策已经在一些地方暗地里执行，结果因税收优惠造成的财政负担相当沉重。在税收优惠政策空间难以再拓展的情况下，经济发展于是就进入以土地价格竞争为主要内容的恶性竞争阶段。这样，政府每亩地要倒贴资金，这一块政府怎么拿出来？又如何拿回来？从各地的情况看，办法无非两方面，县（市）政府先交了中央或还有省（市）的土地出让金，然后，一方面是企业3年利润政府不征，留给开发区自己用，形成变相减税；另一方面就是农民的保障和补贴不到位，以牺牲农民利益为代价。

2、微观机制及操作因素分析

在操层面上，目前比较实出的问题主要有以下几个：

（1）政府在土地管理上职能混杂。政府管理土地的最主要职能应该是用途管理，但现实中政府不但抓土地用途管理，还要抓征地管理。两种职能混杂在一起，不仅会造成管理漏洞，而且会孕育种种腐败。

（2） 土地征用补偿费分配和使用问题

一是土地补偿款用于支付养老保险、安置补偿费的对象很难确定，因为土地征用后，除16周岁以下的农民外其他都享有参加社保和安置补偿的待遇，村集体经济组织没有必要再给部分村民重复支付养老保险和安置补偿费。
二是以人口、农龄、土地承包经营面积等为计算依据分配给农民，扶持农民从事开发经营、兴办企业是比较公平、合理的，为失地农民再就业打好了基础，但在分配中如何确定人口、农龄、土地承包经营面积是一个值得研究的具体问题。
三是作为股份量化到人参加社区股份制经济组织。应该说土地征用补偿费作为股份量化到人是考虑到农民的长远利益，但具体操作起来困难有的四：第一，一个村的村民不可能集中安置在一个社区；第二，目前嘉兴市区范围内没有一个社区组建股份制经济组织；第三，社区新建立股份制经济组织后的运作和经营管理条件还不够成熟，如经营管理人因经营不善造成亏损或股份金被侵占、挪用及被骗等事态出现该如何处理等尚无规范；第四，按实际进入社区人数，以统一的标准划拨一定的集体资产给社区居委会，即带资进社区，用于居委会办公用房和相关公益设施。但社区内的居民有的是拆迁安置居住的，有的是商品房购入居住的，还有的是安置房转让居住的和婚迁、投亲迁入居住的，不可能都是带资进社区的居民，而且社区不可能让带资进入社区的居民与不带资进入社区的居民享受两种不同的待遇，强行操作势必会导致带资进社区的居民和不带资进社区的居民在利益分配上产生不公平。

三、土地利用制度改革与失地农民社会保障制度创新

社会保障制度是一个社会文明和进步的重要标志。嘉兴从本地实际出发，对失地农民社会保障制度进行了大胆的探索和实践，形成了比较适合当地实际情况的政策措施，在维护农民根本利益的同时，也优化了当地的投资环境，具有一定的首创性和借鉴意义。但面对日益增多的失地农民，政府的目标不应仅停留在基本生活的保障上，而是应该保障其实现小康和富裕。因此，必须进一步发展和完善目前“土地换社保”保障机制，通过多种渠道，建立全方位的失地农民生活保障制度。

1、改革土地利用制度

（1）法律层面，修改（订）土地立法

当前土地要素流转机制的缺失是我国农村土地制度的根本缺陷。根据现行的有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。这一在传统计划经济体制下形成的征地制度，显然与目前的社会主义市场经济体制不相适应，需要进行改革。今后除涉及公益性的公共设施建设和公用事业用地，采用征地形式供地，其余经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地，由土地所有者——农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。让农民带着土地的权利参与工业化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。因此，应尽早实施土地使用权资本化，通过把农民使用土地所带来的潜在收益予以贴现，进入市场交易，从而建立起我国现有制度约束条件下的土地要素的流转机制。它不仅能有效解决失地农民土地的补偿，同时还能促进土地的规模经营和集约经营，从而提高我国农业劳动生产率，加速农业现代化进程。具体可以从以下几个方面着手：一是要从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，给农民50年以上的稳定的和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承；二是要给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证，允许上市交易和抵押；三是要积极推进社区股份合作制，把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值和增值，特别是地处城郊区的村集体经济组织应普遍推行这一制度；四是在土地征用过程中，政府应给予村集体组织一定比例的非农建设用地，允许其自用或入市交易，增加集体经济收入。

（2）操作层面，完善机制、规范程序

　 一是对农民给予公平的补偿。目前对失地农民的补偿并不是按土地的实际价格进行，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。二是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须设立专门的土地法庭，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

2、创新、完善的失地农民社会保障制度

（1）建立城乡一体、城乡统筹的社保制度

　　在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，必须尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，特别是对于过去补偿过低的失地农民，应当首先解决其养老保障、基本医疗保障问题。在其符合最低生活保障标准的情况下，应当可以按照当地城镇居民的标准领取最低生活保障金。通过立法强制性将征地费首先用于支付被安置人员保险费用。将失地农民纳入社会统筹保险范畴，参加养老保险、医疗保险、失业保险，按年龄段分别投保。农村居民基本养老保障制度可实行“低水平、有弹性、广覆盖”三原则，即实际缴费基数、缴费比例和缴费年限以当地基本生活需求标准为宜。在基本保险的基础上采用“个人账户”的方式，多缴多得，确保在农村中各类人员均可参保，尤其是纯农民也能得到基本养老保障。

（２）建立多元化的医疗保障制度

　　一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二是以商业保险作为重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。三是有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。要克服传统制度的弊病，就要创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制。首先，要加快农村合作医疗组织的立法。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的一种以大病统筹为主的合作制度，主要是以农民为主体和依托组成合作组织，并遵守合作组织的基本原则和发展规律。因而，农村合作医疗组织并非政府的派出部门或者附属机构；也应当明确农村合作医疗组织不是营利性组织，它以保障和满足农民的利益为首要目标。其次，建立以个人出资为主，集体扶持，政府适当支持的筹资机制，多渠道筹集资金。再次，针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用，农民住院费用的确认和报销，医院的检查、治疗、用药等合作医疗运行的各个环节，要制定科学严密而又便于操作的系列管理制度，加强管理。再其次，要本着管理、监督两条线的原则，建立健全合作医疗的民主监督机制。农村合作医疗资金的筹集、使用和管理等有关情况，要列为政务公开的主要内容之一，定期向社会公布，接受群众监督。农村合作医疗资金要接受合作医疗办、审计局、财政局等单位的检查监督，以确保资金的正常运行、合理使用。

（３）设立失地农民社会保障制度建设专项基金

该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民的问题，对以前被征用土地的农民也要惠及。专项基金可通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照一定标准提取资金；四是从土地储备增值收益中提取一定的收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。

3、强化对失地农民培训与就业支持

（1） 把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇

应以立法或政府文件形式明确规定，凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务；在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇失业人员、就业困难人员同等待遇。

（2）给予被征地农民就业、培训的优惠政策

　　对失地农民实行培训与就业优惠政策，可将失地农民与下岗职工合并管理，建立再就业培训机构，培训再就业技能，增强就业竞争力。政府应针对被征地的农转非人员制定专门的培训计划，并列出专门的培训经费和使用方法；积极鼓励用地企业就地招工；对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金；对自办实业而资金有困难的失地农民，则提供专项小额贷款给予帮助扶持。

（3）加强失地农民的就业技能培训、提高其就业竞争力

　　以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民给予以补助或由政府出资，免费开展对被征地农民的就业培训工作）。

　　四、结论与思考

嘉兴的实践表明，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题是可行的。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的资本，积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。而且，只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，关键是在安置失地农民的过程中应着重解决以下几个问题：

　　1、创新、完善失地农民的社会保障体系

农民失地又失业并不一定会带来社会的不稳定，而当失地农民的生活、养老、医疗缺乏保障时，社会不稳定便是必然的了。在现有经济发展水平无法在二、三产业中解决如此众多的劳动力就业的情况下，这个问题更是尤为重要。目前我市把社会保障体系覆盖到整个农村地区的条件尚不具备，但必须顾及由于城市发展而失去土地的农民的利益，使其成为城乡社会保障的过渡，实现城市社会保障与农村接轨，最终建立起城乡一体化的养老保险制度。

2、关注失地农民的职业培训和下一代的教育

妥善地安置失地农民，重要的是提高其就业能力，而对其进行职业培训是一个有效的途径。教育是关系到一个国家和地区，甚至个人发展的重要因素。高等教育是一种准公共产品，基础教育则是每个人都应享有的权利，而接受教育的一个最重要的目的是获得职业技能。从这个意义上讲，必须在更大范围内保证义务教育，尤其是加强对农村的义务教育投资和建立完善的职业教育系统。

3、建立完善的劳动力市场和加快小城镇建设

由于我国城乡劳动力市场长时间分割，造成严重的信息不对称和大量针对农民的不公平待遇，大大增加了农民外出务工的成本。安置失地农民必须建立起面向全社会的完善的劳动力市场，通过它的指导，降低信息的不对称性和交易成本。同时，由于城市吸纳劳动力的能力并非无限的，所以为避免城市中出现大量的城市贫民和城乡结合部的混乱，加快大小城镇建设是一个解决办法。

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