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人大视角下加强检察机关法律监督工作的思考

摘 要：人大及其常委会的监督和检察机关的法律监督都是现代民主政治架构中重要的国家权力监督方式。本文就人大视角下加强检察机关法律监督的法定职责进行了梳理论证，将近年来浙江省人大常委会加强检察机关法律监督工作实践进行了归纳总结，同时对工作中存在的困难和挑战进行了分析，就人大视角下如何加强检察机关法律监督工作进行了进一步探索。
关键词：人大监督 检察机关 法律监督
一、人大监督和检察机关法律监督的法律定位
（一）人大监督的法律特性
人大监督是人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政机关、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。
依照《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。监督是我国人民代表大会的基本职能之一，其宪法地位决定了人大监督范围广、内容多，监督效力具有最高权威性。同时，人大监督又具有间接性，侧重于起督促、指导作用，主要通过发表意见、要求被监督机关纠正违法等间接手段来达到监督目的，一般不直接去纠正、处理违法行为。
近年来特别是《监督法》颁布实施以来，人大及其常委会履行监督职能的方式不断创新和完善，主要形成了听取和审议专项工作报告、执法检查以及专题询问等方式，监督力度不断加大，监督效果日益增强。但实践中监督过于原则、刚性不足，被监督者法律责任不明、监督权威缺失等问题依然存在。如何以加强检察机关法律监督为手段，达到更好地实现人大监督职能的目的，是仍需探索与实践的重要课题。
（二）检察机关法律监督的法律特性
检察机关的法律监督是检察机关运用法律手段，依照法定程序，针对特定对象进行的能够产生法定效力的监督。
《宪法》第129条以及《人民检察院组织法》第1条均明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”刑事、民事、行政三大诉讼法也对检察机关的法律监督工作作了规定。检察机关法律监督权是国家法定监督权的组成部分，在依法治国、建设社会主义法治国家的过程中起着重要作用。检察机关法律监督具有专门性，包括对国家工作人员履行职责的监督、对诉讼活动的监督和对行政执法活动的监督，是其他任何机关所不能替代的。检察机关法律监督具有具体性，通过对具体案件或事件的合法性和公正性进行审查，以法定的方式搜集证据并按照证据所能够证实的案件事实为基础；检察机关法律监督具有专业性，通过参与诉讼活动、运用具有司法性质的监督手段、在法律规定的范围内遵守法定的程序，实现法律监督职责。
同时，检察机关的工作依法要受到人大及其常委会的监督。宪法原则确立的人大与检察机关之间的法律定位关系，是确定人大监督与检察机关法律监督关系的基本出发点和归宿。在权力渊源上，人大监督与检察机关法律监督具有相对一致性，归根到底来源于宪法，都是运用国家权力所进行的监督，都具有国家强制性，关系密不可分。在监督目的上，人大监督与检察机关法律监督都是为了维护国家法制的统一，保障宪法和法律正确实施，维护社会公平正义。但在监督地位上，两者不是平等关系，不是两个平行部门之间的横向分工关系，而是纵向的上位与下位的关系。人大监督检察机关，为检察机关法律监督提供支持和保障；检察机关应当服从人大监督，并通过自身的法律监督活动配合人大监督，维护人大监督的权威。
（三）人大视角下加强检察机关法律监督工作的现实意义
从现实来看，检察机关法律监督的宪法地位还未完全得以实现，法律监督还缺乏系统性和可操作性，突出反映在“两个缺位、一个缺失”上，即：法律监督概念缺位，法律后果规定缺位，法律监督规范体系缺失。检察机关法律监督应依托人大及其常委会的监督支持，加大监督力度，增强监督能力，提高监督水平，促进行政机关和其他司法机关依法行政、公正司法。更为重要的是，从人大及其常委会的角度来看，通过加强检察机关法律监督，更有利于人大监督职能的正确履行和顺利实现，通过“以监督促监督”，进而实现人大及其常委会监督职能的转型和优化，保障本地区宪法和法律法规的正确贯彻实施。
一是有利于完善监督体系。人大及其常委会监督支持检察机关法律监督工作，并通过加强检察机关法律监督，促进司法机关之间的相互监督制约，促进检察机关对行政机关的监督，以此构建起一种双层、立体的监督模式，最终达到加强整个监督工作体系的目的。
二是有利于延伸监督范围。检察机关是司法活动的参与者，法律监督深入而直接，支持和加强检察机关法律监督，可以使人大及其常委会在宏观监督、总体监督的基础上，从更广范围、更深层次上发现司法、行政执法活动中存在的问题，增加了人大及其常委会了解司法机关、行政机关工作情况的信息渠道，使人大监督的信息触角深入日常司法、行政执法活动之中，从而提高监督的具体性、针对性。
三是有利于提升监督实效。检察机关法律监督可以深入到一些具体案件、具体问题，人大及其常委会通过加强检察机关监督，充分发挥其法律监督职能作用，使监督对象履职中存在的问题更加及时、有效地得到解决，这在一定程度上也弥补了人大监督工作上存在的监督不具体、不深入的问题。同时，检察机关法律监督的专业性，还可以弥补人大监督法律专业性相对缺乏的不足，以提高人大监督的针对性、实效性。
二、加强检察机关法律监督工作的主要实践
（一）浙江省人大常委会加强检察机关法律监督工作的实践
近年来，浙江省人大常委会立足自身职能，围绕加强检察机关法律监督工作总体思路，将监督权与重大事项决定权相结合、重点监督与跟踪督促相结合，分步推进、层层深人，逐步形成以“依法监督+支持推动”为内容的循序渐进式工作模式，取得了扎实成效。
1．积极行使监督权，强化专项监督。近几年，浙江省人大常委会围绕提升检察机关法律监督实效，强化监督力度，以听取和审议省人民检察院专项工作报告为重点，陆续开展了一系列有针对性的专项监督。2008年至2010年，浙江省十一届人大常委会连续三年分别听取了省人民检察院《关于上半年全省检察工作的情况报告》、《关于开展侦查监督工作情况的报告》、《关于开展刑事诉讼法律监督工作情况的报告》。此外，从2008年开始，浙江省人大常委会先后组织省人大代表及内务司法专业小组对浙江省乔司监狱、省第六监狱、杭州市看守所以及萧山国际机场二期工程进行了视察，就预防职务犯罪、解决监管警力不足等问题提出了意见和建议。通过连续三年对检察机关法律监督工作开展专项监督，浙江省人大常委会深入了解了检察机关有效开展法律监督工作、规范自身执法水平、提升法律监督能力等方面的情况，为人大层面推进检察机关法律监督工作奠定了坚实基础。
2．及时运用重大事项决定权，加大监督力度。在系统总结专项监督工作的基础上，浙江省人大常委会运用重大事项决定权的形式，就强化检察机关法律监督工作出台了相应决定。2010年7月，浙江省十一届人大常委会第十九次会议审议通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》（以下简称《决定》），强调了检察机关开展法律监督工作的重要意义、检察机关法律监督工作重点、各司法机关自觉接受并积极配合检察机关法律监督工作要求，重申了人大及其常委会在加强法律监督工作中的保障职责等方面内容，基本涵盖了近年来检察机关法律监督工作的重点难点问题。最高人民检察院曹建明检察长和省委赵洪祝书记均对《决定》作了肯定批示。《决定》的出台，是浙江省人大常委会运用重大事项决定权强化检察机关法律监督工作的有效探索，也是人大层面支持推动检察机关法律监督工作的集中体现。
3．狠抓跟踪督促工作，健全长效机制。浙江省人大常委会以贯彻《决定》为重点，进一步强化跟踪督促措施，健全监督长效机制。经省委批准，浙江省人大常委会于2010年11月召开了全省电视电话会议，省委政法委以及省公检法司负责人围绕《决定》的贯彻落实作了重要讲话和表态发言。2011年9月，浙江省十一届人大常委会第二十八次会议听取和审议了省人民检察院贯彻《决定》情况报告，审议了省高级人民法院、省公安厅和省司法厅贯彻《决定》情况报告。会后，省人大常委会从增强法律监督意识、提升法律监督水平、完善法律监督工作机制、优化法律监督工作环境等方面分别对公检法司等四机关提出了审议意见。浙江省人大常委会拟于2012年就审议意见整改落实情况继续组织专项审议，并采取满意度测评的方式就这项工作作一阶段性总结。杭州、宁波、金华等市人大常委会也先后将《决定》贯彻落实情况列入听取和审议专项工作报告计划。
通过专项监督、作出决定、跟踪督促等环环相接、有机结合的一系列工作，浙江省人大及其常委会支持和加强检察机关法律监督工作步入了新的阶段，是《监督法》出台后人大及其常委会创新监督模式、提升人大监督规范性和实效性的有益尝试。
（二）全省检察机关在人大监督支持下加强法律监督工作的实践
近年来，全省检察机关在人大及其常委会监督支持下，特别是《决定》出台以后，不断重视法律监督工作，有效提升法律监督意识，认真履行法律监督职责，努力发挥法律监督职能，取得了积极成效。
1．以认真贯彻落实《决定》为总抓手。省人民检察院及时制定下发贯彻落实《决定》的通知和实施方案，对工作任务实行项目化分解，重点推进21项制度，且大部分都已得到落实。2011年6月还在衢州专门召开了全省检察机关贯彻落实《决定》座谈会，交流各地贯彻情况。全省检察机关还围绕《决定》的贯彻，加强与宣传部门协调沟通，组织了相当规模和声势的集中宣传活动，成功举办了“法治与责任——全国检察机关惩治和预防渎职侵权犯罪展览”浙江展区的相关活动。
2．以强化监督重点加大监督力度为主内容。
(1)扎实开展刑事立案监督。重视解决“有案不立、立而不侦”和“违法立案”等放纵犯罪和不正当运用刑事手段侵犯当事人合法权益等问题。将社会危害大、群众反映强烈案件作为立案监督重点，通过督促立案、要求说明不立案理由等方式提升立案监督成案率、结案率和判刑率。
(2)深入推进侦查监督。一是把好审查逮捕和审查起诉关。各地检察机关严把证据、事实、程序、法律“四关”，加强对侦查活动的动态监督，及时纠正错捕错诉、漏捕漏诉等问题。二是强化侦查活动监督。严格执行“两高三部”两个证据规则，重点加强对侦查活动中刑讯逼供、非法取证等严重违法行为的监督。各地检察机关通过强化提审程序、驻看守所检察室听取在押人员意见、查阅案卷等形式，及时发现侦查违法违规行为并提出纠正整改建议。
(3)有效提升刑事审判监督实效。强化抗诉审查机制，确保抗诉案件质量。将程序违法与实体错误、量刑畸轻畸重、主刑错误与附加刑不当等均同步列入抗诉范围，全省刑事抗诉案件质量和数量稳步提升。配合法院推行量刑规范化改革试点，认真提出量刑建议，共同研究量刑标准及量刑建议规范化事项。以加大对裁判文书备案审查力度为突破口，尝试对适用简易程序刑事案件、刑事自诉案件等领域开展法律监督。
(4)不断加强刑罚执行和监管活动监督。对减刑、假释、暂予监外执行实施同步监督。从罪犯考核计分开始，检察机关全程参与并及时提出检察建议。加强社区矫正监督。运用信息化手段，依托手机定位信息监管系统，建立动态情况通报制度，适时与监管机构开展联合督查。加强看守所监管活动监督。通过与看守所监管系统联网对接、开设检察官信箱等措施，促进安全监管。
(5)积极推动民事审判、行政诉讼监督。加强民事、行政抗诉和检察建议工作，积极畅通申诉渠道，便利群众申诉，增加抗诉案源。以认真贯彻“两高”关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作为契机，加强民事执行工作法律监督。探索开展对行政执法活动监督，推进行政执法与检察法律监督相衔接的信息平台建设，及时发现监督线索。以环保、食品安全等涉及社会公共利益领域为重点，通过督促起诉、检察建议等方式纠正违法行[来自Www.L]政行为。
3．以强化队伍建设规范自身执法为推动力。省人民检察院牵头开展了上一级检察机关审查批捕职务犯罪案件当事人和讯问同步录音录像等两项制度的专项检查，制定了专门技术工作规则和录音录像资料同步移送审查起诉制度。从加强对职务犯罪嫌疑人权利保障角度出发，在全省86个看守所检察审讯室实行物理隔离。一些地方检察机关还部署开展了整治诉讼监督不规范问题、健全落实执法办案纪律规定及扣押冻结款物规定、警车违规和执行禁酒令检查等专项活动。进一步推进信息化建设，运用科技手段加强案件管理及执法规范。采取网络信息公开、开辟专门宣传栏目、检察开放日等活动，大力加强检务公开，引人社会力量加强对检察机关的监督规范。
三、加强检察机关法律监督工作面临的困难、问题与挑战
（一）检察机关面临的困难与问题
检察机关法律监督工作取得了一定成效，但仍存在一些困难与问题，主要体现在：
1．监督意识方面。检察机关敢于监督理念需要进一步提升。履行的检察职能中，法律监督工作仍相对薄弱。“重批捕起诉、轻诉讼监督，重查办案件、轻纠正违法，重协调配合、轻监督制约”等意识在部分检察机关仍然存在，服务大局和自身接受监督意识仍有待加强。
2．监督水平方面。一是监督重点还不够突出。对一些群众反映强烈、影响司法公正的突出问题，关系社会发展的民生和热点问题监督还不够。二是监督能力仍需提高。刑事抗诉案件质量不够高，法院改判率，特别是判处重刑率还不高。量刑监督工作开展不平衡，重大疑难或敏感案件量刑建议提出较少。对侦查活动中刑讯逼供及非法取证的监督，手段还比较有限。三是民事审判、行政诉讼监督整体相对薄弱。面临任务重、人手少，办案经验相对缺乏、抗诉案件数量少质量不高等问题。四是监督工作还存在盲区。对公安机关立而不侦、久侦不结的案件，检察机关立案监，督后随意变更强制措施的案件，采取强制措施后撤案或另行处理案件等方面，监督措施尚未有效跟进。对除死刑和抗诉以外的刑事二审案件，尚未开展全面监督。除环保等个别领域外，对绝大多数行政执法机关的执法行为的监督，尚处于探索阶段。
3．监督机制方面。沟通协调机制有待完善，公安机关与检察机关在一些案件立案、批捕环节的具体操作标准上做法不一，影响了监督实效性。法律监督统一信息平台建设相对滞后，检察机关获取执法信息渠道不畅，给法律监督造成障碍。考核指标不尽合理，影响了监督质量。
4．自身执法活动方面。对自侦案件的监督力度需进一步加大，一些关键环节如扣押款物的处置、当事人及其代理人权益保障、自侦案件流程管理等，仍需加强。检察机关的法律监督职能由反贪、反渎、侦查监督等各职能部门分散行使，内部分工协作仍需加强。队伍建设也需进一步加强，法律监督能力尚不能满足监督工作现实需要，部分检察人员法律监督专业化水平还有待提升，队伍结构和素质能力有待加强。
（二）人大监督面临的问题与挑战
1．思想认识有待提升。对两种监督的关系认识还不够透彻，加强检察机关法律监督意识还不够深入。如何以加强检察机关法律监督为抓手，完善人大及其常委会的监督工作，更好地服务经济社会发展大局，需要进一步研究探索。
2．法律监督立法有待推进。如何积极总结研究《决定》执行过程中遇到的一些新情况、新问题，从地方立法角度强化检察机关法律监督工作尚处探索阶段，相关经验做法需进一步规范总结。
3．跟踪监督力度有待加大。专项审议意见有时过于原则，具体化程度不够，个别情况下跟踪监督力度还需加强。针对检察机关法律监督工作一些倾向性问题的监督还不够及时，针对性还不够突出。
4．监督手段有待完善。对包括满意度测评、专题询问等监督刚性更强的手段运用较少；对监督法框架下监督手段如何创新研究不够。工作机制有待健全。与检察机关以及其他司法机关沟通协调机制有待强化，有时仍存在情况掌握不及时、监督滞后等问题。如何发挥人大代表的积极作用，建立健全代表参与机制，营造检察机关法律监督良好工作环境等方面仍需进一步加强。人大监督工作还存在公众参与度不够，信息透明程度有待加强等问题。
5．队伍建设有待强化。适应监督工作需要，既懂人大业务又懂法律专业监督，既懂理论又懂实践的复合专业型人才不足，人大机关工作人员履职能力和水平有待进一步提升。
四、人大视角下加强检察机关法律监督工作的建议意见
当前，无论是人大监督，还是检察机关法律监督，都面临新的历史发展机遇。作为本质上辩证统一的两种监督权，应找准各自定位，实现新形势下的统一协调发展。就检察机关法律监督工作而言，要以贯彻落实《决定》为重点，用足用好《决定》赋予的各种手段，确保监督工作取得新进展。一方面要积极争取人大及其常委会的支持，改进监督方式方法，加大监督力度，增强监督实效；另一方面尽力发挥专业化、具体化法律监督优势，为人大及其常委会全面有效开展监督创造有利条件。就人大及其常委会监督工作而言，应继续以抓好《决定》的贯彻落实为重点，进一步加强对检察机关法律监督工作的支持推动。在此基础上结合人大自身职能特点，以监督支持检察机关法律监督工作为抓手，推进人大及其常委会监督工作的发展完善。
（一）进一步加强检察机关法律监督工作的建议
全省各级检察机关要在人大及其常委会监督支持下，以扎实深入地抓好《决定》贯彻落实为重点，进一步强化法律监督职能，为“十二五”时期全省经济社会发展创造良好法治环境。
1．不断增强法律监督意识。全面提升深入贯彻落实《决定》重要意义的认识，着力转变不适应、不符合法律监督要求的思想意识和执法理念，把法律监督工作摆到整个检察工作更加突出的位置。牢固树立接受人大监督意识，自觉接受人大监督，争取人大支持，推动法律监督工作再上新台阶。
2．着力提升法律监督水平。善于运用《决定》赋予的法律手段，着力提升法律监督工作的水平和质量。紧紧围绕经济社会发展的重大问题、影响司法公正的突出问题、人民群众反映强烈的民生问题开展监督，加大对社会热点和敏感问题的监督力度。继续加强对刑事诉讼关键环节以及违法侦查、裁判不公、监管不当等重点内容的监督，对执法倾向性、类型化问题适时组织开展专项法律监督。注重法律监督工作特别是抗诉案件、量刑建议等质量，重点监督一些有质量、有影响的案件。强化民事审判、行政诉讼法律监督，重点监督裁判不公和损害国家、社会公共利益的案件：充分运用民事督促起诉、支持起诉、检察建议等方式，探索开展对行政执法机关行政行为的监督。
3．继续完善法律监督工作机制。按照《决定》要求以及省人大常委会审议意见，全面梳理法律监督各环节存在的矛盾和问题，逐项逐步予以解决。主动推进各部门之间信息共享、部门联动的信息化交流平台尽快形成。通过联合制定文件等形式，对当前法律适用存在的分歧问题，逐步提出切合实际的解决方案。探索建立注重质量、侧重实效、有利于整体执法水平提高的考核体系。不断健全标准统一的法律文书适用制度，提升法律监督文书质量。积极推进监督长效机制建设，强化内部侦查监督、公诉、民行、控申、监所检察等部门职能的协调配合，优化检察资源配置。
4．努力规范自身执法监督。重视加强检察队伍建设，培养和造就一支具有较高法学理论功底和丰富实践经验的法律监督骨干队伍，强化上级检察机关对下级检察机关法律监督业务的指导。注重自身执法中重点问题、环节的规范制约，发挥公诉、侦监部门以及人民监督员的监督作用。通过检务公开等手段，自觉接受社会监督。
（二）人大及其常委会创新完善监督工作模式的建议
全省各级人大常委会要切实增强责任感和使命感，进一步以加强检察机关法律监督为抓手，不断完善监督工作，将人大监督、检察机关法律监督和司法机关内部监督统筹衔接、有机结合并有序运行。
1．树立科学监督意识。正确认识人大及其常委会监督职能地位。正确定位人大监督与检察机关法律监督的关系，特别是要正确认识检察机关专业的法律监督对弥合人大监督不足、提升整体监督实效的积极作用。人大常委会要注意充分发挥检察机关法律监督的优势，及时将其转化为人大监督的有效手段。尊重检察机关法律监督权威，支持相对独立行使法律监督职责。
2．探索加强法律监督立法。检察机关法律监督具有较强的专业性，需要遵循严格的规范与程序，从人大层面加强检察机关法律监督，也应不断强调规范性与程序性。通过立法这种更为规范的方式，支持与加强检察机关法律监督。前期浙江省人大常委会已通过行使重大事项决定权的方式，出台了《决定》，为下一步立法奠定了良好的基础。下一步要遵循法治发展的内在规律，认真研究总结《决定》实施中需要完善的内容，加强检察机关法律监督工作的立法调研，适时通过地方立法手段，进一步改变传统的监督模式，明确法律监督的功能界限，为法律监督提供更为强大的立法支撑。
3．加大跟踪监督力度。当前，首先要做好跟踪监督阶段的后续工作，重点抓好省人大常委会对公检法司四机关贯彻《决定》情况审议意见的落实，对公检法司四机关贯彻审议意见情况开展调研，将审议意见分解落实到责任单位，加大检察机关与公法司三机关的工作协调力度，推动建立健全相关工作制度。在此基础上，由常委会组成人员分别对公检法司四机关贯彻落实审议意见情况进行满意度测评。接下去还应认真谋划下阶段跟踪监督计划，从体现人大监督实效性角度探索健全跟踪监督长效机制。综合运用代表视察、执法检查、专项审议、转办涉法涉诉信访件等工作，及时发现检察机关法律监督工作中存在的倾向性问题，适时开展针对性监督。
4．探索创新监督手段。探索推进规范性文件备案审查工作，将检察机关法律监督涉及的规范性文件（包括工作制度、指导意见、会议纪要等）纳入监督范畴，主动开展备案审查或要求制定机关汇报制定规范性文件专项工作。尝试运用刚性更强、内容更新的监督方式。必要时可就检察机关法律监督工作开展专题询问，由常委会组成人员对公检法司四机关面对面进行询问，提出意见、批评和建议。依托现代信息化手段，积极开展网络评议、公听会、在线访谈等多种监督方式，增强互动性和实效性。尝试从人大人事监督权角度强化检察机关的法律监督，在任命法官、检察官时，注意将法律监督能力水平以及自觉接受法律监督情况作为重要参考依据。
5．全面优化工作机制。健全代表联系机制，发挥人大代表在加强检察机关法律监督工作中的独特作用。通过常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众的“双联系”制度，积极发挥人大代表联络沟通作用，引导群众理解支持检察机关的法律监督工作。定期邀请各级人大代表视察检察机关法律监督专项工作、重大活动的开展情况。积极开展赴基层执法单位调研、视察办案场所、旁听案件审理、走访社区农村等活动，保障代表就法律监督工作依法行使知情权、参与权和表达权。夯实基层工作机制，加大市、县（市、区）人大及其常委会贯彻落实《决定》的力度。结合基层检察机关法律监督特点，开展如农村社区职务犯罪预防查处工作监督、社区矫正工作监督、司法机关派驻基层机构执法活动监督等针对性较强的专项监督活动。结合加强和创新社会管理等要求，发挥乡镇、街道人大联系基层、夯实基础方面的作用，在强化法律监督工作的同时引导群众学会运用法律手段反映诉求、规范行为，并结合法律监督工作的开展解决群众关注的重点难点和现实利益问题，使矛盾和问题及时发现并解决在基层。完善人大监督公开机制，扩大监督工作的公众参与面，倾听群众呼声并进行系统整理。创新公开联络方式，通过调研、信访、执法检查等多个渠道，以设立专用电话、邮箱、召开座谈会、发放问卷、登门走访等多种形式，广泛征求对人大监督工作的意见建议。
6．不断加强队伍建设。加强人大干部法律监督知识的学习和培训，充实、培养一批既熟悉人大业务，又熟悉法律监督专业知识的复合型干部，增加具有司法实践经验的工作人员比例。在监督支持检察机关法律监督工作实践中提升人大工作人员善于监督以及创新发展的能力，真正从加强检察机关法律监督角度实施“跟进监督”，从人大角度发现、解决法律监督工作中的问题，不断促进人大监督的工作思路、方式创新，推动监督工作转型优化。

-全文完-