PPP模式在养老服务业的应用分析报告.pdf

明树数据 1明树数据 1明树数据 1一一、简简介介1.1 养养老老服服务务业业简简介介根据国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）的通知（国办发201160 号）规定：“我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三个有机部分组成”，同时明确建设“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系。居家养老指老年人居住在自己或血缘亲属的家庭中，由其他家庭成员提供养老服务；机构养老指老年人集中居住在特别的养老机构中，养老机构提供专业的医疗及养老服务，但是探望一般不够便利；社区养老指老年人居住在自己家中，由社会提供商业化的养老服务，老年人居住在自己熟悉的环境里，既可以得到适当的照顾，也随时欢迎子女的探望。目前在我国，居家养老、机构养老、和社区养老分布占比为 96%，3%和 1%，居家养老是绝对主流。受传统文化观念的影响，我国国民对机构养老有比较大的抵触心理。近年来，传统的居家养老遭遇到了巨大的挑战，因为计划生育政策和人口老龄化造成的直接且显性的影响家庭内部的老年供养需求持续增加而供养来源持续减少，造成家庭养老供需日益严重脱节，传统的居家养老方式便日益难以为继。养老机构具体指的是专门为老年人提供院舍式、住宿式床位的养老服务机构，其服务范围包括日常生活料理、群体活动、卫生保健活动以及心理慰藉等。在我国，养老机构一般主要指社会福利院、敬老院、护理院、老年康复中心、老年公寓等。1社区居家养老模式是近几年来兴起的一种新的养老模式，是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。养老服务，即指嵌入老年人身心、家庭、社区、机构和城市的，恢复和维持老年人健康生活和参与社会的机能的照护行动和社会活动的总称。近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。1.2 我我国国养养老老服服务务业业发发展展现现状状我国养老机构供求矛盾较为严重，从需求和供给两方面分别分析如下：从需求角度来看，第一，我国的老龄人口绝对数量逐年增加。当前，我国已经进入人口老龄化快速发1尤黎明，试论老年照护体系的研究，载于中国护理管理2004 年第 4 期，第 10 页。明树数据 2展阶段，根据国务院社会养老服务体系建设规划（2011-2015）的预计，2020 年我国 60 周岁以上老年人口将达到 2.43 亿，2025 年将突破 3 亿。第二，从影响我国老年人入住养老机构的意愿率来看，我国居民平均寿命的增长，高龄老人比例增加；经济增长稳定，全民生活水平提高，且居民受教育程度日益增长，这些因素都将促进入住养老机构的意愿率增加。可以说，两方面因素的叠加，使得我国未来的养老机构的需求率愈发增长。我国 65 岁及以上老年人口规模及比重（2001-2016）2下表为不同地区老年人入住养老机构的意愿比率表，从中可以大致的能看出随着时间的推移，抽样调查的省、市老人入住养老机构的意愿率逐渐增长。而所有被调查的中国省份与城市，意愿入住养老机构的比例都超过 4.5%，其中全国农村抽样调查的入住意愿率为 8.5%。32数据来源：国家统计局3王经绫、华龙，PPP 机制应用于我国养老机构建设的必要性研究，经济研究参考2014 年第 52 期明树数据 3我们可以据此大致估算我国的养老机构最低需求值。表中，抽样范围最广的东北三省和全国范围值均在 8%左右，假设我国老年人入住养老机构的意愿率为 8%，以第六次人口普查的数据为基础，估算如下：我国 60 岁以上人口占总人口的 13.26%，也就是 1.776 亿人。以 8%的意愿率计算，以第六次人口普查的数据计算，我国养老机构床位需求值为 941 万张。事实上，我国老龄化速度每年将以 3.2%的速度增加。根据中国老龄工作委员会办公室副主任吴玉韶的说法，到 21 世纪中叶，我国 60 岁以上人口更是会达到 4.8 亿的峰值。也就是说，老龄人口数是 2010 年的2.68 倍，即便不考虑入住意愿率的变化，未来 30 年我国老年人需要的养老机构提供的床位也将超过 2500万张。而从供给角度，根据第三届中国养老服务业发展高层论坛的报道，目前我国养老机构床位总数 730 万张。床位数较以往已经有了较大增加，但和需求量相比仍存在较大差距，供求矛盾较为严重。1.3 从从十十九九大大报报告告看看养养老老产产业业发发展展10 月 18 日中国共产党第十九次全国代表大会在北京开幕。习近平总书记在报告中提出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。从养老产业角度梳理十九大报告内容如下：1.养老服务供给问题是当前社会主要矛盾之一。十九大报告明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在人民日益增长的美好生活需要中，当前老年人对晚年美好生活的需要，不仅仅包括最基本的吃饭、住宿、医疗，还有对精神、体育、文化、休闲、娱乐等多个方面的需要。2.供给侧结构性改革，看养老产业的发展方向。在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形新动能。这里面几个关键词：中高端消费、创新、绿色、共享、人力资本服务的等与健康养老服务相关。3.实施健康中国战略，医养结合的最大机遇。总书记指出：人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。医养结合是养老服务最核心内容，也是最基础的服务模式，医疗是养老的基础，在健康中国战略下，医养结合将是养老服务业发展最大的机遇。4.加快老龄事业和产业发展，事业、产业共同发展。十九大报告中明确提出：积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。事业和产业共同发展，将成为我国养老服务业的发展方向。5.扩大养老等领域消费，推进养老服务发展。习总书记在报告中指出，完善促进消费的体制机制，增强明树数据 4消费对经济发展的基础性作用。深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。健康养老领域的消费，也将进一步扩大。6.发展生态养老，老年人的绿色生活方式。总书记在十九大报告中，用了很大的篇幅讲生态文明、讲绿色发展，总书记强调：坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。在保护中发展，在发展中保护，在保护的前提下，发展生态经济，将现实的生态服务价值，转化为直接的经济价值。而生态养老，作为生态经济中的重要组成部分，以绿色可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以人和自然和谐共生为准则，并依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，开展的生态健康、生态养生、生态体验、生态旅游、生态教育、生态认知并获得心身愉悦的新型养老方式。7.新发展理念，利好城乡养老产业发展。十九大报告，习总书记再次强调：坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。养老的房子，以持有经营为主，完全符合未来的发展方向。十九大报告中我们注意到，养老服务的发展，注重城乡共同发展，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。8.全面开放，外资将成为养老的重要力量。关于全面开放，对内有利于民营资本参与养老服务业发展，对外将会有更多的国外养老企业进入中国。习总书记在报告中指出，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。1.4 养养老老服服务务供供给给的的成成本本及及定定价价要要素素构建养老服务体系的成本要素包括由土地及其环境建设构成的地租、由房产和硬件设施构成的房租、由照护服务及其人力资本构成的服务费、以老年人日常物品构成的生活费用，共计四大要素。前两项被称为有形的重资产，后两项属于无形和有形的轻资产。明树数据 51.养老用地及环境建设/地租养老地租有两类，没有适老设施的土地和拥有适老设施的土地。如同学区房，拥有良好教育设施的地区的房产价格远远高于没有这类设施的。在公办民营的条件下，政府应当提供具有适老设施的土地，民营机构无须建设适老设施（如医院、交通等），受益人无须交纳地租。特别是在旧城改造、城中村改造时，安排好已有的养老机构用地，是政府的直接责任。可用于养老的土地有如下三类：一是城郊的裸地，一般都位于山清水秀的待开发地方；二是位于城市的、闲置的、拥有医疗、交通、购物等设施的城市高价土地；三是位于社区便于为居民提供服务的，面积较小的星点土地。尽管中国土地属于国家所有，但土地上的物产归属不同，由此形成的地租也不同。进入老龄社会后，国家已将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，并将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。具体政策分如下三类：一是民间资本举办非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，即依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地，以支持低收入老年人获得相关养老服务；二是对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策，严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发；三是对于单体建设的养老服务设施，应当将其所使用的土地单独办理供地手续并设置国有建设用地使用权。2.养老用房及其设施/房租房产也包括两类，没有设施的裸房和附带设施的用房。在公办民营的条件下，政府应当提供具有适老明树数据 6设施的土地和房产，民营机构无须建设适老设施（如医院、交通等）和房产，受益人可能不交地租和房租。2013 年以后，凡新建城区和新建居住（小）区，必须按照城市公共设施规划规范、城镇老年人设施规划规范、城市居住区规划设计规范等标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设。在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于 0.1 平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。住房城乡建设等政府主管部门加强养老服务设施设计、施工、验收、备案等环节的管理，保证工程质量安全，新建居住（小）区的养老服务设施应该与住宅同步验收、同步交付使用。此外，为支持养老服务业发展，国家对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利养老机构按规定免征企业所得税。3.照护服务及人力资本/服务费照护服务供给成本及其人力资本构成的服务费用。在公办民营的条件下，政府应当提供具有适老设施的土地、房产，甚至为困难人群购买服务，受益人可能不交地租、房租和服务费用。医养服务主要包括如下四大类：A 类为老年生活照料，包括老年人起居、膳食、个人卫生、居室清洁、便溺护理、出行陪伴、代理购物、煤气水电通讯等物业管理，特别是为失能老人和临终老人提供的专项服务（long-term care），如洗澡已经成为一项专业服务。有调查显示，老年人食品需要健康食品占 31%、速冻点心占 20%、易开罐头占 7%，老年人对现有老年用品市场供给比较满足的仅占 11%；B 类为老年医疗护理，属于专业服务，包括慢病管理、急症处理、康复，特别是失能护理（long-term nurse）、临终纾解。C 类为老年金融理财服务，也称老年人的资产管理，包括养老金（含基础养老金、职业养老金、商业保险年金）、房产和其他财产。例如，附带优先居住权/预先缴费和投资理财的保险产品；稳健收益的养老储蓄；管家式私营理财服务等。避免老年人因信息不对称导致的失误和受骗。D 类为老年社会参与服务，包括老年文化教育、老年社交旅游、老年义工等。文教服务是提高老年人的应对、表现、贡献、影响、自我实现和超越能力的途径。截止 2011 年末，我国已有老年大学 42991 所，在校老人将近 495 万，关于“老年”主题的图书出版物 233 种，老年报刊 57 种。4.养老日常开支/生活费用老年人的衣食住行构成生活费用。在公办民营的条件下，政府应当提供具有适老设施的土地和房产，对于三无老人，政府需要为他们购买服务，甚至要支付生活费用。目前，我国城乡居民之间和不同收入的老年人之间，日常开支差异较大，人均从 300 元到 3000 元以上。如果养老机构用电、用水、用气、用热按照居民生活类价格执行，生活成本可以大大降低。明树数据 71.5 养养老老服服务务供供给给的的操操作作模模式式根据投资主体和经营主体的不同，结合国内外实践经验，可以将养老机构划分为如下四种基本类型：公办公营养老机构、公办民营养老机构、民办公助养老机构、民办民营养老机构。2013 年底，民政部下发了关于开展公办养老机构改革试点的通知，要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。简而言之，公建民营的养老机构性质仍属于国有，只是在运营环节上加入社会力量。随着民政部对公办养老机构改革试点工作的铺开，各地公办养老机构朝着公建民营方向改革的越来越多。在公办民营的条件下，根据不同人群的购买能力，政府应当承担补差责任，具体出资有 P4-P3-P2-P1-P0五种模式（见下表）。中国医养服务供给的 PPSCIP 模式人群模式及其要素土地/环境地租房产/硬件房租服务 ABC/软件服务费食物用品生活费三无老人，约 5%公建民办P4S政府投入PPP政府投入PPP政府购买、社会企业政府购买低收入老人约 20%公建民非P3SI1政府投入PPP政府投入PPP政府补贴、社会企业个人购买中收入老人约 50%公建民营P2SI2政府投入PPP政府投入PPP个人购买、社会企业个人购买高收入老人约 20%共建微利P1CI3低价用地PPP商业企业个人支付个人购买、商业企业个人购买高净值老人约 5%民建营利P0CI4商业企业个人支付商业企业个人支付个人购买、商业企业个人购买注：P 为公共资源和政府支付,P 为社会资本和社会企业(S)、社会组织(S)、商业企业(C)，I 为私人资源和个人支付、家庭支付。公建民办模式(P4S)，即指政府划拨土地和适老环境建设、建设房产，支付照护费、支付生活费，共计 4类出资，居民医疗保险和护理保险可以支付部分医护费用。如果社会企业介入，可以探索管理合同（MC），即指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的运作方式。为了降低明树数据 8运营成本，应当鼓励社会工作者参与服务，从本地户籍人口开始建立养老服务义工的“时间银行”，协助政府照护三无老人（无劳动能力、无经济来源、无供养人）。公建民非模式（P3SI1），即指政府划拨土地和适老环境建设、建设房产、支付照护费，共计 3 类出资，居民医疗保险和护理保险可以支付部分医护费用；个人支付生活费，共计 1 类。如果社会企业介入，也可以探索管理合同（MC），即指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的运作方式。允许社会企业略有结余，用于企业发展。同样，鼓励社会工作者参与服务，从本地户籍人口开始建立养老服务义工的“时间银行”。公建民营模式（P2SI2），即指政府划拨土地和适老环境建设、建设房产，共计 2 类出资，居民医疗保险和护理保险可以支付部分医护费用；个人支付生活费用和服务费用，共计 2 类出资。可以尝试由政府划拨土地，商业企业进行房产和设施的建设，直接运营或者委托另外的商业企业经营，若干年后根据协议约定归还土地或者地租的 BOT 模式。共建微利模式（P1CI3），即指政府划拨土地和建设环境、与商业机构共建房屋设置，政府共计 1.5 类出资；个人支付房租、服务费、生活费，共计 3 类出资，由社会保险和商业保险支付部分医护费用。如果社会资本介入，可以尝试“改建拥有运营”的 ROO 模式。民建营利模式（P0CI4），即指个人及其家庭支付地租、房租、服务费用、生活费用，共计 4 类出资，有社会保险和商业保险支付部分医护费用。如果社会资本介入，可以尝试“建设拥有运营”的 BOO 模式。明树数据 9二二、PPP 在在我我国国养养老老服服务务业业的的应应用用现现状状2.1 养养老老服服务务业业应应用用 PPP 模模式式的的意意义义联合国培训研究院给 PPP 的概念是，PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，其目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。4PPP 管理模式，不仅有着融资功能，更追求在公司合作过程中双方整体风险的最小化。与单纯的融资不同的是，投资者考虑的是投资收益最大化，而在 PPP 的管理模式下，又加入了社会综合效应最大化的导向。通过 PPP 管理模式，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，更有效率的为社会提供公务产品，使资源配置更为合理。5PPP 模式在养老机构建设中的主要功能：（1）吸引私人资本投资，弥补政府财力不足的问题。我们可以从全球范围内的实践数据来验证该项功能。根据世界银行的数据，在 PPP 模式中最常见的基础设施建设行业，仅 2004 年一年，流入发展中国家的私营企业参与的基础设施建设项目的投资额就达到 640 亿美元，在发展中国家的新建项目中，私人资本的投资贡献率达 44%，在特许权项目的投资贡献率达 54%,由此可见 PPP 项目的融资能力之强。（2）提高养老机构的运行效率。由于公关部门缺少提高组织内部的运作和项目流程效率的动力，因此，政府在养老机构的建设中，建设和运营效率较低。（3）通过 PPP 模式，推动养老机构乃至养老产业的发展。如前文所述，我国养老机构的供给量远远不足，通过 PPP 的导向，开拓非政府渠道，以此为契机，重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应者的职能，通过进一步完善相关法律法规，成立独立的监管机构，消除公私合作的潜在矛盾，合理分担风险。养老服务 PPP 要以恢复和维护老年人的健康生活和参与社会的机能为核心，建立老年照护服务体系。养老服务 PPP 项目，包括医养服务基础设施建设和医养服务供给的轻资产经营，且以后者为主；由此不同于公共设施建设的 PPP 项目，以前者为主。为此，养老服务 PPP 项目应当坚持如下基本原则：（1）依法明确政府及其公共资源（Public）的定位。如果说养老服务是一个嵌入老年人身心、家庭、社区、机构和城市的照护服务体系，则重在发展养老服务事业，包括制定发展发展规划、政策和法律法规，为发展医养服务产业奠定基础。医养服务是新兴产业和微利产业，医养基础设施建设需要注入适老文化，提供医养服务的社会企业和商业企业均需要培育，在发展前期需要政府和公共资源有较大的投入。医养服务因人而异，应当以消费者购买为主，需要政府为消费能力不足的人群进行补贴，由此形成医养服务的公共品、准公共品和私人物品。总之，在政府与社会4The European commission,Guidance for successful PPPR,20135贾康、孙洁公私合作伙伴关系理论与实践，经济科学出版社 2014 年 3 月版明树数据 10合作不会为推脱对老年人的医养服务责任，二是为了增加服务和改善服务；在公私合作的过程中，要坚持公共资源的公共属性、公益服务不变，公共资源转归社会企业和私营企业，应当健全规制。（2）依法明确社会资本（Private,包括社会企业和商业机构）的定位。社会企业即指通过社会融资、管理社会资产、提供社会服务的，有营利无股东和税负的企业，不同于事业单位和社会组织，具有低成本运营的优势。商业企业具有创新、精细化管理和竞争的动机和能力。二者都是建设医养服务体系的主力军。社会资本参与公共服务必须坚持如下原则：发展战略与社会服务目标保持一致；具有专业团队和创新能力、低耗能高效率管理能力；坚持微利原则运营项目，营利的空间往往与规模和产业链相关。社会资本在广义上，还包括社会组织（正规组织和非正规组织）、社区、家庭和个人。社会组织具有广泛人力资源和社会动员能力，国家要通过各种渠道弘扬社会公益与社会合作的文化，支持社会组织参与养老服务。家庭是居民生活单位和社会细胞，社区是以家庭为核心的生活半径区域。在中国，社区驻入了政府的派出机构，增加了社会组织的规范性和医养服务的供给能力。家庭和社区是老年人最依赖的医养服务供给者。（3）公私合作（Partnership）需要良好的治理机制，确保各方利益相关人得以长期合作并实现共赢。一要坚持社会服务的目标、标准和规制法制化，培育政府信誉和 PPP 法治环境；二是 PPP 协议制度化，从对话、订立、履行、变更、解除、终止和续订均纳入台账管理，培育政府、企业和社会的契约精神；三是规范政府购买服务的预算，改革支付方式，激励合作机构改善服务质量；实现政府、企业、社组织和受益人等利益相关人的共赢。银色经济，指为老年人专门开发设计、生产制造商品，提供各种专门社会服务的市场。医养领域的 PPP将是银色经济的常态。社会服务领域 PPP 与基础设施 PPP 有诸多不同之处，基础设施 PPP 更注重融资建设，而社会服务领域 PPP 重在培养轻资产的经营机构和长期的服务供给。社会服务也含基础设施，即重资产；搞社会服务 PPP 需要一个载体即社会企业，其主要特征如下：第一，要坚持社会服务的公益目标；第二，投入公共资源的目的是降低成本，引入民营资本的目的是提高效率。在社会服务 PPP 领域，高知识成本的服务需要有盈余，用以改善设备和补偿人力资本。政府高投入、低效率，再加伴随腐败，这被称作政府失灵；商业机构效率相对更高，但因为追逐利润导致高成本，这被称作市场失灵；在银色经济时代的第三条道路即公共资源与社会资本的合作，且要做到物有所值。为了追求物有所值我们需要社会合作立法、社会契约精神、社会企业法，需要财务精算、风险分担、责任共担，以及对话平台、筛选机制、评估考评、退出机制等。需要搭建一个信息共享操作平台。在欧美国家教会起到重要作用，中国缺乏社会基础。可能在政府招标后才有机构进行投标，或是大型国企充当了社会资本角色。目前，中国深化医改的体制机制的顶层设计已基本形成。在基本医疗领域，政府主导、公益为主、公明树数据 11私合作；而在养老服务领域为市场开放、公办民营。接下来的发展将着眼于运营机制和治理结构。2.2 我我国国养养老老服服务务业业应应用用 PPP 模模式式的的相相关关政政策策2.2.1 中中国国养养老老 PPP 相相关关政政策策发发展展历历程程自 2000 年以来，中央和地方政府出台了一系列激励措施来鼓励社会力量参与养老服务，在近几年更是密集发布相关引导、激励政策。2013 年，国务院发布关于加快发展养老服务业的若干意见；2015 年 2月，十部委联合发布关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见；2015 年 4 月 22 日，发改委、民政部和全国老龄办联合发布 关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知，特别指出“同时发挥好政府投资引导作用，积极支持社会资本进入”“探索建立多元化投融资模式按照政府引导、市场化运作的原则，发挥撬动社会资本的杠杆作用”为养老领域 PPP 合作的发展指明了方向；2015 年 5 月 13 日，国务院常务会议要求在养老领域推广运用 PPP 模式；2016 年 3 月 16 日，第十二届全国人民代表大会第四次会议决议通过了中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要指出要完善各类社会资本公平参与医疗、教育、托幼、养老、体育等领域发展的政策、鼓励社会力量兴办健康服务业以及医疗卫生和养老服务相结合的服务市场，扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务，增加医疗和养老服务和产品供给；2016 年 3 月，由中国人民银行、民政部、银监会；、证监会 保监会等五部门发布了关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见，要求以满足社会日益增长的多层次、多样化养老领域金融服务需求为出发点，以提高金融对养老服务业的资源配置效率为方向，统筹各类金融资源，持续推进改革创新，建立和完善有利于养老服务业加快发展的金融组织、产品、服务和政策体系，切实改善和提升养老领域金融服务水平；2016 年 12 月国务院办公厅发布全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见，降低了市场准入和外资进入的门槛，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，并明确提出利用 PPP 等模式建设或发展养老机构。明树数据 122017 年初，多部门日前联合印发关于加快推进养老服务业放管服改革的通知，进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性，降低创业准入的制度性成本。通知要求进一步简化优化养老机构相关审批手续，鼓励各地采取公建民营等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营。鼓励发起设立采取股权投资等市场化方式独立运作的养老投资基金，吸引社会力量进入养老服务基础设施和服务领域。2017 年 8 月，财政部等三部门联合发文关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见，优先支持机构养老与社区养老，加速养老模式转变，并积极推进智慧养老项目，提升养老机构盈利能力。2017 年 5 月，国家发展改革委办公厅、民政部办公厅、全国老龄办综合部印发了关于请报送养老服务业发展典型案例的通知（发改办社会2017769 号），在全国范围内征集了一批养老服务业发展典型案例。经过初步评审和地方复核，遴选出一批典型案例。国家发展改革委官网于 9 月将入选案例名单予以公示。2017 年 11 月，证监会发布了养老目标证券投资基金指引(试行)(以下简称指引)，向社会公开征求意见，支持公募基金行业服务个人投资者养老投资。制定指引并推出“养老目标”基金，有利于明树数据 13发挥公募基金专业理财在居民养老投资中的作用。总体来看，我国中央层级的养老法规政策仍有待进一步细化，而地方层级的政策法规不尽相同。只有将养老相关所有政策进一步细化、统一，才能更好地促进养老产业规范发展。2.2.2 中中国国养养老老 PPP 相相关关政政策策梳梳理理6随着中央部委在基础设施和公共服务领域力推政府和社会资本合作（PPP）模式，养老领域项目以 PPP模式实施亦成为“新常态”。特别是 2014 年 9 月 23 日施行的财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）中明确肯定了“养老服务设施”属于适宜采用 PPP 模式的范畴，再到 2015 年 5 月 19 日施行的国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）规定鼓励“养老领域”采用 PPP 模式实施，不断地拓展养老 PPP 项目的外延。（1）明确社会资本可投资养老领域。除上述文件外，随后发布的一系列规定基本确立了社会资本可参与的养老领域，涵盖居家和社区养老服务、机构养老服务、养老产业、医养融合等。同时，财金201786 号文已经明确需要针对养老服务的不同类型，坚持公共服务属性，合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界，优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展。（2）明确养老领域与社会资本合作的具体方式。根据民发201533 号文、国家发展和改革委员会、民政部、财政部等关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知（发改投资20142091 号）等文件规定，鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取 PPP 等方式参与医疗、养老设施建设和公立机构改革；对政府兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营共有产权的养老服务设施。同时，支持采取股份制、股份合作制、PPP 等模式建设或发展养老机构。（3）投融资政策。根据国发201535 号和民发201533 号文以及国家发展改革委办公厅关于印发养老产业专项债券发行指引的通知（发改办财金2015817 号）、国办发201721 号、财金201786 号等文件规定，提供如下投融资支持措施：政府通过财政贴息、补助投资、风险补偿、小额贷款等方式支持养老服务业的信贷需求。发挥政府引导基金作用，有条件的地方可结合实际情况设立以社会资本为主体、市场化运作的社会领域相关产业投资基金。拓宽信贷抵押担保物范围，允许民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款，不动产登记机构要给予办理抵押登记手续。鼓励和支持社保资金、保险资金投资养老服务领域，稳步推进金融机构通过债权、股权、设立养老服务产业基金等多种方式投资养老服务业。6周兰萍，史梦清，张留雨.PPP 模式在养老领域的应用及发展.中伦养老产业地产专刊明树数据 14支持专门为老年人提供生活照料、康复护理等服务的营利性或非营利性养老项目发行养老产业专项债券等。（4）土地供应政策。根据国发201335 号、国土资厅发201411 号、国办发201721 号等文件规定，提供如下土地供应支持措施：养老领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当倾斜(如，新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排)。符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过 50 年确定。以长期租赁方式供应的，租赁期限按照合同法规定，不得超过二十年。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在 3 公顷以下；有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过 5 公顷。（5）价格管理及税费优惠政策。除上述国发201335 号及民发201533 号文外，根据国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、国家发展改革委、民政部关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见（发改价格2015129 号）、财政部、国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知（财税201477 号）等规定，提供如下价格管理及税费优惠政策：养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。对“三无”老年人入住政府投资兴办的养老机构，实行免费政策；对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务，其床位费、护理费实行政府定价或政府指导价，伙食费等服务收费项目按照非营利原则据实收取。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。明树数据 152.3 我我国国养养老老服服务务业业应应用用 PPP 模模式式的的发发展展现现状状2.3.1 入入库库项项目目总总体体情情况况如图所示，截止 2017 年 11 月 3 日，我国养老 PPP 项目入财政部库总数已达 322 个，且自 2013 年以后出现了较快增长。分区域来看，截止 2017 年 11 月 3 日，我国养老 PPP 项目在山东省、贵州省、河南省数量较多，分别有 46、43、31 个，三省约占总数量的 37.3%。具体如下图所示：明树数据 16从发起类型来看，目前我国养老 PPP 项目主要为政府发起，占比约为 91%。具体情况如下图：从回报机制来看，我国养老 PPP 项目主要采用使用者付费模式，占比约为 70%，而政府付费占比最少，约为 3%，具体情况如下图：明树数据 17从示范项目类型来看，截止 2017 年 11 月初，我国养老 PPP 项目总计 322 个，其中国家示范级项目个数为 34，省级示范项目为 20，具体情况如下图：从投资金额来看，截止 2017 年 11 月初，我国养老 PPP 项目主要集中在 1-10 亿的范围内，其中：投资金额为 0-3 亿元的养老 PPP 项目约占总量的 53%。具体情况如下图所示：明树数据 18从运作模式来看，截止 2017 年 11 月初，我国养老 PPP 项目运作模式主要包括 BOT、BOO、TOT 等类型，其中 BOT 模式数量最多，占比约为 55%，具体情况如下图所示：根据财政部对 PPP 项目阶段的划分7，PPP 项目操作程序可分为识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段。识别阶段为 PPP 项目由政府或社会资本发起（以政府发起为主），主要功能是挑选适合采用 PPP 模式的项目，包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证 4 个步骤；项目准备阶7关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金2014113 号明树数据 19段是为项目实施做好准备工作，包括管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核，其中最主要的工作是编制项目实施方案；项目采购阶段包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署，其中关键问题包括三个，分别是充分的市场测试，设置合理的资格预审条件和核心边界条件；项目执行是 PPP项目运作成功的关键，因为 PPP 项目从项目识别、项目准备到项目采购阶段可能只需要几个月的时间就可以完成，而 PPP 项目的执行阶段通常需要 2030 年的时间，这才是 PPP 项目开始实施并产生效率的关键阶段，具体包括项目公司成立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估几个步骤；项目移交阶段的主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价，其中最关键的环节是性能测试。具体操作流程如下图所示：截止 2017 年 11 月初，我国养老 PPP 项目主要集中于识别阶段，占比约为 61%，准备阶段的项目占比约为 18.73%，采购阶段的项目占比约为 9.89%，执行阶段的项目占比约为 10.25%，而尚未有项目进入移交明树数据 20阶段。具体情况如下图所示：2.3.2 落落地地项项目目总总体体情情况况如上文所述，签署 PPP 合同，标志着一个项目采购阶段的完成和执行阶段的开始。此时，虽然在融资方面可能会面临一些不确定性，但已经可认定为项目落地。本节将养老 PPP 项目进入执行阶段的数量、规模进行了统计梳理如下：截止到 2017 年 9 月底，养老类 PPP 项目落地总规模为 587.43 亿元，总个数为 74 个。从各省养老项目落地情况来看，山东省养老 PPP 项目落地数量及规模皆排在第一位，分别为 22 个和 340.40 亿元，具体情况如下图：明树数据 21从养老 PPP 项目年度落地情况来看，2015 年落地总金额达到 217.97 亿元，2016 年为 262.02 亿元，截止 2017 年 9 月底，2017 年年度养老 PPP 项目落地金额为 107.44 亿元，具体情况如下图所示：根据财政部 PPP 综合信息平台项目库对养老项目的分类，截止 2017 年 11 月初，我国养老 PPP 项目投资领域主要集中于养老业、医养结合、老年公寓三个领域，分别占比 51.7%、36.2%、12.1%。其中，养老业包括养老机构、养老服务等；老年公寓是指既体现老年人居家养老，又能享受到社会提供的各种服务的老年住宅，属于机构养老的范畴；而医养结合指医疗资源与养老资源相结合，养老院的医疗设施是以医院为依托，老人在养老院里得到的不仅是生活上的照顾，而且能够得到定期的医疗检明树数据 22查，而且生病了也可以得到及时的医治，并有专业的护理人员进行照顾，使老人康复。我国目前三类投资领域分布的具体情况如下图所示：截止 2017