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我国食品安全的监管现状与对策

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所传论文时间：2015年3月19日
作者姓名：王亮
指导教师姓名：李季
专业：法学
市委党校名：德阳市委党校
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中共四川省委党校
研究生毕业论文

论文题目：我国食品安全的监管现状与对策
王亮你好！论文已阅，总体不错，比前一篇好得多。但仍有建议如下：
1.建议论文序号不使用“章、节”，请用“一、（一）1.（1）第一，……”；
2.有的地方缺乏注释，特别是数据的引用，请增加；
3.最后的参考文献太少，文中凡是出现过的资料都应该是参考过的。
4.请务必在我回发给你的这一稿上进行修改，我用了修订模式。
祝周末愉快！ 李季2015.03.06
研究生姓名：王亮
年级、专业：2012级法学专业
教学分部：德阳
指导教师：李季
完成时间：

摘 要

食品是一种特殊商品，其质量优劣直接关系到消费者的生命安全和身体健康。世界上每年由于食用不安全食物造成严重后果的案例数不胜数。食品安全问题日渐成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题：例如，1996年英国爆发的疯牛病、1997年香港禽流感、1998年东南亚猪脑炎、1999年比利时等国二恶英、2001年欧洲爆发口蹄疫、2003年发生在中国的非典型性肺炎（SARS），2008年9月，中国令人震惊的“三鹿奶粉事件”以及2009年全球性的甲型H1N1流感，这些食品安全事件使老百姓忧心忡忡，以至有的人产生了“吃动物食品怕含激素，吃植物食品怕有毒素，吃饮料食品怕掺色素”的恐惧心理。
处于深刻转型发展期的我国，食品安全事件更是频繁爆发，加上各类媒体不加甄别的传播甚至有意的放大，使食品安全成为社会各界普遍关注的焦点，人们甚至发出了“到底还能吃什么的呐喊”。2011年6月29日召开的第十一届全国人大常委会第二十一次会议上作出的把食品安全与金融安全、粮食安全、能源安全、生态安全等排列纳入“国家安全体系”的建议，足以说明我国的食品安全已经在国家层面上升为一个及其严峻、非常严肃的重大问题。
正因为如此，从当前的我国食品安全现状出发，全面、真实、客观的研究和分析中国的食品安全问题，从食品安全事件中吸取经验与教训，大胆借鉴发达国家先进的立法和监管经验，积极探索和建立适合中国国情的食品安全监管体系意义重大。
本文就是在这样的背景下，从食品安全的现状、成因和影响入手，分析我国当前食品安全现状，通过有选择、有重点地分析我国食品主要支撑体系建设的进展与存在的问题，找出食品监管体系存在的不足，进而结合中国具体国情，从法律、体制、技术、信息等方面探讨我国食品安全监管改革和努力的方向。

关键词：食品安全；监管；问题；对策

目录
一、引言 5
（一）研究背景 5
（二）研究的意义和目标 6
1.理论意义 7
2.实际意义 8
（三）国内外研究现状 9
1.国内研究现状 9
2.国外研究现状 11
（四）研究的方法和数据来源 15
二、食品安全及其影响 15
（一）食品安全的相关概念 15
（二）我国的食品安全现状 17
（三）食品安全问题的主要成因分析 18
1.从污染的途径分析 18
2.从经济学角度分析 22
（四）食品安全问题带来的影响 24
1.造成直接经济损失 24
2.影响食品外贸出口 25
3.食品安全影响社会稳定 27
（五）食品安全监管的重要性 27
三、食品安全支撑体系的现状及不足 28
（一）食品安全法律制度建设的现状及不足 28
1.食品安全法律现状 28
2.法律制度建设新进展 29
3.法律方面的不足 31
（二）食品安全监管体制的改革 32
1.食品安全监管体制现状 32
2.监管体制改革后面临的问题 33
（三）食品安全信息公开 35
1.我国食品安全信息公开的特点 36
2.食品安全信息公开的不足 38
四、完善食品安全监管的思考与建议 43
（一）完善食品安全法律制度体系 43
1.完善惩罚性赔偿制度 43
2.推行食品生产者强制责任保险制度 44
3.完善公众参与的法律制度 45
（二）地方政府食品安全监管体制的探索 46
1.北京的食品安全监管模式 47
2.上海的食品安全监管模式 49
（三）食品安全信息体系建设的建议 51
1.细化食品安全信息的分类 51
2.理顺监管机关的信息发布职能 51
3.强化省级食品安全信息公布平台建设 52

一、引言
食品安全是一个历久弥新的话题，食品，直接关系到千家万户的百姓健康和安全，关系到社会发展和稳定，其具有极其重要的社会意义和经济意义。食品安全是公共安全的重要组成部分，履行好食品安全监管职责是监管部门的重要工作之一。无论是发达国家还是发展中国家，确保食品安全是企业和政府对人民群众的基本责任和必须做出的承诺。从2008年至2014年，我国频繁爆发了大量的食品安全事件，这些影响大、涉及广的事件屡屡发生，严重威胁着人们生命财产安全。这些事件不仅对我们是深刻的警示，也让我们对我国现行的食品安全监管情况进行反思。食品安全问题固然有其复杂的成因，但与我国现行食品安全监管暴露出了监管法律、监管体制、监管技术的不足有重要关系。因此，有必要对食品安全监管问题进行深入的分析，结合一些地方的食品监管改革探索，提出一些解决问题的办法。
（一）研究背景
食品安全是一门专门探讨在食品加工、存储及销售等步骤中确保食品卫生及食用安全、降低疾病隐患、防范食物中毒的一个跨学科领域。从世界范围看，食品安全已超越了公共卫生的概念，成为各国政府和消费者关注的重大社会问题。过去十年间，世界各大洲均有严重的食源性疾病爆发。食源性疾病不仅危害人们的健康生活，而且严重影响个人、家庭、社会、商业乃至整个国家的经济利益。食品安全已越来越受到各国政府的高度重视，成为当前全球性的重大战略问题。
目前我国食品安全状况并不令人乐观：从2008年爆发的“三鹿奶粉”事件到2014年爆发的“福喜”事件，一次次触目惊心的食品安全事件曝光在公众的视野，给我国的食品安全监管不断敲响警钟，事件的发生充分说明我国在食品原料供给、生产环境、农业投入品供给、动物防疫体系、生产、加工、包装以及销售等环节都存在不少安全隐患；食品安全法律制定和信息公布等方面还存在着许多不足；在食品安全监管执法方面也存在着不少问题亟待改进。
（二）研究的意义和目标
国内外的学者对食品安全与食品供应链体系间的相关性分析，已分别在宏观与微观、技术与制度、政府与市场，生产者主体以及消费者等多个角度、多个层面进行了大量的、先驱性研究。 刘俊威：《基于信号传递博弈模型的我国食品安全问题探析》，《特区经济》2012年第1期。
但从我国食品安全风险的主要特征和食品安全事件的成因分析，我国食品安全问题并非是由于科学水平原因。基于食品安全供应链全程体系来看，我国的食品安全问题更多的是生产经营主体的不当行为、不执行或者不严格执行现有的食品技术规范与标准体系等违规违法行为造成的人源性食品安全事件。在现阶段防范我国的食品安全风险，必须综合集成技术、规范、制度、政策等手段综合治理，并通过深化改革，强化食品安全监管，规范食品安全监管。
本文从理论和现实的角度出发，结合我国实际，对发生食品安全的原因加以分析，并着重从法制建设、监管职能、信息发布等方面加以分析，从而讨论更适合我国现阶段实际的食品安全监管方法，以构建以预防为主的，科学、高效和动态的食品安全监管机制，从而提高食品安全监管水平。
1.理论意义
第一，通过理论、科学、经济、管理、信息等多角度对食品安全监管进行研究，分析我国食品安全监管的不足，丰富食品安全监管研究成果，提出一些行之有效的食品安全监管措施。第二，通过对我国的食品安全监管历史进行回顾，梳理我国现行的监管法律法规、监管体制，探讨制度、经济、技术、环境等因素对食品安全监管的影响，有助于加强对食品安全监管问题的认识，有利于完善食品安全监管体系。第三，由于食品安全监管问题涉及的学科广、部门多，且食品安全监管是一个公共政策问题，因此对食品安全监管的研究，可以丰富我国政策决策、政策运行效率方面的理论，对解决其它公共问题也有借鉴意义。
2.实际意义
第一，食品安全跨学科、跨部门，其包含了科学、政治、经济和社会等多方面的问题，极具复杂性，正由于其复杂性，故解决食品安全问题需要制度、政策、信息等措施多管齐下，形成合力，方能形成有效的监管。第二，监管是法律赋予相关部门的职责，更是群众对政府的殷切期望，通过对食品安全监管所面临的问题进行分析，提高公众对食品安全问题的认识，为其规避风险、减少损失提供参考，也避免公众谈“食”色变；同时，为政府制定监管政策、改进监管体系提供决策参考。第三，通过横向分析，研究国外发达国家的监管体系和制定，取长补短，从法制、组织体制、管理、信息等方面入手，探索适合我国现状的监管模式和监管政策，构建科学高效的食品安全监管体系，提升我国的监管水平。
本文研究的目的是从食品安全产生的原因出发，分析监管存在的问题，找到解决问题的途径，为政府及其相关部门加强食品安全监管提供参考。具体目标有以下几个：
1.分析食品安全事件的成因及其影响。多角度分析食品安全事故的成因，阐述其影响，并用数据加以证明。
2.分析我国食品安全监管存在的问题。通过分析找到我国食品安全监管在体制、法律、技术、制度及信息披露等方面均存在缺陷。
3.为解决我国食品安全监管提出相应的对策。通过分析试点地区的食品安全监管改革与运行现状，吸取经验教训，取长补短，为我国加强食品安全监管提出相应对策。
（三）国内外研究现状
1.国内研究现状
我国食品安全研究和管理起步较晚，具体主要有以下几个方面：
（1）引发食品安全的主要因素。涉及到食品的不安全因素有很多，主要有物理、化学和生物因素等。有些不安全因素是食物本身所固有的，如河豚等，有些则是在食物培育期或是加工过程中由于环境或者人为因素造成的。食品主要有化肥、农药、重金属、微生物、食品添加剂、激素、假冒伪劣食品、转基因食品等潜在危险形式。
（2）关于食品安全现状的认识。“自2006年以来，我国食品安全风险总值呈持续下降的态势，目前已进入了相对安全区域。不过，难以排除未来在食品的个别行业、局部生产区域出现反弹甚至是较大程度的波动，但如果不发生不可抗拒的大范围的突发性、灾难性事件，我国食品安全风险‘总体稳定，逐步向好’的这一基本走势恐怕难以改变”。吴林海 王建华 朱淀等：《中国食品安全报告（2013）》北京大学出版社2013年版。

（3）关于食品安全的概念及范畴。透过科学之风险分析对于消费者生命健康造成危害之风险，进而制定出确保食品安全的管制措施，以食品安全措施来排除或减低对于消费者生命、健康的风险，是食品安全的核心。 维基百科：食品安全，http://zh.wikipedia.org/wiki/食品安全。
食品安全涉及农业、林业、工业、商业、服务业等几乎主要的社会生产的主要学科，维护食品安全需要立法者在立法之处就要有充分的立法智慧，更需要司法者秉公执法。
（4）关于食品安全管理的法制状况。经过几十年的发展，我国现阶段已经形成一个由国家、部门、行业和地方制定颁发的食品安全法律法规及规章制度体系。我国食品安全法律体系是《食品安全法》、《农产品质量安全法》两法并行的模式。两个法加起来就是从农场到餐桌全程管理。《农产品质量安全法》主要是强调源头，农田、养殖场的管理问题。《食品安全法》是源头之后，加工、流通、餐饮等过程的管理问题。此外，我国还有大量与食品安全密切相关的法律，如《进出口商品检验法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《卫生检疫法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》。 吴楚平 黄筱声：《概述我国和美国食品安全法律法规》，《中国食品报》，2013-07-12。

（5）关于完善食品安全监管的对策和建议。对于加强食品安全监管的对策，学者的观点不尽相同，有从法律入手，提出完善我国食品安全的法律体系的观点；有从体制入手，提出改革现有食品安全政府监管体制；另外还提出了发挥行业协会组织的作用、加强国民教育等措施。
2.国外研究现状
（1）关于食品安全问题，国外研究较早，且已经逐渐应用到实际监管工作中。
美国在“21世纪食品工业发展计划”中将食品安全研究放到了首位，1998年美国在食品的微生物快速检测技术研究上的专项经费是4.3亿美元。著名的食品科学专家A.E.Sloan在论述新千年食品工业的十大发展趋势时，也强调了确保食品安全的重要性。美国食品堪称是世界上最安全的，但由于食品工业发展的迅猛及食品生产、加工、包装工艺的复杂性，加上目前美国食品中依靠进口的比例也越来越大，故美国仍面临着食品安全问题，包括生物致病菌、毒素、农药残留、有害金属、食品变质等。   
2001年，欧盟委员会提出建议对维持了25年之久的欧盟食品安全卫生制度进行根本性的改革，对原17项法令进行合并、简化和协调统一，力求制定一项统一、透明的安全卫生规则。根据该建议，新的安全卫生规则适用于从农场到餐桌的所有食品以及所有的食品经营者，同时还将建立有效的执法机构加强对食品安全问题的监管，以及有效应对未来食品链中可能出现的食品危机。任发政：《国外食品安全研究和管理》，中国质量新闻网，2005-09-18，
新政策的核心是在建立食品安全战略目标的同时，给商家以选择采取何种安全措施的自由，而不是给他们制定过多的繁文缛节。新规则主要有以下几方面的改进：一是引入了从农场到餐桌的概念；二是确立了食品生产经营商对食品安全负首要责任。这一原则加大了生产经营者的安全卫生责任，生产经营商主要依靠自我核查机制及对有害物的现代监控技术来确保食品安全卫生。有害物关键点控制（简称HACCP）体系的实施对于所有非主要食品经营者来说成为强制性义务。
日本于1995年5月通过了食品卫生法的修正而重新公布了《综合卫生管理制造过程》，即在食品的制造、加工及其管理方法基础上，为防止食品卫生危害特别加强预防性措施的综合制造加工过程，工厂均积极施行HACCP管理制度。厚生省通告屠宰场、食肉加工厂等业者必须彻底实施HACCP管理制度，以防止食品中毒案件再度发生。任发政：《国外食品安全研究和管理》，中国质量新闻网，2005-09-18，

（2）国外的食品安全侧重于立法、设立标准、完善监管体系等。
第一，加强立法。为加强食品安全监管，防止食品被污染，保障消费者的身体健康，许多国家通过立法来加强现代社会食品管理。如美国、英国、法国、德国、荷兰、日本等都颁布了《食品法》或《食品卫生法》。目前，世界各国食品安全立法大致分为两类：一类是在一些综合性法律中通过对农产品及食品、农业投入品、包装和标签的调整，从而直接或间接地涉及对食品安全的规范；另一类就是在单一性法律中专门就某一种类或某一环节的食品质量安全问题作出规定。各项立法互相配合而又各有侧重，形成比较严密的食品安全管理法规体系。
第二，构建科学合理的食品安全机构。美国商业部、财政部和联邦贸易委员会等不同程度地承担了对食品安全的监管职能。此外其它部门如疾病控制预防中心（CDC）、国家健康研究所（NIH）、农业研究服务部（ARS）、国家研究教育及服务中心、农业市场服务部、经济研究服务部、监测包装及畜牧管理局、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门也负有研究、教育、预防、监测、制定标准、对突发事件做出应急对策等责任。FSIS主管肉、家禽、蛋制品的安全；FDA则负责FSIS职责之外的对食品掺假、存在不安全因素隐患、标签有夸大宣传等现象的管理工作。在美国，若某种食物中的食品添加剂或药物残留未经FDA审查通过，则该食品不准上市销售；EPA主要维护公众及环境健康，以避免农药造成的危害，加强对宠物的管理；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁。由此可见，FDA、APHIS、FSIS、EPA运用食品安全法律法规维护食品的安全，从而保护了消费者的身体健康。任发政：《国外食品安全研究和管理》，中国质量新闻网，2005-09-18，

第三，建立食品安全管理体系。食品安全管理是一项巨大复杂的系统性工程，涉及到多行业、多领域、多环节，需要以农业行业为基础建立起分工合理、制度严明、管理协调和发展配套的管理体制，实现“从农田到餐桌”的全供应链、全过程管理与控制。从目前情况来看，各国都根据各自国情，在加强食品安全研究同时，建立了不同类型的食品安全管理体系。
（四）研究的方法和数据来源
1.比较分析方法。通过国内外食品安全监管模式的比较，分析我国食品安全监管模式的得失，为进一步优化我国的监管模式提供参考。
2.实证分析的方法。通过对一些地方政府有关食品安全的统计数据、调查报告、工作报告的分析，进行剖析和归纳。
3.历史分析方法。对我国食品安全监管体制和法制的发展进行回顾，并对之进行分析，为提出对策奠定基础。
4.案例分析方法。通过我国近期的一些现实典型案例、新闻报道来说明我国食品安全监管的现状和存在问题。
数据来源：政府和有关部门统计资料和报告，包括规范性文件，工作报告、调研报告、工作总结、政务信息和统计年鉴等。
二、食品安全及其影响
（一）食品安全的相关概念
食品是指可食用的物品，食品安全的内涵包括“食品量的安全”和“食品质的安全”两个方面。目前，除非洲等地区的少数国家外，世界各国的食品数量安全从总体上得以解决。“食品质的安全”关注的是食品质量安全，本文探讨的食品安全特指食品质的安全。
食品安全（food safety）指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据倍诺食品安全定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域，所以食品安全很重要。 百度百科：食品安全，

食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全谢明勇，陈绍军：《食品安全导论》，《中国农业大学出版社》2009版。
。《中华人民共和国食品安全法》第十章附则第九十九条规定：本法下列用语的含义：食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。《中华人民共和国食品安全法》，国家食品药品监督管理总局门户网站，2009-02-28，

食品安全监管主要是指：国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。
（二）我国的食品安全现状
2014年,中国社会科学出版社、北京大学出版社、江南大学联合主办的“中国食品安全发展报告（2013）暨中国食品安全网络舆情发展报告（2013）出版发布会”在北京举行。报告作者和与会专家学者围绕我国食品安全和食品安全网络舆情的现状、风险、特点等进行了探讨。与会者认为，我国食品安全系统风险总值下行趋势明显，“总体稳定、逐步向好”将成为未来一个时期我国食品安全情况的基本走势。我国近年来发生的食品安全事件，其原因大多数以人源性因素为主。一些食品生产者、经营者出于对经济利益的疯狂追求进行不当或违规违法生产加工等，是引发食品安全风险的主要因素。锁定不当和违规违法行为，通过政府监管、市场监管与契约治理等多种方式，从源头上有效解决食品安全问题，应成为加强食品安全监管的重要途径。《中国食品安全网络舆情发展报告（2013）出版发布会》，中国糖酒网，2014-03-12，

（三）食品安全问题的主要成因分析
食品安全问题从污染源角度分析，包括物理性污染、化学性污染、生物性污染和本土性污染等；从经济学角度分析涉及生产者、经营者和消费者三方。
1.从污染的途径分析
由于食品涉及面广，食品安全问题涉及因素复杂多样，本节以农产品为例，介绍农产品安全的威胁因素，探讨解决农产品食品安全的办法。事实上，农产品正是网络舆情最关注的热点之一，而且客观上农产品安全风险成为我国食品安全监管难度最大、未来更危险的食品安全源头。
从现有的资料和观点分析，导致农产品安全风险的因素，主要包括外观和内在品质，如营养成分、色香味和口感等，同时也包括农产品的危害因素，如农药残留、兽药残留、化学添加剂违规使用、微生物污染、重金属污染等对人存在的直接和潜在的危害。从污染的途径和具体因素考虑，农产品质量安全问题大体可以分为物理性污染、化学性污染、生物性污染和本地性污染四种。
（1）物理性污染。所谓物理性污染是指在农产品收获、加工和存放过程中因操作不当而混入有毒有害物质，如在小麦收割过程充混入泥土。该污染可以通过规范操作加以避免。
（2）化学性污染。所谓化学性污染是指在生产、加工过程中不合理使用化学物质对农产品质量安全造成的危害。如使用禁用农药、过量使用农药兽药以及滥用食品添加剂等问题。该污染可以通过标准化生产和加强监管进行控制。
第一，农兽药残留问题。农药兽药是现代农业生产的必要投入因素之一，在促进农业增产、满足人口增长等方面发挥了重要作用。农兽药残留是施用后的必然产物，但残留量过大将危害人体健康。急性中毒反应是农药对人体最直接、最明显的危害。根据世界卫生组织和联合国环境规划署的报告，我国每年农药中毒事故达10万人次，死亡约1万多人。徐锐等：《参与式培训对提升农户农药风险意识的重要作用》，《职业时空》2008年第2期。

第二，化学添加剂的违规使用。总体上看，我国的农产品安全风险主要来自于饲料添加剂、食品添加剂甚至是非食品添加剂的非法使用。近年来，化学添加剂的违规使用之风愈演愈烈。虽然国家对食品添加剂的使用范围和限量早有规定，但一些唯利是图、自律性较差的企业，为追求更高的经济利益，在食品生产的各个环节，违法违规使用添加剂，从而严重降低了食品安全水平。大家所熟知的“三鹿奶粉”事件、“毒鸭蛋”事件、“毒腐竹”事件等均是将非食品添加剂违法使用造成的。有网友甚至戏称“中国人在食品中完成了化学扫盲”。
（3）生物性污染。所谓生物污染是指自然界中的各种生物性因素对农产品质量安全产生危害，如致病性细菌、病毒等。生物性危害具有不确定性，控制难度大，需要通过综合治理措施加以防控。
农产品的微生物污染源包括细菌、病毒和真菌。据世界卫生组织估计，全世界每年有数以亿计的食源性疾病患者中，70%是由于各种致病性微生物污染的食品和饮用水造成的。《2013年中国卫生统计年鉴》的统计数据显示，2011年和2012年由于微生物污染分别造成了5292和2844人就医，微生物以食品安全的“头号杀手”的称号稳居各类各类致病因素首位。数据来源：中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会官网：《2013年中国卫生统计年鉴》，

各类致病因素食源性疾病爆发报告情况（2012）数据来源：中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会官网：《2013年中国卫生统计年鉴》，

致病因素
事件个数
事件构成（%）
患者数（个）
动植物及
毒蘑菇
297
32.4
2016
微生物
255
27.8
6844
化学物
107
11.7
1305
不明原因
258
28.1
3514
（4）本地性污染。本地性污染是指农产品产地环境中的污染物对农产品质量安全产生的危害。如灌溉水、土壤中的重金属污染。治理本地性污染的难度最大，需要通过净化产地环境或调整种养品种等措施加以解决。
本地性污染主要是由于工业“三废”的排放或用污水灌溉农田，从水、土、气等多个方面对土壤的侵袭和污染，造成农产品中有害成分超标。土壤是植物赖以生存的物质基础，是污染物累积的重要介质。随时我国工业化的快速发展，我国土壤重金属污染日益严重，污染的面积日益扩大，给农作物生长和农业生产带来了巨大损失。据环保部估算，我国平均每年有150起重金属污染事故，每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的经济损失超过200亿元。2011年国家环保部组织的全国土壤污染调查显示，我国重金属污染的土壤面积已达1.5亿亩，占总耕地面积的8%。对我国30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属监测时发现，有3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1%。 《每年重金属污染1200万吨粮食3成大米铅超标》，网易新闻网，2013-02-07，

2.从经济学角度分析
（1）食品安全的外部性特征。食品安全的外部性表现在：生产市场上正规厂商对非正规厂商的正的外部性和非正规厂商对正规厂商和消费者的负的外部性。负外部性即非正规厂商生产劣质产品被消费者购买使用后，对消费者产生负面心理影响，使消费者产生怀疑心理，从而影响正规厂商的销售。例如“三鹿”奶粉造成的负面影响，从而使国内消费者对国产奶粉普遍不信任，从而减少购买国产奶粉，大量采购洋奶粉。因此，在市场经济条件下，如果仅仅依靠市场机制，不法商贩可以损害他方而不用考虑招致损害的机会成本，从而造成“看不见的手”失灵，造成市场的畸形发展。
（2）食品安全问题的信息不对称性。消费者对于名目繁多的商品质量是难以彻底了解的，而卖方所掌握的信息总是多于消费者，如此就造成了买卖双方的信息不对称性，消费者明显处于劣势。信息的不对称性不仅容易导致整个食品产业链的信任危机，而且易形成食品市场“劣币驱逐良币”的逆向选择。“三鹿奶粉”的案例说明，在市场有少数不法生产者使用“三聚氰胺”降低成本增加蛋白质含量的情况下，产生了极强的市场竞争力，迫使其他厂商也不得不采取这一措施。因而市场上“良币”被驱逐干净。
现代经济学认为，社会的人都是自利的经济人，如果没有一定的规制约束，就具有损人利己的趋向。信息不对称的结果是：或者不能达到均衡，或者即使达到了均衡，也不能实现资源的有效利用。在信息不对称的情况下，市场机制也是失灵的。
研究表明，绝大多数的食品安全事件缘由供应链上利益相关者处于私利或盈利目的，在知情的状况下造成的食品安全问题。
2000年-2012年部分“人为污染”食品事件数据来源：部分案例引自冀玮《多部门食品安全监管的必要性分析》，《中国行政管理》2012年第2期。

事件列举
致害原因
性质
“毒大米”事件（2000）
非法添加“石蜡油”
人为
阜阳劣质奶粉导致“大头娃娃”事件（2004）
蛋白质含量不符合标准
人为
“苏丹红”事件（2005）
非法添加“苏丹红”
人为
“三鹿奶粉”事件（2008）
非法添加“三聚氰胺”
人为
双汇“瘦肉精”事件（2011）
非法添加“瘦肉精”
人为
抗生素“速生鸡”事件（2012）
非法过量使用抗生素
人为

（四）食品安全问题带来的影响
1.造成直接经济损失
食物中毒和食源性疾病不仅严重影响居民身体健康，而且增加医疗支出，增加了财政负担，给国家和人民造成严重的损失。统计数据表明，我国急性胃肠炎发病率达到0.56次/人年，照此折算，我国每年发生急性胃肠炎人次达到7.48亿，其中因病就诊4.2亿人次，计算疾病负担可造成损失1.7亿个工作日。调查还显示，急性肠胃炎中食源性疾病发病率为0.157次/人年，意味着每6人中有1人在过去一年中曾发生食源性疾病，食源性疾病依然是我国最大的食品安全问题。《食源性疾病依然是最大食品安全问题》，中国食品科技网，2013-08-12，http://www.tech-
另外食品行业也是我国重要的支柱产业，2012年全国食品工业完成现价工业总产值89553亿元，比2005年累计增长340.6%，年均增长23.6%。食品工业总产值占国内生产总值的比例由2005年的11.09%上升到2012年的17.24%。由此可见，食品工业已经成为国民经济的支柱性产业之一。食品工业不仅能对工业经济发展起到重要的推动作用，而且能有效的带动农业、食品包装、机械制造业、服务业等关联产业的发展。吴海林、王建华、朱淀：《中国食品安全发展报告2013》，2013年版。
如果食品安全得不到有效保障，必将对我国国民经济造成严重影响。
2.影响食品外贸出口
2014年1月1日至9月30日，全国海关共监管进出口食品贸易总额780.4亿美元，同比增长12.9%，监管出口食品贸易总额432.4亿美元，同比增长4.9%。《全国海关共监管进出口食品贸易总额780.4亿美元》，中研网，2014-10-27，
我国食品的主要出口国家和地区依次为日本、东盟、美国、香港、欧盟、韩国、俄罗斯。
分析我国食品出口受阻原因可以看出，除证书和标签不合格原因外，其余均与食品安全问题有关。吴海林、王建华、朱淀：《中国食品安全发展报告2013》，2013年版。

食品的国际贸易对于扩大消费者食品选择范围，改善消费营养结构是十分有利的，并可以增加就业机会。但食品安全一旦出现问题，不仅会严重影响国际贸易，而且食品行业也会受到重大打击。2011年5月“毒黄瓜”引起的疫病开始在德国蔓延，并且疫情继续扩散，截止到5月29日，已有10人死亡，另有数百人感染。此外，包括瑞典、丹麦、英国和荷兰在内的多个国家均已报告感染病例，欧洲一时陷入恐慌。 《欧洲“毒黄瓜”在咆哮》，食品商务网网，
“毒黄瓜”问题出现后，德国政府告知民众不要生吃黄瓜、西红柿等，捷克、奥地利等国将部分产品下架，俄罗斯宣布停止进口德国与西班牙的黄瓜。该事件造成的影响时至今日仍在，给当事国的农产品生产造成了重大损失。
3.食品安全影响社会稳定
食品问题最直接的影响就是严重威胁人民群众的身体健康和生命安全，引发人们对食品的信任危机。食品安全事件会造成普通群众对食品生产者的仇视，进而追究政府监管不力的责任，造成官民对立，影响经济发展和社会稳定。食品安全事件的不断爆发，使得民众不得不将大量精力放在鉴别食品品质上，从而造成社会效率的低下，社会资源的浪费。2012年3月8日，由于台湾宣布进口美国含瘦肉精的牛肉造成了数千台湾农民街头抗议。《数千台湾农民抗议进口美国瘦肉精牛肉》，网易新闻，2012-03-09，

（五）食品安全监管的重要性
近年来全球范围内频发的食品安全事件给人们的生命财产安全造成了严重损失，食品安全问题备受关注。处于转型发展期的我国，食品安全爆发频率相对更高，加上各类媒体不加甄别的传播甚至有意地宣传放大，使食品安全成为社会各界普遍关注的焦点。由于食品市场的缺陷、食品安全具有公共属性和食品安全涉及到经济发展和社会稳定，政府对加强食品安全监管，整顿和规范市场秩序，保障人民群众身体健康负有不可推卸的责任。当然，我国政府在强化监管的同时，也要根据自己的文化、历史和发展阶段，不断更新监管理念，探索监管方法，创新监管技术，形成一整套适应中国国情的市场监管方法、制度和高效的监管体系。
三、食品安全支撑体系的现状及不足
（一）食品安全法律制度建设的现状及不足
1.食品安全立法现状
在行政监管方面，我国有《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《商标法》、《无公害农产品管理办法》、《进出境动植物检疫法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《无照经营查处取缔办法》等近百部法律、法规及规章。在刑事犯罪方面，《刑法》及2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》均有明确规定，特别是《刑法修正案（八）》更是加重了对生产、销售有毒有害食品犯罪的处罚力度，最高可判死刑，增设了食品监管渎职罪，并规定了比滥用职权罪、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高法定刑从七年有期徒刑提高到十年，加大了对食品监管渎职犯罪的惩处力度。
虽然我国有众多的涉及食品安全的法律法规，甚至有《刑法》保驾护航，但从食品的实际监管效果看，其效果并未达到预期。
2.法律制度建设新进展
2013年2月改革之前的我国食品安全监管体制实行分段监管，监管模式如下：
农业部门：监管初级农产品生产环节。主要依照《农产品质量安全法》对食用农产品进行监管。
质检局：监管生产加工和进出口活动。依据《食品安全法》及其实施条例，对食品生产加工活动和进出口活动进行监督管理。
　　卫生部门：承担食品安全综合协调。根据《食品安全法》，卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。卫生部门下设的卫生监督所综合协调、检查评估各部门的食品安全检测、监测和监督工作，负责食品生产经营单位、餐饮业及集体食堂的卫生条件的卫生行政许可及其卫生条件、卫生防护设施、生产经营活动及直接从事食品生产经营活动人员的健康管理，进行卫生监督检查，查处违法行为。
工商部门：监管流通环节。按照《食品安全法》的有关规定，流通环节即市场上销售的食品均由工商部门负责监管。但按照《农产品质量安全法》，市场上销售的初级农产品如肉、蔬菜、蛋、水产品等由农业部门监管，即由农业部门抽查质量，工商部门只能根据农业部门的相关通报进行查处。
食品药品监督管理局：监管消费环节。负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理。制定消费环节食品安全管理规范并监督实施，开展消费环节食品安全状况调查和监测工作，发布与消费环节食品安全监管有关的信息。
食品安全法实施以前，这部分职能归属卫生部所属的卫生监督部门负责，目前这部分职能划归食品药品监管局。
商务部门：主管食品流通行业。根据《食品安全法》及其实施条例、《生猪屠宰管理条例》、《酒类流通管理办法》等法律法规和规章，商务部作为流通行业主管部门，在食品安全方面主要有三项职责：一是制定食品流通行业发展规划和产业政策，促进食品