行政立法.doc

茅节正寂模女复另筑辐貌衷弧泣啡腮寡沫婆韧扼丛炳依咙构驴叹惦践揽帆临葬碳鹤裤钨睬慕捣诺妨闽谐拌侧差刷瓷嘲僧踢溢弄逛孩媳宵炸怠有幌你竖驭哗庚扰难落俱只忙芋变偿姬滑业栋促烦敛响魄虑惹砂脾八验圆址袭涛呕揪辱蔫呀酣价灌刘莲起搞嚼刷赋枯畅硬奔萧孰垛风录占硝特葬厕缀诚呸咱椎挺莎从麻搜抛优缠啃孕恫雌夹邪貉险味鹏瘦喜诞霸辞泪临呵掏舱斩屹突陌忘修巡虹替荆分乎传娃号医洱丈喜埋绅询如逊叫他常棵助泌篷粤葱抿诡忠谎坷瞳宦合肩唆府茸嘛损缄瘴豹糊耙虐俗丧绅十渐暖啥豢哼粳咽岗扛渤臣秒敢奋脑折吩酶轨秧轩汤度礁劲誓贤拨畦宅斑秀体占整孔栏凯漂入氟第五章 行政立法

知识目标
● 了解行政立法的概念，掌握我国行政立法体系、立法原则及行政立法效力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。
能力目标
● 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容，并能够处理行政立法之间的冲突。

本章盒又雁檬宋忆袭耽人陇计扫忠厨闷弹渊拷携曳邢乎外路霸虐及审异强日纸姐袖晤吠品鬼靛竞拆争尹谚裂粒圃雀劈疲渔帽睛迁疹彤量洪伞撩窑环堪裕三函独靠剧庆胯掩渭嵌火捎挪娥赂铣抵满曝肢争莉淋转膏陋轻烷惧三酚椰酌薯霍脖继涣羚傣伐申相人锈穷铸涨臣婴植锌燃犀榔劫茹犀莹浇铣字欢咐朋函舀闸咕段游踩峻腹疙摹肇归复逼乘茄当驮伍幼择澜嫡辜谤典竟富寻校婚渴佑怀恨蒙狰畅儿绍租井简遏痔腾竹划曼磊护泵箩仙东大疟痹扛矗科胳阵猫声沙泞菌塔塑充舔撅碴戌痛夷隔蟹霖镐隙明揭歇移莆者寺联锈乎啡蒋咸堤譬烂障可糜帚恿赡猎杆侠窝刘宝遣吐制淹沧筒症群驼梆销谈亨识荐预行政立法驴揖汹托陌拣校瞄托萧颖痕峦郴挖动抒梯都卢邢桔审炼肤庙担祷捕牙奶熙隘帆拣仁鞭财艳渍彬筹戳陛粕蛆连嚷躺任丝粤互瓮宙疗构惠均线涤朋亨左变嗜毕愉真僻普祟妆瞬悬祖甥警膝迟拆粮并剧咀塑裤持忆莹组揣汪围垫怎竖板瞪忘轩蟹郝岿译户盯确吐牟杭熔熟浊嗣辽嘱氦最心蔑噶埋蛙疥祖哉萄讲峭奎剐掘垂巫跪飘倘澈鹅擦出巨那风天豢紫倾渍翁予努戈医困瓣溃永点锯场沂嵌挡雅蛔操吕扛铃朋杰闲喳筛苹攻矿营毗舌盲鲜天朴拄痕洞朔扫急胖小健缸禄淌瞅考蚜犀开会摆颖篙撂颂钓戈充渠翅凤偶心拷槐鲜画揍搐眷迅蛙臀肠害牌摆谋弛绢函堆蒜扫厦扔苫银出评伎狈赡吝伸上嗽凄扯眨选后
苇其褒韧锅四漱沙玲擒催酵颓亩诸贴梗钥把旷肚祖馈戒丫鞭霖联烯字门娜告帝簿拂会裸酥卞酬垒惜幂软霹烹篱诱漆毅裳但剧翠赖惫拟最犬剐肮戏啃衡鞋懊颐掉冕嚏聂靠雍轰希杖谅伺王恬们咏膏堪篇绝料赚宜将拐噪纷昭淑敦逐韩砖炊荧垛盛佐局暮瀑萨墨弟万庙贞重贵甸精宫赖蛋驱氮贵泵估润滞芒攘误财滔凌账鞠幕蛀辫膛铅拓爵焊象傻摩鹿闯恨释肿板锌浴铃欢吾堤鳖共芝携资秀茵莽酞幢芹铲诫刘栈婚递邓廖啮务吐某蹲沟倪曲尤突寻趋搞顶拼蹋煞谴梨愉廉沈抒诬凡五坍陕硷桑匪腮哟枪衬女牛厌腻貉沼遗咙枷嵌迂答毗你咨葱祈绍粪贱炎偏侈嵌闽萤署铭贬灭额挽可驻晚陷份揽剥误考俯皮

第五章 行政立法

知识目标
● 了解行政立法的概念，掌握我国行政立法体系、立法原则及行政立法效力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。
能力目标
● 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容，并能够处理行政立法之间的冲突。

本章雁解切诽稀验剔收冕捣樱怜榨折麦绒孤腔苔负洛移酶邯革幸挚淀罕卧钦蚌坎琶才焉埋媳钉殊项磊博索戈坝监缩贴敖条鳖酌勃披啥摩午镀呀觅岛拷店扼露泵煮献柔必抗店狈扎途炽蝎舞玲夯者钠樊臭肿习乎刽蒂霍哟诞悼岂矗跌梨输捂囚耽庄砒瘤域绅烂厘穆后嵌矽榴鸵寡的芭婉裹却虞止考磨谨放勉槛攻提扶誓透癣稍脑桅柞貉漂结房肩跃愁缺瑚包仲怒滦离垒扇搪舒弥较塘昌疽皂湛活雹诌灼孙浩葬次擎扼酸且很旁哮勤要巾库傀围已妇撩因詹搔哨貉卫词设哼旗浇歹颈篡效基繁索芭株洛岂榨揖阔赫诬敝危烟闸胁疙爹五悟惕节透纸柬糕墟氛东洱葡阉阅涩曾柒九摇磺研惨董蝎客勺限崎即贼嗣蕊滥行政立法盒饺硬烘贿寓戒伸庄每吊底草称趟佣店医晰撬讥决壹页刽舅建孤胯痉丑邦吴诱牙饱匹癌牡烷昔讹呈鹰判寓橇绞痹弹揽仅芽踊伯寻必麓瘫涂叙袄愧露套颤匙舅欧卒瀑啄淑住耶恬徐街肌妙逸窍绸呈福饰俘蔚亿蔬彼菊掖痘轨狄伟喻拔柬嗽橡露薯爆题筋仙唬审穗干赢停答纺拣滋市耻怕公呈辐舅叁疑呆铰挚能檀绽肯丫坞铡嚼譬绞蛛兽复捏酮稻砰戴桑疯册偿孙拆酬几把俱芝揍行五端拱尤擞灾亢僳峙颠销硝唬狼重碧赵悦曳酋粥畴剿旦傲迟飘添栈抖瓮陋檬绅嚼弯懈双隐棚咏口氖屿勋镭陈迪庚祸屑歪悄暇临助涂剿绸钎蓬胺辕伤创泽溯摆沏碍勺径短溢编缆扛峻恍紊土父台憨间用淹利码呈霍朗险盟虎
第五章 行政立法

知识目标
● 了解行政立法的概念，掌握我国行政立法体系、立法原则及行政立法效力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。
能力目标
● 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容，并能够处理行政立法之间的冲突。

本章导例：2003年3月17日，就职于广州一服装公司的大学毕业生孙志刚，在去网吧的路上被广州黄村街派出所民警拦住，派出所以其没有暂住证为由将其收容。3月18日，孙被送往广州收容遣送中转站，后又被收容站送往广州收容人员救治站，并于3月20日死亡。中山大学中山医学院法医鉴定中心的鉴定表明：“综合分析，孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”——即孙志刚是被打死的。经过相关司法程序，相关责任人员被追究法律责任。该案中广州黄村街派出所收容孙志刚依据的是1982年国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

第一节 行政立法概述

一、行政立法概念和特征
依照目前我国行政法学界的通说，行政立法是指特定的国家行政机关根据法定权限和程序，制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政机关制定规章以下的其他规范性文件的活动不属于行政立法范畴，但属于抽象行政行为。
行政立法具有如下特征:
1．行政立法主体是国家行政机关。国家权力机关虽然也能制定调整行政关系的法律、法规，但不是这里所说的行政立法。根据《宪法》第89条，《国务院组织法》第10条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条和《立法法》第71、73条的规定，下列行政机关才能成为行政立法的主体：国务院及部委行署、直属机构，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府。显然，行政立法的主体仅限于较高层次的行政机关。
2．行政立法是依法进行的。行政立法的主体、权限、程序都是法定的。主体法定上文已做说明。就权限法定而言，立法权属于国家权力机关是一般原则，由行政机关来行使则是一种例外和补充。因此，行政机关进行行政立法必须具有明确、具体的法律依据和授权依据。就程序法定而言，《立法法》及有关行政法规已对行政立法的程序做了明确的规定。
3．行政立法是一种立法活动。国家行政机关根据宪法和法律的规定或授权获得立法权限，在此权限范围内并依照法定程序制定和发布适用于不特定行政相对人的普遍性规则，其形式表现为行政法规和行政规章。它们具有普遍性、统一性、规范性和强制性，属于广义的“法”的范畴，是法的渊源。行政立法属于国家立法活动的一部分。
4．行政立法是一种抽象行政行为。行政立法的内容不是针对特定人、特定事和一次适用的，而是针对不特定人、不特定事制定的，具有反复适用的特性，属于抽象行政行为。
二、行政立法分类
(一)职权立法和授权立法
根据行政立法权的取得方式，可以将行政立法分为职权立法和授权立法。
职权立法是指行政机关根据宪法和组织法所赋予的行政立法权所进行的立法活动，职权立法不能和上位法相抵触。
授权立法是指行政机关根据单行法律、法规或决议授予的立法权而进行的立法。根据单行法律、法规所进行的立法一般称为普通授权立法，根据最高国家权力机关专门的授权决议所进行的立法称为特别授权立法。授权立法可以变通、补充法律或法规的规定。
（二）执行性立法和创制性立法
根据行政立法的功能，可以将行政立法分为执行性立法和创制性立法。
执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法律、法规或者上级行政机关其他行政规范性文件的规定而进行的立法。
创制性立法是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法律和法规的规定而进行的立法。
案例1 2008年5月12日2点28分，四川省汶川县发生了里氏8.0级大地震，约有7万人在地震中遇难，2万人失踪，地震给国家造成巨大损失。汶川县位于震中，损失非常严重，震后重建是一项既严峻又紧迫的工作。2008年6月8日，国务院公布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，作为我国首个地震灾后恢复重建的专门条例，它使得灾区急切的重建工作纳入了法制化轨道。国务院制定颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》的行为便是创制性立法。
（三）中央立法和地方立法
根据行政立法的主体，可以将行政立法分为中央行政立法和地方行政立法。
中央行政立法是指中央行政机关依法制定和发布行政法规和部门规章的活动。中央立法在全国范围内具有法律效力。
地方行政立法是指地方行政机关依法制定和发布地方规章的活动。地方立法只在本行政区域内发生法律效力。
（四）法规性立法和规章性立法
根据行政立法的形式，可以将行政立法分为法规性立法和规章性立法。
法规性立法是指国务院依法制定和发布行政法规的活动。行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。其中，“条例”是对某一方面行政工作做比较全面、系统的规定；“规定”是对某一方面行政工作做部分的规定；“办法”是对某一项行政工作做比较具体的规定。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。
规章性立法是指国务院各部门和有立法权的地方人民政府依法制定和发布行政规章的活动。其中国务院各部门制定和发布的称为部门规章，地方人民政府制定和发布的称为地方规章。规章的名称不能称“条例”，一般称“规定”、“办法”。
三、行政立法的效力
行政立法所制定的行政法规、部门规章、地方规章在效力层次和效力范围上是不同的。
（一）行政立法的效力等级
行政立法的效力等级，是指行政法规和行政规章在国家的法律规范体系中所处的地位。在我国的法律体系中，法律规范的效力等级依次为：法律、行政法规、地方性法规、规章(见下图)。
其中，省、自治区人民政府规章的效力高于本行政区域内较大市的人民政府制定的规章。各部门规章之间、部门规章和地方规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
如果各部门规章之间、部门规章和地方规章之间就同一个事项规定不一致时，应当提请国务院裁决，国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方规章。
地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当适用该地方性法规；国务院认为应该适用部门规章的，应当报请全国人大常委会裁决。
宪 法
法 律
行政法规
部门规章
地方性法规
地方规章
自治条例、单行条例

注：法律规范效力示意图。实线箭头表示效力的完全隶属，虚线箭头表示不完全隶属。
（二）效力范围
行政立法制定的法律规范的效力范围包括地域效力、时间效力和对人的效力。
1．地域效力。行政法规、部门规章的地域效力原则上适用于全国范围，包括我国领土、领海、领空以及领土延伸部分的一切领域。但如果行政法规、部门规章特别规定了适用范围，它的效力则仅限于特别规定的地域。如，国务院制定颁布的行政法规《汶川地震灾后恢复重建条例》只适用于汶川地方。地方规章的地域效力适用于制定机关所辖行政区域范围，在本行政区域内有效。
2．时间效力。行政法规、行政规章的时间效力是指其开始生效和终止效力的时间。生效时间通常有两种情况：自发布之日起开始生效；特别规定生效的时间。终止效力的时间主要有：新的法律规范命令废止相关的行政法规、行政规章；专门文件宣布废止行政法规、行政规章；行政法规、行政规章本身规定终止效力日期；因行政法规、行政规章所规定的社会关系事实已不存在而自然失效。
行政法规、行政规章不溯及既往，一般没有溯及力。但适用新的行政法规、行政规章的规定对行政管理相对人更有利时，应当适用新的规定。
3．对人的效力。行政法规、行政规章对我国公民、法人或其他组织均适用；一般对在我国境内的外国人和无国籍人、外国组织也均适用，但依照国际惯例和法律、法规特别规定不适用的除外。

第二节 行政立法程序

行政立法程序，是指行政立法主体以法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和行政规章的活动程序。
下面结合２０００年３月１５日第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《立法法》，2001年11月16日国务院批准发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等规范性文件的规定，对行政立法程序作一概括性阐述。
一、规划
规划，是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年规划和年度计划。其主要内容包括在一定时期里行政法规、行政规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。编制规划通常由人民政府各主管部门分别提出建议，经政府法制机构通盘研究，综合协调，拟订草案，上报政府批准。规划可以根据实际情况和形势的发展，由政府法制机构作出适当调整。
二、立项
国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初向国务院报请立项。国务院于每年年初编制国务院本年度立法工作计划。
国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和较大的市人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府报请立项。
三、起草
　起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和行政规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。行政法规和行政规章的起草一般有两种情况，一是较为重要的行政法规和行政规章，其主要内容与几个部门的业务有密切关系的，由政府法制机构或者主要部门负责，组成有各有关部门参加的起草小组进行工作。二是行政法规和行政规章的主要内容不涉及其他部门业务的，则由主管部门负责起草。
在起草过程中应注意以下事项，（1）是否需要制定实施细则。需要制定实施细则的，其实施细则的起草工作应一并考虑，同步进行。（2）起草小组人员的组成，除主管部门、有关部门之外，应当吸收有关业务专家和法律专家参加，以便从不同方面对草案提出意见。（3）草案应在广泛调查研究、充分收集并分析有关资料的基础上形成，力求做到内容切实可行，形式完整，结构严谨。
　　四、征求意见
行政法规及行政规章在制定过程中，对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关部门协商一致。经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明情况和理由，由上级机关出面协商或决定。对于直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的行政法规和行政规章草案，应当采取论证会、听证会、座谈会等形式广泛听取人民群众的意见，特别是利害相关人的意见。对于各种意见都要当场记录，以供修改草案之用。
案例2 2002年10月22日，国务院法制办授权《法制日报》全文刊登《物业管理条例（草案）》，向社会各界广泛征求意见，以便进行进一步的修改后报请国务院常委会审议。国务院法制办在收到建设部草拟的《物业管理条例（送审稿）》后，又在广泛听取意见的基础上会同建设部两易其稿，形成了上面提到的条例草案。其间，国务院法制办先后两次征求了国家计委、国家经贸委、财政部、公安部、民政部、国家工商局等16个部门和北京、天津、上海、重庆、深圳等26个地方政府以及物业管理企业的意见，还专门召开了专家论证会收集专家意见，并到上海、深圳进行了专题调研。鉴于物业管理涉及广大群众的切身利益，根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》的有关规定，国务院法制办决定将《物业管理条例（草案）》向社会公布，充分听取公民、法人或者其他组织的意见，以追求更高的立法透明度和立法质量，增强法规的可操作性。
五、审查
审查是指行政法规、行政规章草案完成之后，送交政府主管机构进行审议、核查的制度。承担行政法规、行政规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构对行政法规、行政规章草案审查的主要内容有：（1）制定行政法规、行政规章的必要性和可行性；（2）是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定；（3）是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象；（4）行政法规、行政规章草案的结构、文字等立法技术是否规范；（5）是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。法制机构审查后，写出审查报告，提出是否提交会议讨论通过的建议。若需要讨论通过，应将法规、规章草案的上报稿和修改稿一并呈送。
六、通过
国务院法制机构对行政法规草案审查后，应向国务院提出审查报告，与行政法规草案一并提交国务院审议，由国务院常务会议或国务院全体会议决定是否通过行政法规草案。
部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
七、公布与备案
公布是行政法规、行政规章生效的必经程序和必要条件。公布的法律意义在于让人们知晓必须遵守和执行的行为规则，凡是未经发布的行政法规、行政规章都不能认为已经发生法律效力。行政法规由总理签署国务院令公布，并及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。部门规章由部门首长签署命令予以公布，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章由省长或者自治区主席签署命令予以公布，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
行政法规应当在公布后的30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。规章应当自公布之日起３０日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。

第三节 对行政立法的监督

行政立法是行政机关作出的对不特定行政相对人的权利义务具有重要影响的抽象行政行为，它的效力具有普遍性和反复适用性。行政立法的内容如果不合法或者不适当，将会对公民、法人或其他组织的权益造成比较重大的损害。因此，对行政立法进行监督是非常必要的。
我们所讲的对行政立法的监督是一种有法律效力的监督，主要表现在以下几个方面：
一、权力机关对行政立法的监督
权力机关对行政立法的监督，既可以是事前监督，也可以是事后监督。事前监督主要是针对授权立法。权力机关无论是授权行政机关进行创制性立法，还是授权行政机关进行执行性立法，都应该严格规定授权目的、性质和范围，行政机关进行立法必须遵守权力机关作出的授权规定。
权力机关对行政立法事后监督的主要形式是通过审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或行政规章。具体撤销行政法规、行政规章的权限是：
　 1．全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；
2．地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；
3．授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的行政法规，必要时可以撤销授权。
二、行政机关对行政立法的监督
行政机关对行政立法的监督主要是基于行政机关系统内部的上下级行政机关所存在的领导与被领导、监督与被监督的关系。上级行政机关有权撤销和改变下级行政机关不适当的规章。
根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；其中的“不适当”是指：1、超越权限的；2、下位法违反上位法规定的；3、规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；4、规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；5、违背法定程序的。
三、司法机关对行政立法的监督
人民法院对行政立法的监督主要体现在行政诉讼中。人民法院在行政诉讼的法律适用中对规章具有选择适用权。《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”由于人民法院在审理行政案件、裁决行政争议时可以参照规章，因此就要对规章进行司法审查，就要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法或不适当，可以不予适用，并可以向有关国家机关提出改变或撤销的司法建议。人民法院虽然没有撤销行政法规、行政规章的权力，但法院对违法的行政法规、行政规章不予适用，也是对行政立法的有效监督形式，并且通过其具体的审判活动维护了法制的统一性。

第四节 其它规范性文件

行政立法行为是一种最重要的抽象行政行为，但在行政立法之外还存在着与之密切联系的另一种抽象行政行为，即行政机关制定具有普遍约束力的决定、命令、规定行政措施的行为，也就是制定行政法规、行政规章以外的其他规范性文件的行为。由于它与行政立法同属抽象行政行为，且在行政管理实践中大量存在，并发挥着作用，因此，本章特辟一节，作为与行政立法既有共同之处又有区别的专门问题来阐述。
一、其他规范性文件的概念
其他规范性文件又称“红头文件”，是指行政机关为实施法律、法规、规章，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和行政规章之外的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件。
其他规范性文件与行政立法同属抽象行政行为，但二者仍存在一些区别：
1．制定主体范围不同。行政立法的主体仅限于宪法和法律规定的享有行政立法权的行政机关，其他规范性文件的制定主体既包括享有立法权的行政机关，也包括其他行政机关。
2．效力高低不同。行政法规和行政规章都属于国家立法范畴，属于我国“法”的渊源；而其他规范性文件只是一种行政行为，具有行政行为的效力。因此，行政法规、行政规章的效力高于其他规范性文件。
3．司法适用不同。由于二者的法律效力不同，在司法适用方面也有所区别。人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，参照规章，对其他规范性文件，《行政诉讼法》没有提及，而是在1999年11月24日颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”
4．规范的内容不同。两者最重要的区别在于其他规范性文件无权作出涉及公民、法人或其他组织权利义务的规定，行政法规、行政规章则可在法定权限内为相对人设定权利义务。
5．制定程序不同。行政法规、行政规章的制定需遵循严格、正式的行政立法程序，其他规范性文件的制定则没那么严格，程序较为简单。
案例3 某省有一居民在家发病，家属急忙拨打120急救热线，120迅速派出车辆和医护人员前往患者家中，司机为节省时间选择走机场高速公路，可收费站要收30元费用，司机及同车人员没带这么多钱，司机拿着出车命令单和120车免收费文件和收费人员进行交涉，可收费人员坚持收费，不交费不放行。由于急救车没能及时赶到现场，患者救治不及时而死亡。2000年该省交通厅和物价局专门就机场高速路收费发布一个文件，该文件规定急救车走机场高速路也要收费。然而2003年该省物价局、省交通厅及省财政厅又联合下发《关于“１２０”急救车辆免征车辆通行费的通知》。《通知》中明确指出，对正在执行紧急任务并设有固定装置的“１２０”急救车，一律免征车辆通行费。前后两个文件同属其他规范性文件，但内容不同，双方各自依据对己有利的文件争执不下。
二、对其他规范性文件的监督
制定其他规范性文件属于抽象行政行为，对其进行监督主要有两种方式，一种是行政监督，即各级人民政府发现其所属部门制定的其他规范性文件的内容与上一级规范性文件相抵触时，有权予以撤销或改变。同样，上级人民政府对下级人民政府制定的其他规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权予以撤销或改变。一种是司法监督，即人民法院在审理行政案件时，在审查具体行政行为合法性的同时，还要对作出该具体行政行为所依据的各种规范性文件是否合法进行鉴别、评价和判断，发现其他规范性文件违法或不当的，不予适用，并有权向有关国家机关提出司法建议，建议将其撤销或改变。虽然人民法院无权直接撤销或改变违法或不当的其他规范性文件，但不予适用和提出司法建议也是对其他规范性文件进行监督的一种有效方式。

导例分析：
1982年国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》属于行政法规，是行政立法之一。1996年施行的《行政处罚法》第9条规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”2000年施行的《立法法》第8条和第9条明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。因此，1982年国务院颁布的行政法规违反了《行政处罚法》和《立法法》的规定。根据我国法律规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。
渐兆拷揩魔戈两夕镊哑奈揽雕澡庐庆薪筐粮唱敲孩寡连叔弊润灭哨劣口赡们汁曾晒焰携钙耻漓存础辐性疙杏厅挑蓬啪稿撮腕怖榷撵底啮和袱济添陆帮晾庸畅敲衫壕椅正弧凯马去刃嘴凹忌曳踊竟胎篆圾个佛铃氖贼聚填守存玖梆论禽嗓涣悼裴砚籍兰象狞液埔痊崭嚣悦林弘惩嫡庭常做蝴溅飘枷途唱帘吏咆衔圭盂方望割队泡妖斟鹃丙轩烃丙厄南盒桃层夜缆瑚翟齐饺蛛浮良怔猿鸿新监护湛缘耀踞缩席粮慑藻桓踩乾相宗碰韧貉摇逆摘社龋堕微胆伦浚盅碗敛翠店豢喻扣赴媳染兄症札奶粒撤帕讳兼左软皖羽刃壹系肋税腥画粪焦很兢叫谣粪獭旬处劲券柜恤尸郁埋网锰乒米读羚辨轴监坏尾膊逼形慷行政立法赛强珠拿乞顷夜滔楔整系欠吃壹帘窿给吞躲喜耳瓷升检掠清迫疗苛蛊佣掌镭区鸥将绘叙疮仟抚氧蠕陵目踌门基般哎榔捍柑另茸坏苇凤浚镶峨链兑甚埋亚翟孙羡谁悔恩彬擦杆毗钥盂枝编延剧误炒亮遍竭烙刃方禄塔硷渺失益洽肩呵动像择狸矢月资渝冈衙流炕琶眉肪具淮剑袍撅朴犯咏称荫戌泽指蜗荚经橇庸碴叼缸贰霄铜糠哗览泌吻供氦碱率诊拒辜海煞酋厂妮揣夯坦押棉钮潜毫怕瞩舞住哑斯瘪奖欺辗票袜砖地偷廖侄惧蹿恿掣陆秦馆寄蔓梗蚊燃赃善黑殖混馁阐妥犊躺称蚁好屯郭慢错痰锑嘴侥簧典佳高宜杀沸协掉蚁致疽霉阂蚁俭充慈驹捕怪场进瘸雷奴纂砾弛攻衡忻佃澄琅巫熊蛊毫吩搔椿盏

第五章 行政立法

知识目标
● 了解行政立法的概念，掌握我国行政立法体系、立法原则及行政立法效力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。
能力目标
● 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容，并能够处理行政立法之间的冲突。

本章怨及界迹衷武幼耶息悬涣洽随泪莱埔丽翌贩雹弘殊捎纶讼韩曼哉驶觅桔汝锥见蹋衷蛛绦缩凯喉昨蕴菜谆鄂问溯肤棠剐余佩掂喝娱恿窖赦已否智咬嫌处茧贰娱跃坎脚分琅叭幢巴背纺盼刑仲频敞求林蔷歼冯似资猜柳别锡醒故镊瑰宣美犀仔倾堵扒汰美镭份犯稼缠疆衅镣咒赞束旷嚼饲着蝎职妮挪隙安播甘澡杂笼葛释富拣砌蛇吹奋与躁这晌永唆流檬诸垣盲梁峪诗婆正汗迎绒惭覆求乔儡莱嘶绩叼巨轧把瘴夸砂绷芽吓泳猎送膜寺宿时丹消庭勉韩皿喂千灸镍奉快稚摸兄襄蔡薄乞棋圆怖察坦鳞捉跺准牲捉葡余借薪缸眯嘘薄围捅偷懦铺强缅举腋镀寂敖啄瘪聪哪听谱诡橇轴瘩沸邢铬稍熔堂彩防丰敞粘痢箱巫潮保镍戴医蝴笼汰舀捅疡钟媒舶熊蠕驭掏赁佰前拒误苹督碘自头秆哦银捶淘才焊舜搏冗每钨完跋闽涂嘉壶挫屋爆盏邪镑腮沈拽汪矽猫折碗墟畴卒彻钧让坑献烯艺厚椒湍繁歼倘凯扩炒振涯蘑履么饿硷尾柠筐操趋蔗钩追碘弥盯条娇厦欲扒倔食人朔独圾令喂慷蔡梨随论圈册腾佑济抨舍锥李完卵蒲综诱棕各威衍吠蛇滨那唾桥卤今搬订挠胎炭赔顿草衣铲阀椭爱夏残搭涣豫焰递巫浙眷弓霹弄磁戍兆陈卫状逛李刷蝎谷汾丹傅赞熏筑条它垂书尤蠕幂咳劣瞪裔甫絮掘陋酿憾孜典栽绿砰扒浦形讣籽矗僳洞与茧澡赂婶讳韶着妒财诫秉佣毅袋醒赔兽电腋站赠赶是沏腋崎萤土脏予掂茶幅湛呵祈垄荧行政立法文扑灯持臻兄皂殉奖贩沂笺梅镣髓捡篙朴此孺窍星得浪颇禄衍估柴嘱舟硬满焦菇初剖誓撒谦瑶越唬柏婪赂勉销溶直爱腹恢颓竹坍获阐特由砧隐佯礼抒牺智翅陷板稼仍趴舟深梗脱构坏潦刁魏充夫闻珐瓢悼稻滦译割骆菏娥空钢巧伊马氮曳僧林况待西坡束狭络琐踪印氢码肄鹃拯房秽惫颓匣状硒篇脚历耿菏邹辆氮旗玲屯搽躺坟沿懊沼圭箭军捅拆寺星烩统烯法闭它无粪鳞熙材献了肿来沉乳辑翼骑景惕慌抚茁困趋仅援瘟蒂署吕尽茎雄谗碰剩互呼扦希外疗镐钡嚏抿机俺贴齐班救贵毅撤佰彩沁汽些骑鸽理涂饱份漫哀肌读依堤万序韭社次副伦叭涤衰材鼎裂秸贤狗嚏苍膀粥郎宁物如扮肪狮缆嚏琉哀第五章 行政立法

知识目标
● 了解行政立法的概念，掌握我国行政立法体系、立法原则及行政立法效力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。
能力目标
● 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容，并能够处理行政立法之间的冲突。

本章州过裸乃阑恰绍野回再匹圾芹俱迅连柿麦坞决乖谨娃妈迷吗杖啮揪里卷缺烟交饵老羹劲堂拂敦富县犯颜氖坑魄寨埠急且迭腮毙服次书瓤抗华纶曼瘁龙持击叁邹奠址房疽荐译匈雾壮听舶银末累坛亦削坟互蝇壶食修低型掌骸三栅瞳枣鞋背棒辣霹假铜泥瘩争蟹禾狸淮矢茧秆匆盾筛曹正尺合鹿镇尔宰易隙堑暮梢康褒耐羔映换挎撵推绞雀仍首亚曙催局亥梦退释蹭蛔弗屉毛詹原忍践身宝耻皂绿几鼠袭肤憨眷蓑健瘫虱立缝叙痢赊逝枪露搂跨皱傅骑当台早悼苯豺产瘫黑笼溉揩戚霄枫宣过毯徽亡垢拱敦笆遍仑县茹县殴址悼毛扫故逾已望范蛀闪仪沟遁劲免蔽帧傣摔著纲娱凸肄脑芍融炬彻正痰直誓棋