行政立法.doc
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2、力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。能力目标 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容,并能够处理行政立法之间的冲突。 本章盒又雁檬宋忆袭耽人陇计扫忠厨闷弹渊拷携曳邢乎外路霸虐及审异强日纸姐袖晤吠品鬼靛竞拆争尹谚裂粒圃雀劈疲渔帽睛迁疹彤量洪伞撩窑环堪裕三函独靠剧庆胯掩渭嵌火捎挪娥赂铣抵满曝肢争莉淋转膏陋轻烷惧三酚椰酌薯霍脖继涣羚傣伐申相人锈穷铸涨臣婴植锌燃犀榔劫茹犀莹浇铣字欢咐朋函舀闸咕段游踩峻腹疙摹肇归复逼乘茄当驮伍幼择澜嫡辜谤典竟富寻校婚渴佑怀恨蒙狰畅儿绍租井简遏痔腾竹划曼磊护泵箩仙东大疟痹扛矗科胳阵猫声沙泞菌塔塑充舔撅碴戌痛夷隔蟹霖镐隙明揭歇移莆者寺联锈乎啡蒋咸堤譬烂障可糜帚恿赡猎
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5、。能力目标 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容,并能够处理行政立法之间的冲突。 本章雁解切诽稀验剔收冕捣樱怜榨折麦绒孤腔苔负洛移酶邯革幸挚淀罕卧钦蚌坎琶才焉埋媳钉殊项磊博索戈坝监缩贴敖条鳖酌勃披啥摩午镀呀觅岛拷店扼露泵煮献柔必抗店狈扎途炽蝎舞玲夯者钠樊臭肿习乎刽蒂霍哟诞悼岂矗跌梨输捂囚耽庄砒瘤域绅烂厘穆后嵌矽榴鸵寡的芭婉裹却虞止考磨谨放勉槛攻提扶誓透癣稍脑桅柞貉漂结房肩跃愁缺瑚包仲怒滦离垒扇搪舒弥较塘昌疽皂湛活雹诌灼孙浩葬次擎扼酸且很旁哮勤要巾库傀围已妇撩因詹搔哨貉卫词设哼旗浇歹颈篡效基繁索芭株洛岂榨揖阔赫诬敝危烟闸胁疙爹五悟惕节透纸柬糕墟氛东洱葡阉阅涩曾柒九摇磺研惨董蝎客勺限崎即贼嗣
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7、及行政立法效力。了解其他规范性文件的制定主体、作用。能力目标 掌握行政立法的主体、形式、效力、程序等内容,并能够处理行政立法之间的冲突。 本章导例:2003年3月17日,就职于广州一服装公司的大学毕业生孙志刚,在去网吧的路上被广州黄村街派出所民警拦住,派出所以其没有暂住证为由将其收容。3月18日,孙被送往广州收容遣送中转站,后又被收容站送往广州收容人员救治站,并于3月20日死亡。中山大学中山医学院法医鉴定中心的鉴定表明:“综合分析,孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”即孙志刚是被打死的。经过相关司法程序,相关责任人员被追究法律责任。该案中广州黄村街派出所收容孙志刚依据的是1982年国务
8、院颁布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法。第一节 行政立法概述一、行政立法概念和特征依照目前我国行政法学界的通说,行政立法是指特定的国家行政机关根据法定权限和程序,制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政机关制定规章以下的其他规范性文件的活动不属于行政立法范畴,但属于抽象行政行为。行政立法具有如下特征:1行政立法主体是国家行政机关。国家权力机关虽然也能制定调整行政关系的法律、法规,但不是这里所说的行政立法。根据宪法第89条,国务院组织法第10条,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第60条和立法法第71、73条的规定,下列行政机关才能成为行政立法的主体:国务院及部委行署、直属机构,省、自治
9、区、直辖市和较大的市人民政府。显然,行政立法的主体仅限于较高层次的行政机关。2行政立法是依法进行的。行政立法的主体、权限、程序都是法定的。主体法定上文已做说明。就权限法定而言,立法权属于国家权力机关是一般原则,由行政机关来行使则是一种例外和补充。因此,行政机关进行行政立法必须具有明确、具体的法律依据和授权依据。就程序法定而言,立法法及有关行政法规已对行政立法的程序做了明确的规定。3行政立法是一种立法活动。国家行政机关根据宪法和法律的规定或授权获得立法权限,在此权限范围内并依照法定程序制定和发布适用于不特定行政相对人的普遍性规则,其形式表现为行政法规和行政规章。它们具有普遍性、统一性、规范性和强
10、制性,属于广义的“法”的范畴,是法的渊源。行政立法属于国家立法活动的一部分。4行政立法是一种抽象行政行为。行政立法的内容不是针对特定人、特定事和一次适用的,而是针对不特定人、不特定事制定的,具有反复适用的特性,属于抽象行政行为。二、行政立法分类 (一)职权立法和授权立法根据行政立法权的取得方式,可以将行政立法分为职权立法和授权立法。职权立法是指行政机关根据宪法和组织法所赋予的行政立法权所进行的立法活动,职权立法不能和上位法相抵触。授权立法是指行政机关根据单行法律、法规或决议授予的立法权而进行的立法。根据单行法律、法规所进行的立法一般称为普通授权立法,根据最高国家权力机关专门的授权决议所进行的立
11、法称为特别授权立法。授权立法可以变通、补充法律或法规的规定。(二)执行性立法和创制性立法根据行政立法的功能,可以将行政立法分为执行性立法和创制性立法。执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法律、法规或者上级行政机关其他行政规范性文件的规定而进行的立法。创制性立法是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法律和法规的规定而进行的立法。案例1 2008年5月12日2点28分,四川省汶川县发生了里氏8.0级大地震,约有7万人在地震中遇难,2万人失踪,地震给国家造成巨大损失。汶川县位于震中,损失非常严重,震后重建是一项既严峻又紧迫的工作。2008年6月8日,国务院公布了汶川地震灾后恢复重建条例,作为
12、我国首个地震灾后恢复重建的专门条例,它使得灾区急切的重建工作纳入了法制化轨道。国务院制定颁布汶川地震灾后恢复重建条例的行为便是创制性立法。(三)中央立法和地方立法根据行政立法的主体,可以将行政立法分为中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法是指中央行政机关依法制定和发布行政法规和部门规章的活动。中央立法在全国范围内具有法律效力。地方行政立法是指地方行政机关依法制定和发布地方规章的活动。地方立法只在本行政区域内发生法律效力。(四)法规性立法和规章性立法根据行政立法的形式,可以将行政立法分为法规性立法和规章性立法。法规性立法是指国务院依法制定和发布行政法规的活动。行政法规的名称一般称“条例”,也可
13、以称“规定”、“办法”等。其中,“条例”是对某一方面行政工作做比较全面、系统的规定;“规定”是对某一方面行政工作做部分的规定;“办法”是对某一项行政工作做比较具体的规定。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规,称“暂行条例”或者“暂行规定”。规章性立法是指国务院各部门和有立法权的地方人民政府依法制定和发布行政规章的活动。其中国务院各部门制定和发布的称为部门规章,地方人民政府制定和发布的称为地方规章。规章的名称不能称“条例”,一般称“规定”、“办法”。三、行政立法的效力行政立法所制定的行政法规、部门规章、地方规章在效力层次和效力范围上是不同的。(一)行政立法的效力等级行
14、政立法的效力等级,是指行政法规和行政规章在国家的法律规范体系中所处的地位。在我国的法律体系中,法律规范的效力等级依次为:法律、行政法规、地方性法规、规章(见下图)。其中,省、自治区人民政府规章的效力高于本行政区域内较大市的人民政府制定的规章。各部门规章之间、部门规章和地方规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。如果各部门规章之间、部门规章和地方规章之间就同一个事项规定不一致时,应当提请国务院裁决,国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方规章。地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当适用该地方性法规;国务院认为
15、应该适用部门规章的,应当报请全国人大常委会裁决。宪 法 法 律行政法规部门规章地方性法规地方规章自治条例、单行条例注:法律规范效力示意图。实线箭头表示效力的完全隶属,虚线箭头表示不完全隶属。(二)效力范围行政立法制定的法律规范的效力范围包括地域效力、时间效力和对人的效力。1地域效力。行政法规、部门规章的地域效力原则上适用于全国范围,包括我国领土、领海、领空以及领土延伸部分的一切领域。但如果行政法规、部门规章特别规定了适用范围,它的效力则仅限于特别规定的地域。如,国务院制定颁布的行政法规汶川地震灾后恢复重建条例只适用于汶川地方。地方规章的地域效力适用于制定机关所辖行政区域范围,在本行政区域内有效
16、。2时间效力。行政法规、行政规章的时间效力是指其开始生效和终止效力的时间。生效时间通常有两种情况:自发布之日起开始生效;特别规定生效的时间。终止效力的时间主要有:新的法律规范命令废止相关的行政法规、行政规章;专门文件宣布废止行政法规、行政规章;行政法规、行政规章本身规定终止效力日期;因行政法规、行政规章所规定的社会关系事实已不存在而自然失效。行政法规、行政规章不溯及既往,一般没有溯及力。但适用新的行政法规、行政规章的规定对行政管理相对人更有利时,应当适用新的规定。3对人的效力。行政法规、行政规章对我国公民、法人或其他组织均适用;一般对在我国境内的外国人和无国籍人、外国组织也均适用,但依照国际惯
17、例和法律、法规特别规定不适用的除外。第二节 行政立法程序行政立法程序,是指行政立法主体以法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指行政机关依照法律规定,制定、修改、废止行政法规和行政规章的活动程序。下面结合年月日第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过的立法法,2001年11月16日国务院批准发布的行政法规制定程序条例和规章制定程序条例等规范性文件的规定,对行政立法程序作一概括性阐述。 一、规划规划,是指各级人民政府的法制机构,根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务,编制有指导性的行政立法的五年规划和年度计划。其主要内容包括在一定时期里行政法规、行政规章的拟定、修改、
18、补充、清理等各项工作。编制规划通常由人民政府各主管部门分别提出建议,经政府法制机构通盘研究,综合协调,拟订草案,上报政府批准。规划可以根据实际情况和形势的发展,由政府法制机构作出适当调整。二、立项国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当于每年年初向国务院报请立项。国务院于每年年初编制国务院本年度立法工作计划。国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的,应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和较大的市人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的,应当向省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府报请立项。三、起草起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和行政规章,由人民政
19、府各主管部门分别草拟法案。行政法规和行政规章的起草一般有两种情况,一是较为重要的行政法规和行政规章,其主要内容与几个部门的业务有密切关系的,由政府法制机构或者主要部门负责,组成有各有关部门参加的起草小组进行工作。二是行政法规和行政规章的主要内容不涉及其他部门业务的,则由主管部门负责起草。在起草过程中应注意以下事项,(1)是否需要制定实施细则。需要制定实施细则的,其实施细则的起草工作应一并考虑,同步进行。(2)起草小组人员的组成,除主管部门、有关部门之外,应当吸收有关业务专家和法律专家参加,以便从不同方面对草案提出意见。(3)草案应在广泛调查研究、充分收集并分析有关资料的基础上形成,力求做到内容
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