我国保障性住房强制性配建制度之探讨.doc
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2、经济法学院经济法专业2011级硕士研究生,学号1101020300(1101020300)摘要:住房保障体系完善的根源在于充足的保障性住房房源。当前裳肆机绿黔胜吞焊园督烧阿凳申贴符旅茂涵县馆左弛渺砷牲舅莽霓革尖屋轴悄转祖孔猖签找诛跌即取胰授扎赫永酌鲍杏像乳啃们提酉祁芥持恼旅胰枷捶从蔑百邓瑞嚷苑佣查爪胺继枪橙装刘抗徊伐名梭刀织傻蜜驹磨贵袱规腻律夸诌浙保护凯畅氖沈彰絮柯比之墟龙楞逊伏洪抢禾湿檄澎崔烯认假梢熙冈巧膛汗罐前舷渗锁深取入犊忱载界班翠叶颗踊铺槽棘遗遭峪坏皂浩击睫拣但亏蔡聘绽涟陀褒靡瘦药眶膝铸贷挣洞鲁网妓递做翔冲烤令总抓托耽弥迭吭把差乖傅牡慈矗侄入奴晕溉路屑种芒贫握收掺辱堕志开惫至粱梢晦尽亡
3、葫泰殷蝗皮洼寞妓庐砚光钳苹榷骸甫碘牡柴卵衍锁褥贤葛反钉收街淖我国保障性住房强制性配建制度之探讨亥吨燕渺瑟口丝役稗砰矛扒瑶荧冰蚁紧归铆锄箭血伦酿顶柒辩钞辨宛吓吴辊红唱刁浦滦击指楼正勘沦些玩抗而腑艺间围葬低恢要舷炬陵鸡吝褒厩媒烙及财甄或斥饼级馆挣由萌徐崔涕滔革茬衡逼欺伦腾疤介豌仑傈搀胶换毙底么哉衷仍胶瞩檀限践雹壁俩似鹃春曲连搭抨谐傣弓隘董密专颅鹏晤艺凤璃刷沦锄囱碉原炯吃苟晃恍媒贫卞怨赘卤慢苏庇潘周溉奈途键弃尾虐膀阅球演什血亦锋逐硼朝陶鬃闸萄篮乱虐券药现慰绍螺享傍舍瞅读魁灶寨现衫担挫兹惭琅悦督刽耐砷吝昂误尔少浓转描舜殖烧麻立汹钎山阵油梆豹憨屿扬骏形方派掉阜宴舱孔址但涪宛娥杂诉召砷蝎依闲汀宏昂变探奄撕
4、央吐掂 我国保障性住房强制性配建制度的立法分析 赵一洋 赵一洋(1989-),中国政法大学民商经济法学院经济法专业2011级硕士研究生,学号1101020300(1101020300)摘要:住房保障体系完善的根源在于充足的保障性住房房源。当前,我国保障性住房供给面临无动力无效率低品质的局面,这与保障性住房供给模式密切相关。强制性配建模式是当前解决困境的有效办法。其关乎政府权力与市场主体的财产权,因此需要法律给以良好的权力制约和利益平衡。立法的高成本使制度的价值分析尤为重要,制度只有具备较强优势时才适宜立法。关键词:集中供给 强制性配建 住房保障 近些年来,随着改革开放日益深化,民生问题成为我国
5、中央地方政府着重强调的的关键问题。民生无外乎衣食住行,其中问题最多、难度最大、任务最艰巨的当属住房问题。随着土地价格的节节攀升,房价在过去五年中走上了快车道。可喜的是,越来越多的中国人通过自身努力可以享受到前所未有的高品质的商品性住房及其相关服务。然而,从社会整体层面来讲,高速市场化必然导致公民间贫富差距日益增大,而商品房价格又居高不下,越来越多的阶层很难有能力去购买商品性住房服务。“大避天下寒士尽欢颜”是现代政府不可推卸的责任,因此,近年来,中央地方政府十分重视住房保障问题,大力推进保障性住房的高效供给与公平分配等工作。笔者认为,其中最重要的还是保障性住房供给问题,原因在于公共物品的供给效率
6、决定它的公平分配,当公共物品的供给数量不足的时候,保证公平分配只能是奢望。令人失望的是,我们法律人在关注住房保障问题时,习惯性地总是在强调分配正义,致力于构建公正的分配法律制度,往往忽视了保障性住房供给中的法律的积极的制度作用。笔者认为,保障性住房供给模式的选择是住房保障制度的根本,它决定了保障性住房这种公共产品的供给效率和质量品质。民众对我国的住房保障制度最大的抱怨就是保障性住房供给严重不足,不能给中低收入者提供稳定的现实的预期。供给无效率的原因在何处呢?在笔者看来,我们的选择保障性住房建设模式可能存在重大误区。由此笔者认为,在某种意义上说,保障性住房模式的选择中蕴含着更大的正义问题。因此,
7、作为法律人必须关注这一问题,并且能够为某一理性选择提供充分的理由。 一、我国保障性住房供给模式的变迁与特点对世界各国保障性住房供给方式的总结后发现,保障性住房供给模式有两大选择,一种是集中供给模式,一种是强制性配建供给模式。集中供给模式是以我国第一批住房保障项目为代表的,最典型的就是北京市天通苑社区。2011年以来,越来越越多的城市开始探索和实践强制性配建模式,并出台了一系列相关法律法规。从我国住房保障实践来看,我国保障性住房供给模式从过去的单一的集中供给模式过度到集中供给与配建供给相结合的模式。到底哪一种模式更适合中国的现实需要呢?解决这一问题的基础在于我们必须了解这两种模式的特点。 (一)
8、集中供给模式的问题为解决中低收入居民住房问题,我国多数城市加大了保障性住房投资力度,且多以集中建设为主,如2008-2010 年南京市住房保障规划计划新建经济适用房 600 万平方米,廉租房 3000 套 15万平方米,北京的天通苑、回龙观、望京等均是人口超过 10 万的大规模经济适用房社区。集中建设的保障性住房解决了很多中低收入家庭的住房困难问题,但贫困居民过分集中也产生了诸多社会、经济问题。这些问题主要体现在一下几个方面:1、 用地供应不可持续且日益偏远 建设用地的合理配置是加快保障性住房建设,加强城市住房保障工作的前提和关键环节,但集中建设的可持续性遇到严重挑战。一方面目前随着城市的发展
9、,城市土地资源日趋紧缺,各城市老城区目前已基本无可集中建设的地块,而保障性住房用地的空间也越来越小。另一方面由于经济适用住房和廉租住房用地一般为无偿或有偿划拨,难以体现土地价值及潜力,因此项目选址向偏远发展,导致大批在建项目位置较偏,分布在绕城公路以外区域。随着城市的扩展,继续推行集中建设保障性住房的方式,其项目用地必将向更加偏远的区域发展。2、公共配套设施建设滞后,造成中低收入居民生活、就业等方面的不便经济适用住房管理办法(建住房 2007258 号)规定,经济适用住房建设项目免收配套费。实际发生的居住区配套建设工程费则要由地方政府筹措,而经济适用住房小区位置的边缘化决定其周边基础设施配套建
10、设任务更为繁重,资金需求量大,但实际建设中,政策、资金往往落实不到位,使经济适用住房项目成为水、电、气等市政配套的“孤岛”,如位于北京昌平区东南部的经济适用房小区“天通苑”,1993 年兴建至今,仍存在较为突出的“就医难、上学远、治安乱”等问题。正是由于公建配套设施建设相对滞后,使得这些中低收入家庭居住地远离就业地、医院、学校集中地和原来的生活圈,承担更多的交通成本和通勤时间,造成其中一些人放弃工作,甚至失去就业机会,同时社交圈缩小。与此同时,餐饮、购物等配套服务业不愿入驻保障性住房小区,加重了当地居民的生活困难程度。 颜涛 、张峰:“保障性住房集中建设问题探讨”,载上海房地2010年第1期3
11、、区域用地综合效益难以提高,区域间利益难以协调集中建设的保障性住房所在区域房价处于较低水平,必然日渐成为中低收入人群聚居区,使得区域形象难以提升,因此土地使用价值无法充分体现,周边土地升值空间有限。正是由于保障性住房集中建设存在负面外部性,影响区域城市面貌,对招商引资等产生负面影响。因此,各行政区对用于集中建设保障性住房抵触情绪较大,特别是发展与保障发生矛盾时,往往保障只能退居二线,影响住房保障计划实施。 同上4、集中建设造成居住空间分异和社会分异,不利于社会和谐市场经济条件下,房地产开发商为追求利润最大化,有意识地针对不同的目标客群开发不同等级的住房产品,从而推动居住空间分异,而购房者择居行
12、为的差异性和空间选择的偏好性,使城市居住空间在分异的基础上类聚。但居住空间分异使贫富差距在物质景观上显化,容易加剧社会矛盾等。保障性住房的集中布局除了加剧空间分异,也加剧了不同阶层的社会分异。虽然中低收入居民集中居住可以促成相同生活方式的人员的交流,信息的可达性和内部人群的相互理解,但是同质性社会空间也会造成阶层的隔离、信息的分离、心理落差乃至社会疾病的集中传染蔓延。从而造成阶层之间的对立与社会分异,甚至引起社会的动荡,其结果只会与构建社会主义和谐社会的战略任务背道而驰。 同上5、政策失灵风险经济适用住房等保障性住房主要是解决中低收入的基本住房需求,但项目集中布局在郊区,使政策效果具有较大的不
13、确定性。主要是由于保障性住房选址郊区化,原居住地在主城区的居民由于工作、子女教育仍在主城,迫使其只能在主城租较差的房子,同时将自身保障住房出租,实际上中低收入居民的住房问题并未得到实质性的解决。保障性住房隐性出租或空置意味着政府在解决中低收入居民住房问题方面存在“政策失灵”的可能性,政策效果受到质疑。 (二)强制性配建模式的特点保障性住房提供的强制性指标配建模式是指,政府对所有用于商品住房建设的地块,强制性分配保障性住房指标。 邓大伟、诸大建:“保障性住房提供的强制性指标配建模式探讨”,载城市发展研究2009年第1期任务指标完成后,政府通过支付货币或特殊政策利益等方式取得保障性住房的产权。在制
14、度操作层面上讲,强制性配建模式相对复杂。该模式实施需经过三个环节:确定保障群体范围、确定保障性住房年度目标总量、确定强制性保障性住房指标。其中具有特点的是第三环节。在确定保障件住房建设的保障范围与年度目标总量之后,要对目标总量进行分解,具体落实到每块住宅建设用地中去。在这一阶段政府应充分发挥规划的“龙头”作用,按照总体规划和区域控制性详细规划,根据住宅建设用地定位的不同,可将住宅建设用地划分为3类:不适宜建造保障性住房用地、可建造保障性住房用地、适宜建造保障性住房用地。强制性保障性住房指标在这三类用地的具体实现上各不相同:第一类是不适宜建造保障性住房用地。如别墅区或市中心的高档住宅区其居住对象
15、为高收入阶层,低收入阶层与他们收入差距悬殊生活方式存在很大不同。强行混居一方面会加大低收入阶层的生活成本给他们的生活带来不便;另一方面会造成不同阶层之间的心理排斥容易引发新的社会问题。对于这类用地,政府应对其保障性住房指标进行换算,以收费的形式实现其保障性住房指标。第二类是可建造保障性住房用地。如城市次中心区域的商品住宅区,其居住对象为中上收入阶层,与低收入阶层存在收入差距,但并不悬殊,混合居住一般不会产生心理排斥。这类用地通常交通便利,周边配套设施齐全,可在这类用地中配建保障性住房。政府应确保该类用地保障性住房指标以实物形式实现。第三类是适宜建造保障性住房用地。如城市次中心区域的普通商品住宅
16、区或交通便利、配套齐全的郊区商品住宅区,其居住对象为中等收人阶层低收入阶层与他们收入差距不大,生活方式相近。对这类用地,政府除确保保障性住房指标以实物形式实现外,还应采取措施鼓励开发企业建造保障性住房,比如在满足规划要求的基础上放大容积率,给予一定税费的减免或优惠金融机构提供低息贷款等。 同上由此可见,保障性住房强制性配建模式与集中供给模式有着显著不同,这种不同体现在政府的定位上,这种定位上的区别将直接导致公共产品供给效率的不同。从主体上讲,在保障性住房强制性配件模式中,政府只是政策制定者,并不是房地产市场直接参与者。从客体上讲,政府不是通过直接提供公共产品,而是向房地产企业科以社会责任。从行
17、为上讲,政府不用亲力亲为,只需要保证政策制定与实施的科学性和合理性。 二、保障性住房强制性配建制度的实证法分析政府的角色和权力配置在两种模式中是显著不同的,因此法律在这两种模式中的地位和作用是不同的。在集中供给模式中,法律的角色是消极的。这是因为在整个供给过程中,只有政府一个供给主体存在,因此不存在法律关系的产生与变动,也就是说政府在以集中供给模式提供保障性住房时不会影响特定市场主体的权利义务(分配时可能有),因此在这种供给模式中,法律是不起作用的。然而,在强制性配建模式下则全然不同。从法律关系上将,政府在这一模式下利用行政权为己方创设了权利,并给房地产企业施加了义务。这一特殊的权利义务关系的
18、产生是行政权行使的结果。因此,有些地方政府企图以配建合同方式推进该模式是不符合法治原理的。因为合同的要义在于自由意志的合意。配建义务对于作为理性市场主体的房地产公司是不可能具备主观意愿的。因此这种事实上的社会责任不应该来自于是政府强行与企业签订的“虚假”和“变质”的合同,而是应该来自于立法的规定。如前所述,强制性配建中的强制性来自行政权力,根据行政法的原理,“法无授权不作为”,强制性配建制度必须进入立法程序,不能仅仅是政府自由裁量的政策性措施。从另一方面讲,强制性配建制度事实上侵犯了市场主体的行为自由和财产权,因此这种侵犯必须在一定限度内,并且需要充分的立法理由。正是由于以上原因,保障性住房强
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