设区的市地方立法实践分析.docx
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1、 设区的市地方立法实践分析 任兰摘要 全国各设区的市在近几年的立法实践中,积极开展立法筹备、组建立法机构、吸纳培养立法人才,其立法的鲜明特征是突出问题导向,彰显地方特色,注重法规的可操作性,坚持民主立法的价值取向。目前,由于各设区的市的地方立法工作起步较晚,在立法程序、立法制度、立法技术等方面还缺乏理论储备和经验积累,立法质量尚待提升。为此,必须分类处理立法重复问题,掌握特色立法的基本策略,系统提升立法能力,逐渐完善立法程序,以适应新时代法治中国建设的需要。关键词 设区的市;地方立法;程序机制;立法权限D921 A 1009-1203(2018)04-0073-052015年3月,修改后的中华
2、人民共和国立法法(以下简称立法法)在立法主体上进行了大幅度调整,除原有的49个较大的市有立法权外,274个设区的市也获得了地方立法权 1 。截至2018年3月,新获得地方立法权的市人大已制定地方性法规595件,促进了地方治理能力的提升和治理方式的法治转型。同时我们也要看到,立法是一项政治性、专业性、理论性、实践性很强的复杂工作,需要专业机构、高素质立法人才以及健全完善的立法机制。在我国,设区的市的地方立法工作起步较晚,要实现科学立法、民主立法、依法立法,还需在制度细节、程序流程、立法技术等方面进一步修改完善。一、设区的市地方立法实践的基本特征为了落实好地方立法权,各省根据所辖市立法能力建设情况
3、,采取分批确权的方式,逐次赋予本省设区的市地方立法权。2015年到2018年3年间,各设区的市不断加强立法能力建设,普遍设立了市人大常委会法制工作委员会,配备了立法工作人员,设立了立法专项经费,出台了立法制度机制,其基本特征可归纳为以下几点:(一)立法突出问题导向问题导向是新时代的强音,也是立法工作的方法论。近年来,全国各设区的市从实际出发,将本地关注度高、政府治理难度大的实践问题作为立法重点,力争通过立法解决现实治理难题。如随着城市化进程的加快,城市管理中产生了如建筑物外立面广告设置无序、临街商户到处经营、无证商贩随便占道以及生活垃圾无分类等问题,而国家对此并未制定具有可操作性的法规,这就为
4、城市管理带来了难题。面对这些城市管理难题,温州市、蚌埠市、株洲市、日照市、宣城市等设区的市,通过问题导向,确定立法项目,相继出台了市容和环境卫生管理条例城市管理条例等,有力地提升了城市管理的法治化水平。再如,面对现代化的城市治理与传统习俗的现实矛盾,合肥、济南等设区的市相继在2016年、2017年修改了既有的燃放烟花爆竹的管理规定;安庆、济宁、安康、东莞等设区的市也通过地方立法,对燃放烟花爆竹行为进行了统一规范,在防治污染的同时,推动了传统文化向现代文明的转型。(二)立法彰显地方特色2015年到2017年,在连续三届全国地方立法研讨会和地方立法座谈会上,全国人大一直强调地方立法要突出地方特色,
5、立法导向要明确清晰。当然,由于全国各设区的市的自然、历史、人文等资源禀赋不同,经济社会发展进程也存在差异,其立法需求必然会具有明显的地方化。有特色的地方立法对特定地域内那些现实问题突出、上位法没有立法、不宜立法或立法较为概括的问题,可以通过制度创新或细化操作,为地方治理提供更具针对性的法治保障 2 。从全国来看,在所有设区的市的地方性法规中,具有地方特色的立法占有一定比例,尤其是资源较为独特的设区的市,特色立法占比更为明显。如镇江香醋保护条例歙县徽州古城保护条例河源市恐龙地质遗迹保护条例运城市关圣文化建筑群保护条例等,保护的都是本地特有的“人无我有”的历史遗产、自然资源和工业遗产,立法对象独特
6、,适用地域特殊,保护方法具有一定的独创性。另有一些地方性法规是在上位法空白的情况下进行创制立法的,如合肥市绿色建筑条例徐州市采煤塌陷地复垦条例昆明市城市轨道交通管理条例等。在国家统一立法之前,设区的市先进行地方的创制性立法,充分发挥了地方立法的“试验田”作用,彰显了立法的时代特色和地方特色。(三)立法注重法规的可操作性设区的市地方立法接近社会生活终端、行政管理终端、执法实践终端和矛盾问题终端,相比于上位法,更具有明显的位阶优势,问题指向更直观,规范目的更清晰。这就要求地方制定的法规要贴近本地实际,法条要方便操作执行。评价一部地方性法规是否具有可操作性,标准至少包括以下几个方面:调整对象和范围清
7、晰、明确;法律主体的权力、义务、责任清晰明了;解决问题的措施具体可行;对上位法的原则、制度进一步细化;法规文字准确、精炼、规范等 3 。从法规制定情况来看,各市的地方立法都较为重视法规条文的细化设计,进行了许多有别于国家立法的探索创新。1.在执行性立法中,设区的市能细化上位法规定,精确责任主体,明确程序环节,是保证法规有效实施的一种立法方式。以滁州市非物质文化遗产保护条例(以下简称条例)为例,条例从第5条至第19条,每一项条款都在中华人民共和国非物质文化遗产法和安徽省非物质文化遗产条例的基础上进一步细化,将领导机构、经费保障、保护主体等规定得更加明确,避免了执行中的推诿扯皮。另外,条例还增设了
8、“非物质文化遗产保护专项资金”这一创制性條款,使经费保障要求具体化为执行项目,实现了更为刚性的制度保证。2.采用精简的立法体例也是提高法规操作性的一种方法。许多地方立法没有采用结构完整的常规立法形式,而是成熟几条定几条,条文阐述言简意赅。如铜陵市燃放经营烟花爆竹管理规定,全文只有18条,立法目的、责任主体、行为规范、法律责任等都有明确规定,不贪大求全,只对实践中突出问题加以规范,法规短小而有力。再如三亚市白鹭公园保护管理规定,全文只有3 124个字,31条,以具体的公园作为保护对象,确立了白鹭公园的性质、功能、用地和规划保护等事宜,不贪大求全,只求切实管用。这种以一个具体的公园为保护对象的立法
9、模式,为地方性法规突出操作性提供了一种思路。(四)坚持民主立法的价值取向立法法修改后,各设区的市积极构建民主立法程序,面向社会征集立法项目建议、开展立法论证、进行立法咨询、委托法规起草,完善民主立法工作机制,在开展民主立法实践中,探索出多种立法民主化方式。如合肥市人民代表大会及其常务委员会立法条例,明确了基层立法联系点制度,规定了法规草案的征求意见渠道,将立法座谈会、论证会、听证会作为法规起草的必经程序;杭州市立法条例明确了法规案的公开时间及条件,确立了听证会的召开条件及参加主体;太原市立法条例在规章备案审查程序中,赋予了社会公众对政府规章的审查建议的权利。再如广州市人大常委会发布的广州市公众
10、参与地方立法指南,为公众参与立法提供详细的路线指引,并通过官方微博、官方微信、网上立法听证会等形式扩大公众参与立法的途径;温州市人大常委会联合地方报纸媒体,开展网络问卷调查,进行立法过程跟踪报道,征集立法相关意见,使民众互动中的不少建议被直接采纳或成为立法制度创设的重要依据。二、设区的市地方立法中亟待破解的实践难题设区的市的地方立法近年来的实践探索值得肯定,但特色不足、资源欠缺、机制不健全等问题仍较为普遍,成为制约地方立法优化发展的瓶颈,亟需研究解决。(一)立法重复1.在内容和形式上抄袭上位法、同位法,是设区的市的地方立法普遍存在的问题。立法法明确规定:对于上位法已经明确规定的内容,地方性法规
11、一般不作重复性的规定。但一些设区的市的地方立法自觉或不自觉地复制了上位法的立法内容、立法体系及相关规范,虽然也设计了一些特色条款,但仍给人以照抄照搬之嫌,如文字上直接复制上位法,内容与上位法并无二致;条文看似细化,实则仍沿用了上位法的构成要件和法律效果等,如广东省机动车排气污染防治条例佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例,两部法规在章节设置、防治原则等方面都十分相似;安徽省非物质文化遗产条例滁州市非物质文化遗产保护条例两部法规1至4条的内容几乎完全一致。当然,在地方性法规中,强调上位法的立法目的、立法原则、调整对象,充分体现了设区的市对上位法的尊重,保证了与上位法的统一,但是上位法如果
12、已经就某一问题作了具体的规定,而地方立法没有结合本地实际简单地加以复制,这样不仅浪费了立法资源,而且在法规实施中感觉上位法十分多余,反而架空了上位法。2.仿照其他地区的地方立法也是设区的市地方立法中的一种普遍现象。广东、福建、广西、湖北、江苏等设区的市的地方立法都有类似情况。一些设区的市在立法内容、条文规范上间接引用了其他市的类似条例,出现了大量名称相似的地方性法规。如安徽省有5个市制定了“城市管理条例”,5个市制定了“绿化条例”,3个市制定了“燃放烟花爆竹管理规定”,3个市制定了“古城或历史文化名城保护条例”,3个市制定了“饮用水水源或地下水保护条例”等。各市在立法时借鉴了其他市的立法经验,
13、虽然具有一定的合理性,但相互抄袭、攀比,容易造成立法权的滥用和立法资源的浪费。(二)立法特色不鲜明具有地方特色的立法要具备两个要素,一是针对性,法规要充分反映本地区政治、经济、社会、文化、生态、风俗、民情等特征,要和地方实际相符合。二是创新性,法规要有制度创新,能够创新性地解决地方治理问题。由于全国各设区的市大多存在追求数量、不切实际的想法,继而催生了大量大而空、内容雷同、特色缺失的法规。互相抄搬的“拿来主义”导致了地方立法的趋同性,使不少法规在实践中被闲置。如在上位法或部门规章已有规定情况下的执行性立法,要实现“人有我优”,就不能照抄照搬上位法。但在依法立法的要求下,不超越上位法是立法的一条
14、重要红线,将上位法的内容复制就成了减少立法风险的首选,即使有一些特色条款,也不会引起人们的重视。还有一些地方性法规虽然具有一定的特色,立法初衷也是为了解决本地的现实问题,但贪大求全,模仿上位法立法体例,力求内容全面而少遗漏,这就在一定程度上弱化了法规的操作性,特色不明显。如安徽省5个设区的市出台的“城市管理条例”,内容涉及市容环境卫生、园林绿化、公共空间管理、城市规划、服务监督等诸多内容,虽然每部法规规范内容各有不同,但仍给人以千篇一律的感觉,立法特色不鲜明。如何恰当选择与立法内容相匹配的立法体例,是地方立法的重点、难点所在。(三)立法能力欠缺立法活动有诸多环节,需要包括政府在内的众多参与主体
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