普惠金融视角下新型农村合作金融创新发展.docx
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1、 普惠金融视角下新型农村合作金融创新发展 周孟亮内容摘要“发展普惠金融”已成为党中央治国理政的新理念、新思想和新战略,是实现全面建成小康社会目标的重要内容。合作金融是普惠金融发展的重要组成部分,新型农村合作金融发展刻不容缓。当前我国农村存在“百信模式”和“山东模式”两种主要模式,“山东模式”正在创新性试点,从内在机制层面看,还有一些关键问题需要重视和解决。通过对“山东模式”与“百信模式”的比较研究,本文基于“山东模式”的实践经验提出,应该坚持普惠金融目标导向,加强对新型农村合作金融“创新性”的认识,在实践中坚持合作金融核心机制,创新合作金融监管,有效处理政府与市场的关系。关键词普惠金融;新型农
2、村合作金融;山东模式;百信模式一、引言与文献回顾党的十八大以后,我国整体经济发展进入“新常态”,“转方式”、“调结构”和“促增长”成为实现全面小康社会和“中国梦”的关键,构建为实体经济服务的普惠金融体系成为经济发展的迫切需要。2013年党的十八届三中全会首次提出“发展普惠金融”,2015年中央一号文件提出“强化普惠金融”,2015年政府工作报告指出“大力发展普惠金融”,2016年1月国务院印发推进普惠金融发展规划(2016-2020)。由此看来,构建普惠金融体系已成为我国金融改革的新目标。目前国际上已形成比较系统的普惠金融惯例和理论,我国普惠金融发展要借鉴但不能完全照搬国际普惠金融实践,我国已
3、有金融体系在机构构架上是完备的,但在功能发挥上存在不足,需要对原有金融体系进行“提质升级”。普惠金融体系建设需要的是新型的金融体系,不仅在组织形式上要有创新,在金融理念、内在机制、业务创新方面也需要创新。普惠金融发展需要发挥不同金融组织形式的优势作用,需要商业性金融、政策性金融和合作性金融实现相互合作。合作金融在所有权结构、治理结构方面具有优势,并且有良好的风险自控能力,借助于内部互助的优势可以减少对正规金融监管的依赖,最大限度地减少信息不对称,降低交易成本。合作金融在信贷机制方面的优势,可以与商业性金融和政策性金融的资金优势以及政策优势相结合,采取“批发+零售”模式,帮助商业性金融和政策性金
4、融实现金融业务向农村“下沉”,我国普惠金融发展需要构建真正有效的合作金融。普惠金融与合作金融具有理论逻辑上的内在统一性,从历史渊源来看,农村合作基金会和信用合作社等合作金融形式是微型金融之源,是普惠金融发展的先驱。农村合作基金会能够为贫困家庭提供比自我积累更有效的储蓄方式,使贫困家庭可以尽早购买到不可分割的耐用品。但农村合作基金会更多地体现为储蓄手段而不是借贷手段,然后合会开始转型为ASCA(储蓄和信贷协会),一些人参与储蓄,另外一些人则主要进行资金借贷,这一形式朝着普惠金融又走近了一步。信用合作社在制度设计上鼓励借款人相互监督或者为邻居贷款担保,这成为普惠金融联保贷款机制设计的理论之源。从国
5、际经验来看,很多经典普惠金融模式都是采取合作互助金融模式。由此可见,合作金融与普惠金融在理论逻辑上有内在一致性,合作金融是普惠金融理论之源。国内关于合作金融的研究非常多,基本上都是以我国农村信用社或者农村合作基金会为研究对象,这些研究比较全面地阐述了我国发展合作金融的重要性以及存在的问题。另外,也有很多研究以某地方的合作金融机构或者合作金融的某个层面为研究对象。2014年我国提出发展新型农村合作金融至今,以“新型农村合作金融”为主题的深入、系统和创新性研究并不多。汪小亚对新型农村合作金融组织定位、政府扶持等方面进行研究。周立对供销合作社发展新型农村合作金融的机遇和问题进行研究。蓝虹、穆争社在研
6、究我国农村信用社“去合作化”原因的基础上,提出了新型农村合作金融发展的基本框架。吴晓灵按照2014年我国中央一号文件的要求,对农村合作金融发展的新型模式进行探索。现有的关于合作金融发展与创新的研究为探索我国新型农村合作金融发展提供了很好的思路。我国新型农村合作金融发展刚刚起步,当前我国农村合作金融模式较多,但合作金融功能发挥不足,对合作金融内在机制认识存在偏差。充分认识我国新型农村合作金融与普惠金融发展的内在逻辑关联,在普惠金融发展的框架内构建真正意义上的合作金融显得非常重要。它可以提高普惠金融服务的精准性,特别是当商业性金融的市场化机制还未有效地发挥作用之前,合作金融能有效地提高低收入群体的
7、信贷可获得性,是我国普惠金融体系建设的重要内容。这是按照国际普惠金融理论和实践经验得出的基本结论,也是实现党中央治国理政的新理念、新思想和新战略的客观要求。二、我国普惠金融视角下“发展新型农村合作金融”的提出(一)农村信用合作金融发展异化改革开放之初我国即开始农村信用社改革,在“行社脱钩”前后近20年里,多次出台规定试图恢复合作金融本色,但由于产权制度不合理、行政干预等主要问题,农村信用社改革没有达到预期目的。特别是在亚洲金融危机后,农村信用社成为农村垄断性“官办”金融机构,合作金融功能残缺。2003年我国开始农村信用社产权改革,促使农村信用社朝着商业化方向迈进,农村信用社最终偏离合作金融演变
8、成商业性金融。另外,从20世纪80年代中期开始,在国家政策的肯定下,出现了非正规的农村合作金融组织农村合作基金会。当时连续多年的中央一号文件明确指出要用好集体资金,财政部、中国农业银行等也先后出台政策,对发展农村合作基金会给予充分地肯定与支持,良好的政策环境使农村合作基金会迅速发展。但由于相关政策不完善和有效监管缺失,积累了较大的潜在风险,暴露出很多问题,管理水平低下,经营效益下滑明显,资金投放“非农化”严重。1999年1月国务院发布文件正式宣布取缔农村合作基金会。(二)农村资金互助组织的合作金融功能缺失国家花了很大精力对农村信用合作社进行改革,希望把它扭转到合作金融轨道上来,但实践证明难以实
9、现。在合作金融缺位的情况下,2006年12月银监会放宽农村银行业金融机构准入门槛,决定发展农村资金互助组织,希望通过“另起炉灶”填补合作金融空白。沐浴着国家农村金融改革新政,吉林省百信农村资金互助社2007年3月获批为首家农村资金互助社。但遗憾的是,该组织发展十分缓慢且最后停滞,从2012年下半年开始我国不再审批该类正规化农村资金互助社。至今批准仅49家,分布在全国16个省区,其中浙江省批准8家,在全国最多,而很多省区未获批准。具体情况见图1。 除正规农村资金互助社以外,我国还存在两类资金互助组织:(1)地方政府默认发展,由地方农村工作办公室或民政部门批准设立的农民资金互助社。它遍布全国,数量
10、众多,发展良莠不齐,由于没有被纳入银监会正规金融监管体系,因而不具备正规金融机构法律地位。近年来在发展过程中涉及非法集资甚至“跑路”问题,使整个行业在全社会的声誉大打折扣,对我国农村合作金融发展产生了不利影响。(2)以国家扶贫资金为基础,吸收村民自愿缴纳互助资金建立的贫困村互助资金。它具有资金互助性质,但与准确意义上的合作金融存在较大差异,是借助合作金融模式实施新型扶贫,重点在于“扶贫”,“互助”只是提高扶贫效果的途径。在我国全面建成小康社会的战略决胜阶段,“精准扶贫”已上升为国家战略,贫困村互助资金作为新型扶贫模式,值得理论界和实务界的进一步关注。前文所述的三种资金互助组织中,百信农村资金互
11、助社是发展最早的资金互助社,当前仍然是整个行业发展的翘楚,长期以来在全国各地推广农村信用合作制度,至今已指导成立200多家农民信用合作组织(其中部分获得正规金融许可)。2011年8月,来自江苏、浙江、河北、河南、吉林等地的农民资金互助组织出资成立农村互助组织联席机构“北京农信之家”。我国正规农村资金互助社发展停滞,非正规农民资金互助社良莠不齐,贫困村资金互助社发展效果有待进一步检验,但三种资金互助组织运行模式基本相同,本文将它们统称为“百信模式”。(三)农民专业合作社信用互助:新型农村合作金融值得进一步关注我国农村信用合作金融异化,农村资金互助组织未能承担起重构合作金融的希望,整个行业发展陷入
12、“九龙治水”状态。我国是否具备合作金融发展的土壤?经济发展是否还需要合作金融?如何发展我国真正意义上的合作金融?这些都引起了国家“顶层设计”高度关注。特别是党的十八大以后,随着城镇化和工业化推进,传统“一家一户”农业生产经营模式已不合时宜,农业生产经营方式由传统农业向现代农业转变,新型农业经营主体的培育和发展是现代农业发展重要内容。2014年中央一号文件正式提出要在农民专业合作社和供销合作社的基础上发展新型农村合作金融,并对新型农村合作金融发展做出了原则性规定。2015年2月国务院批准在山东27个县(市、区)试点发展新型农村合作金融,在农民专业合作社内部开展信用互助业务,由此开启了我国新型农村
13、合作金融发展的序幕。2015年3月,中共中央、国务院发布关于深化供销合作社综合改革的决定,明确供销合作社参与合作金融业务的地位。供销合作社参与合作金融模式多样,但主要是在较为成熟的供销系统农民合作社的基础上为社员提供金融服务,这与山东试点在农民专业合作社内部开展信用互助有共同之处。本文在此将它们统称为新型农村合作金融“山东模式”。综上所述,我国发展新型农村合作金融与近年来普惠金融理念传播和发展密切相关,二者在历史逻辑上存在紧密关联。如图2所示,改革之初我们寄希望于通过农村信用社的改革来发展农村合作金融却未获得成效,农村合作基金会在各地方支持下经历了“蓬勃发展”但最后被取缔,直接导致我国农村金融
14、发展滞后于农村经济发展。为实现构建社会主义和谐社会和包容性经济增长的目标,我国实施了增量式农村金融改革,在农村合作金融领域发展农民资金互助组织,但实践效果却不尽如人意。当前我国进入了普惠金融发展新的历史时期,“发展普惠金融”是治国理政的新理念、新目标和新战略,成为我国农村金融改革的“主题曲”,需要建设为发展普惠金融服务的新型农村合作金融。当前,从顶层设计到社会各界对此轮新型农村合作金融试点都寄予了厚望,希望借此构建我国真正意义上的农村合作金融,改变我国一直存在的农村合作金融机制缺失局面。三、我国新型农村合作金融发展的“双重模式”目前我国合作金融事实上是“两条腿走路”,存在“百信模式”和“山东模
15、式”两种模式。“百信模式”是以百信农村资金互助社为代表的冠名为“农村资金互助社”或“农民资金互助合作社”的农村合作金融组织;“山东模式”是山东省试点的农民专业合作社信用互助。虽然其组织形式存在一定差异,但都在某种程度上发挥农村合作金融功能,两种模式并存是未来一段时期内我国合作金融发展的基本事实。(一)“山东模式”与“百信模式”的比较从总体特征来看,“山东模式”是依托于农民专业合作社这种新型农业经营主体来发展,属于农民专业合作社内部的资金合作,社员主体的类型较单一,主要目的在于缓解农民专业合作社的融资难,实现“生产互助”与“资金互助”的相互结合,但“资金互助”本身的独立性不强,在很大程度上从属于
16、“生产互助”。而资金互助组织是依托农户、小微企业和专业合作社等农村经济组织自愿缴纳互助资金而建立,社员主体的类型更加多元化,通过相对独立的“资金运营”为农户等农村经济组织提供资金服务。“山东模式”最大的特点是不吸收社员存款,不设立“资金池”,实施社员入股资金承诺制。“百信模式”下的信贷资金主要来源于社员存款、外界捐助资金和从银行业金融机构融资。“山东模式”在资金管理方面引入中国农业银行和农村信用社对合作互助资金实行第三方托管,改变原来合作金融组织自主设立资金池,的管理模式。由于“山东模式”正处于试点阶段,政府对农民专业合作社参与信用互助进行资格认定,实施准入门槛制度,引入地方金融监管部门实施监
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