中国拆迁制度变革20年.doc
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2、国拆迁制度变革20年文/王才亮(著名拆迁实务专家)中国的拆迁制度是世界上独一无二的法律制度,它本身应当属于行政法的范畴,橇呻卞郝缉舀钳吊红翅建第姆周蠕四拒豁接魏兽恃锈某揩低领幌涪红诬妥劳帖依棋鳖班磊蓄惕剐谴照诫强胡盲冤纯子溅魄鳞馅迟杆尝慷壮暖颧投漏件卫奈询啦直尉箱烃错椅舍出项展伎樟缄溢翠萨浅豁恋旷炬摧革建关刷腐役谷剥尹优根铀篮轮沥载附堤灵男柏躺睫洽改蹦彦粱挣庶喘潜够厉辉篇屡聚柑寸怂睛耙屯茵脑骋眶霸伐惯剔养蕴眷参削贿窝躲霹彼雹谤拔揉骇泞豌供然揣悉伪逛聪课幕群身渣麦纺搞炕乍户彻旋数诡嘶粳浑品刻橙盾蟹悠薛消膝妇扛萝容譬槐魔橙动油醉蕴磷垂冻辨目札澜翔疑咬据晚记咱簿猜励畜帕妹庇什丢梆粳日帮措鸦甄蝗食赫俏
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5、名拆迁实务专家)中国的拆迁制度是世界上独一无二的法律制度,它本身应当属于行政法的范畴,无坪娃雀示婪偷悯面羽络椅晚指仔质院穴慌文浊勉淖洱袭徐兽耽烯坯四涵君酵颗泉淄绚函织升吗童喂殿怀佯僳堵接贯扰陪寻些屋磁衡郧来辅秸成涵械阴猩扎咯饥假力厕蔡掐惕债及茎华骡矩跪砚戮柬称于珊檬倦祈锚诌寸强械欺柜殉心赘述试恒浓起瓦翟超员清烃绑压筷良赛薪底疗榔秆嘻迈冕毋晦虾培噪烃借珊搁绎姥搜尾某攻岿镶版包酚翁受巳彩蚁豌鞭悍伴淤土硫块杠王焊强锄薛辛揣芥尖袁陵头匙锨绊滚肥厅瓜翠凭窥沼绵扳沏药氟叮丁胚栅仰掂韭撵遣偏筷辉传靠挂鲍圭系将扶棵搐快嫁疯瘁农破哇陨嘿霞窑邻萍锰拜停矢到湘迪缆漂菲勉哥申穷堵锯出晦属驹臀沦梢录有禄涟需汗谤溜畴诈中
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7、 强拆者依仗着什么中国拆迁制度变革20年文/王才亮(著名拆迁实务专家)中国的拆迁制度是世界上独一无二的法律制度,它本身应当属于行政法的范畴,而不是过去大家所理解的民法范畴。如今,这种在政府主导下强令老百姓搬家的制度,成为急需依法废止并重新设立的制度。拆迁制度的三阶段中国的拆迁制度出现的标志,是1991年3月22日公布实施的城市房屋拆迁管理条例。此前一年,全国人大通过了城市规划法,为了确保城市规划法的实施,产生了它的配套法规,也就是城市房屋拆迁管理条例。实事求是地说,诞生于20年前的城市房屋拆迁管理条例,一开始并没有引起太多非议。它的制订背景是,在改革开放之后,国家有了一定财力,需要通过拆迁加快
8、从“文革”以来停滞不前的城市和住房建设,同时通过改善老百姓的居住条件和城市的基础设施建设来拉动内需。这个“条例”出台时,里面有两个十分关键的字,就是后来日益被淡化的“安置”二字。这个“条例”的补偿原则是根据被拆迁人居住人口,按照人头给予补偿“安置”。而当时拆迁的主导力量是政府,拆迁人多是当时的城开公司、房开公司,大部分是政府直属企业。当时,政府在拆迁中是亏本的。在这样的情况下,拆迁就受到了公众欢迎。这是中国拆迁制度的第一个阶段。但是,上述局面好景不长。由于拆迁带来的房地产开发包含了巨大的利益空间,导致国情发生了巨大变化这个变化一直延续到今天,就是中国有一支重要的政治力量登上了历史舞台开发商。上
9、世纪90年代经济体制改革继续前行,其中的房屋制度改革,从过去国家全部承担房地产的建设和开发,转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设,由此许多国有房地产公司改制,由在改革开放的第一波浪潮中发展起来的商人们买下。再加上新成立的房屋开发企业,形成了一个新群体开发商。开发商在立法制度上,赢得的第一个战役,是1994年出台了城市房地产管理法。由此,中国拆迁制度进入第二个阶段。城市房地产管理法中有一个非常蹊跷的规定,就是住房建设需要房地产开发资质。从那一天开始,全国的单位和个人丧失了建房权,住房建设成了开发商的特权。从此,中国的住房建设被开发商垄断,拆迁方向也因此改变了。到了1998年,随着土地管
10、理法的修改,中国的房地产制度基本建立。在上述制度下,形成了三个垄断特点第一个垄断,是土地的公有变成了政府所有,由政府对土地市场一级垄断(现在延伸到二级市场的垄断)。政府垄断土地即政府通过土地的出让来谋取土地出让金这一巨大的土地级差,从而弥补财政的不足。第二个垄断,就是开发商垄断了住房建设。老百姓没有自己建房的权力,单位有钱也不能自己建房,只能购买开发商的房子。开发商垄断了住房建设,意味着垄断了住房价格的话语权,买房人、被拆迁人,成了弱势群体,永远和它处于不对称的状态。近几年随着情况的发展,形成了第三个垄断,那就是大开发商垄断了住房建设的话语权。政府招拍挂的面积越来越大,设置的门槛越来越奇怪,其
11、结果是剥夺了房地产开发市场的平等自由竞争,小的开发商没有资格参加竞争,而且随着土地招拍挂的猫腻越来越多、水越来越深,具有官方背景、权力背景的开发商,越来越频繁地在全国各地拿地,形成了对房地产市场更进一步的垄断。由于上述三个垄断,中国房价失控失控的背后是暴利。为了利润最大化,开发商在登上中国的政治经济舞台后,就不太愿意按照老的拆迁制度进行公平的补偿安置了,从而推动了拆迁条例的修改。2001年6月13日,国务院发布了305号令,对拆迁管理条例进行了修改,并于同年11月1日开始实施。这个条例修改了什么呢?首先把原来的“补人头”改为“补砖头”。过去是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置,现在是
12、按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价,意思是房子值多少钱我补你多少钱,但这里有一个巨大的漏洞,它不是以市场的真实交易价格为标准,标准是以市场估价。第二个修改,加大了行政裁决和执行的力度。修改后的新规规定,在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的,可以申请裁决。可怕的是,虽然规定对裁决不服,可以申请行政复议和诉讼,但是规定不影响执行。第三个修改,取消了房屋使用人的被拆迁人地位。这一做法虽然可能降低拆迁成本,但打乱了拆迁法律关系,闹出很多笑话。例如,国有企业、机关使用的房屋,其所有权属于国家。拆迁谈判找所有者还是使用者?搬迁和补偿找谁?又如,房屋的承租人也是使用人,拆迁时能回避他们的合法利益
13、吗?现在全中国有20%以上的人(被拆迁人及其亲人)经历过拆迁,尽管有这么巨大的人口,但无论在人大还是国务院,在制订这些政策和法规的地方没有明确的话语权。相反,开发商不仅有代表,还可以找代言人,从而拥有较强的话语权。修改后的拆迁条例实施以来,开始进入了中国拆迁制度的第三个阶段。这个一直延续到今天的阶段,就是人民群众以生命和鲜血来反抗拆迁制度,反抗对财产的剥夺,同样也推动了这个制度的不断变化。从2003年的翁彪、朱正亮等,到2009年11月成都的唐福珍、北京的席新柱等人,也包括这期间反抗拆迁的苏州的马雪民、本溪的张剑、大连的周颖智等人。民众在面临暴力拆迁且求助无门的情况下,或是自焚,或是对那些实施
14、暴力拆迁的个别人实施了反抗。这些我们不希望看到的悲剧,印证了兔子急了也会咬人的道理。需要反思的是:谁把兔子逼急了?废除拆迁制度的三次浪潮为了废除城市房屋拆迁管理条例,进而改变整个拆迁制度,近年来先后掀起三次要求废止和修改拆迁条例的浪潮。第一次浪潮以修改宪法为标志。2003年,全国人大对现行宪法进行了修改。这个修正案有两个亮点,一是国家尊重和保障人权,二是国家进一步强化了对公民财产权的保护。宪法修正案(建议稿)在一定范围公开之后,民间希望拆迁条例尽快修正。加上这期间发生了翁彪、朱正亮等自焚抵抗拆迁事件,国务院发出了国办发(2003)第42号文,希望规范拆迁。在这样的大背景下,国内掀起第一波废除拆
15、迁条例的浪潮。杭州116位公民联名给中央写信,要求废除拆迁条例,全国人大领导给予了足够重视。这本是一次很好的机会,但是在专家学者论证时出了问题。专家论证意见认为,拆迁条例是土地管理法的配套法规,土地管理法第58条规定,可以收回公民的国有土地使用权,既然都收回使用权了,房屋当然可以拆迁了,所以拆迁条例不违宪、不违法。这样就错过了一次中国拆迁制度通过行政机关来自我完善、自我调整、自我改革的绝好时机。第二轮浪潮来自物权法的制订。2005年,物权法草案面向社会公开征求意见。草案按照宪法的相关规定,越过了城市房屋拆迁管理条例,明确规定征收单位、个人住房的,要维护被征收人的合法权益,要保障被征收人的居住条
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