我国《政府信息公开指南》结构和内容设计.docx
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1、 我国政府信息公开指南结构和内容设计 张舒扬 白清礼关键词:政府网站;信息公开;信息公开指南摘 要:文章指出了各政府网站发布的各类公开指南存在的一系列问题,针对存在问题提出了构建原则、构建结构和构建内容,以期推动各类公开指南的不断完善和政府信息公开工作的规范化。中图分类号:G250文献标识码:A文章编号:1003-1588(2021)08-0102-04自1988年以来,我国政府信息公开工作已经实施三十多年。随着互联网的飞速发展,政府也利用其网站卓有成效地开展了相关的信息公开工作。中华人民共和国信息公开条例(以下简称条例)第十二条规定:“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录
2、,并及时更新。”政府信息公开指南(以下简称指南)包括政府信息的分類、编排体系、获取方式和政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、互联网联系方式等内容。笔者发现,目前各政府网站发布的各类公开指南存在较多问题。1 存在问题1.1 主动公开的信息范围表达方式不合理政府信息公开范围的主要表达方法分为以下三种:一是参照式。即要求社会公众参照本机关编制的信息公开目录主动了解政府向社会信息公开的范围,如广西壮族自治区人民政府信息公开指南百色市人民政府信息公开指南等。二是肯定列举式。即根据条例关于“公开范围”的规定,依据本级政府或部门级别详细列举需要公开的政府信息类别,如兰州市人民
3、政府信息公开指南甘谷县人民政府信息公开指南等。三是定义排除式。即定义政府信息范围并排除不属于公开范围的政府信息,如百色市工业和信息化委员会政府信息公开指南。上述三种方式不能明确说明本机关需要公开的信息,不便于社会公众理解其规定的主动公开的政府信息范围。1.2 信息分类与公开范围混淆信息分类是利用一定的规则、方法和技术对信息的外部特征和内容特征进行揭示和描述,形成便于检索和利用信息的过程,目的是形成信息目录,便于用户分门别类地检索和利用信息。政府信息公开目录系统实施指引(试行)(以下简称指引)规定,适合政府公开信息分类的方法主要有四种,即主题分类、机构分类、体裁分类和服务对象分类。主题分类是指依
4、据政府信息的主题内容进行分类,机构分类是指依据政府信息发布单位进行分类,体裁分类是指依据政府信息的公文种类进行分类,服务对象分类是依据政府信息所服务的不同群体进行分类。然而,有些信息发布主体混淆了信息分类与公开范围。例如,成都市人民政府信息公开指南将信息公开范围等同于信息公开目录。信息公开范围与信息公开目录中的具体信息有一定的重复,已主动公开的政府信息都在目录中有所体现。但公开范围包括主动公开和依申请公开两类,仅参见信息公开目录显然不能了解依申请公开信息的范围。百色市工业和信息化委员会信息公开指南在第一部分“信息公开范围及分类”中注明:“本委公开政府信息有两种类型:主动公开和依申请公开。主动公
5、开是指本委主动按条例等要求公开的政府信息;依申请公开指符合条例等规定,但不属于主动公开范围的政府信息,公民、法人和其他组织可按程序向本委申请公开。”该指南将信息公开范围、信息公开分类、信息公开形式三个概念等同起来,即混淆了信息分类与公开范围。1.3 目录编排体系与实际目录体系和指引不符石家庄市政府信息公开指南以表格形式列出了信息的9个要素:序号、类别、单位公开内容、公开形式、公开时限、公开范围、公开程序、责任部门、详细信息。在实践中,该政府信息公开目录呈现为细览形式,其元数据有名称、索引号、发布机构、文号、主题词、发布日期、主题分类。对比二者可以清晰发现他们之间的区别。根据指引可知,细览形式的
6、目录有索引号、信息分类(主题/体裁/机构/服务对象)、发布机构、生成日期/有效期(有效日期废止日期)、名称、文号、关键词、语种、信息格式、内容概述、相关信息共11个元数据。其中,索引号、名称、信息分类、生成日期/有效期4个元数据是必选项,文号、关键词2个元数据是条件必选项,其余为可选项。而石家庄市政府信息公开指南所列的9个要素中,只有“类别”和“公开内容”是细览形式中的元数据,分别大致对应于“信息分类”和“内容概述”。其他政府信息公开指南也存在目录编排体系与实际的目录体系不一致的问题,如四川省人民政府信息公开指南。1.4 内容与立法宗旨不符绵阳市人民政府信息公开指南写明:“受理申请人的现场或信
7、函、传真书面申请,暂不受理通过电子邮件、电报、电话、短消息等方式提出的申请,但申请人可以通过电话咨询相应的服务业务。”这种说明对于社会公众具有约束力,申请人只能通过市政府同意的方式申请获取信息,即只能利用传统的手工(如填写纸质申请表)方式申请获取政府信息。这意味着社会公众不能利用现代化的通信工具申请公开政府信息。从政府信息公开发展历程来看,互联网技术的应用是信息公开的基本手段,不允许社会公众利用互联网、传真等现代化的通信手段申请公开政府信息,预示着社会公众申请公开政府信息需要付出较多的时间、精力、情感等成本。长期来看,这种做法难以实现政府信息公开的目的,且有损政府形象。1.5 权利描述不完整条
8、例规定,信息公开中社会公众具有监督权,如修改权、举报权、行政复议权和行政诉讼权等,这既是明确告知公众这些权利的一种方式,又是政府主动接受社会公众监督的途径,还是促进条例有效实施的必要措施,各信息公开主体应在指南中写明这4项权利。但较多指南没有完整地公开这些权利,如河北省人民政府信息公开指南桂林市人民政府信息公开指南天水市人民政府信息公开指南等,许多社会公众可能不了解这些法律知识,从而影响他们正确及时地行使这些权利。此外,在社会公众信息公开中,“权利告知”这部分的名称多为“监督和保障”。“监督和保障”是条例第五章的名称,作为指南的一级标题名称显然不合理,主要是因为条例规定的“监督和保障”共有八条
9、内容,即四十六条至五十三条,而规定社会公众的举报权、行政复议权和行政诉讼权只是第五十一条的内容,即“监督和保障”涵盖的内容远大于举报权、行政复议权和行政诉讼权。笔者认为,为方便公众认知,此标题可改为“更正权、举报权和权利救济”。2 构建合理合法的指南结构和内容2.1 构建原则2.1.1 法制原则。一是合宪性。宪法是国家的根本大法,是一切组织和个人的根本活动准则。一切行政机关的行政权力都基于宪法的授权。同时,表达自由权、知情权是政府信息公开制度的权利基础1。我国宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职
10、行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定包含两方面的内容:首先说明了条例第五十一条的宪法来源,即“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的,可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报,也可以依法申請行政复议或者提起行政诉讼。”其次说明了公民知情权的宪法来源。申诉、检举、控告等权利的实现必须有相关信息作为基础,没有相关信息公民无法了解政府行为和事实,权利实现也成为空谈。因此,赋予公民对政府信息的知情权是实现上述权利的基本保障。我国宪法没有明确规定公民的知情权,但隐含了这一权利。二是权利救济原
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