社区组织行政化表现原因及对策分析.doc
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1、小区组织行政化:体现、原因及对策分析向德平-10-25 16:24:10来源:学海(南京)3期第2430页【作者简介】向德平,博士,武汉大学社会学系专家、博士生导师。武汉430071【内容提纲】 小区居委会是小区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督基层群众性自治组织,不过在我国小区建设与小区发展过程中出现了小区组织行政化倾向。本文探讨了小区自治组织行政化体现,分析了导致小区自治组织行政化原因,提出了小区自治组织去行政化对策。 【关 键 词】小区组织/行政化/去行政化伴随我国市场经济体制改革和行政体制改革深入,国家、市场和社会逐渐分离,社会自主空间不停扩大,老式纵向单一性社会构造逐渐向横向
2、构造转变,单位制日渐式微。单位体制消解增进了社会组织功能分化,导致社会事务大量涌现、重新分解并逐渐回归社会,越来越多单位将其承担社会职能分化出来,小区成为承接社会职能重要载体和新型公共空间。伴随社会实体与国家之间行政依附关系以及社会组员与单位间人身依附关系逐渐松弛,越来越多“单位人”向“社会人”转变,小区成为“后单位制”时期市民生活重要归宿。小区建设正是顺应社会构造转型现实需要而产生。所谓小区建设,是指在党和政府领导下,依托小区力量,运用小区资源,强化小区功能,处理小区问题,增进小区政治、经济、文化、环境协调发展,不停提高小区组员生活水平和生活质量过程。 在小区居委会及广大居民自下而上内在动力
3、和政府自上而下外在推力这两种力量共同作用下,我国小区建设获得了很大成就:小区管理体制初步形成;小区基础设施和环境得到很大改善;小区工作者素质迅速提高;小区共建广泛实行;小区服务蓬勃发展等等。伴随小区建设深入,小区居委会作为小区基层群众性组织,政府联络广大群众中介或桥梁,作为小区建设重要依托和主体组织之一,在都市居民平常社会生活中地位和作用大为提高。不过,居委会行政化色彩较前更强,对街道实际从属性质有所加强,小区自治能力非常微弱。法律上规定为自治组织小区居委会,在实际中出现了职责、功能不恰当偏移,这种理论与实践矛盾是目前友好小区建设过程中存在最重要问题之一。小区自治现实状况中共中央办公厅、国务院
4、办公厅在转发民政部有关在全国推进都市小区建设意见告知中明确指出“扩大民主、居民自治”是都市小区建设基本原则。文献指出,“在小区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐渐实现小区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”由此可见,小区自治是指居民在党和政府领导下,在国家法律规定范围内,自己管理自己,自己决定自己事情。小区自治主体是居民,自治客体是与居民切身利益有关小区公共事务;自治方式重要是居民通过选举居委会并通过居委会来实现自我管理;自治关键是居民和居委会自治权。小区自治是在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督层面上自治,所要到达是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。小区自治实
5、际上是小区体制改革以及各方权利关系调整系统过程。在我国,都市小区自治重要是通过居委会这个组织来实行。作为都市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督基层群众性自治组织,法律赋予都市居委会在财产、财务、人事、小区公共事务决策和处理等方面拥有较大自主权。但另首先,根据中华人民共和国都市居委会组织法,都市居委会接受政府及其派出机构指导,协助政府及其派出机构开展工作,完毕政府及其派出机构委托承接某些政府事务,也是居委会法定职责。这样,作为都市居民“基层群众性自治组织”居委会实际上承担着双重角色:首先要办理小区事情,另首先又要办理政府及其派出机构交办事情。居委会既要对居民负责,为小区居民服务;又要对上
6、级政府及其派出机构负责,办理好政府及其派出机构交办事项。与之对应,小区居委会拥有两种不一样职权,即代理职权和自定职权。所谓代理职权,是接受政府及其派出机关委托对本小区内部那些属于国家统一规范和治理范围内事务进行管理和处置权力。这些国家统一规范和治理事务本属政府事务,但由于种种原因需要由居委会之类基层小区组织来协助完毕,如治安保卫、计划生育、青少年教育等。小区居委会承担这些事务称为委办事务。所谓自定职权,则是指小区居委会组织自行确定、用来对本小区不属于国家统一规范和治理纯内部事务进行管理和处置权力。居委会辖区内纯内部事务一般被称为自治事务。小区居委会自治状况实际上是由小区居委会平常工作中所包括上
7、述两种事务及有关权力之间比重决定。当一种居委会平常工作中所处理事务重要是多种委办事务,其所行使权力重要是代理权力,较少行使法律赋予多种自治权力时,该居委会在平常工作中真正可以享有自治权实际上是非常有限;反之,当一种居委会平常工作中所处理事务重要是多种自治事务,其所行使权力重要是自定权力,该居委会在平常工作中才真正享有较大自治权。此外,小区居民参与率及参与程度高下也是衡量小区自治重要标志。 小区各类法定组织(居委会、居民代表大会、协商议事委员会)服务对象重要是小区居民,开展小区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务能力和水平,提高居民自身服务能力和水平。有了居民参与,小区居委会才能真正理解居民
8、需求,小区建设才能产生良好社会效益。居民参与过程实际上是公共服务提供者与使用者交流信息、传递信息过程,因此从一定意义上说居民参与状况还决定着小区建设效果。 同步,居民是小区建设主体,只有小区居民广泛、直接参与,才能逐渐培养居民小区归属感、认同感和现代才能小区意识,小区自身各类资源才能得到有效整合和充足运用,从而推进小区建设健康、有序发展。有些小区管理者以居民自治意识差、自治能力弱为由,不让居民参与小区事务决策,这是一种本末倒置做法。小区居民参与能力弱,恰恰是居民缺乏参与成果。因此,小区自治应以居民广泛参与为前提。小区自治程度高下,既取决于小区所拥有自治权大小,又取决于小区居民积极参与小区自治事
9、务主观意愿强弱。小区居委会自治组织行政化体现由于各方面原因,我国小区居委会这一自治组织行政化色彩非常浓厚,详细表目前如下方面:1、组织设置功能行政化。小区实际状况千差万别,居民需求也各不相似,小区组织在构造、运行方式等方面应各有特色,但现实中我国小区组织却千人一面,没有差异。小区组织和小区机构设置体现了政府基层管理需要,居民缺乏归属感、认同感。从理论上讲,居委会是基层群众自治组织,它重要任务是搞好居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督,至于协助政府及其派出机构去做与居民有关部分工作必须以不影响居民自治为前提。小区工作可分为五大类近百项,重要包括城管爱卫、综合治理、计划生育、最低生活保障、民
10、间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等,其中政府各职能部门或派出机构指派行政任务占居委会工作80以上,居委会重要承担行政工作。居民把居委会当作是政府组织而非居民自治组织,把居委会看作是政府行政力量延伸。2、自治章程、工作制度及人事决定行政化。尽管目前各小区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度,但它们是由上级民政部门或街道制定,分发给各小区遵照执行,没有通过居民会议或居民代表会议讨论、通过。这种做法反应了基层政府对小区居委会自治范围和自治程度控制。中华人民共和国居委会组织法规定,居民委员会由居民会议选举产生,居民会议有权撤换和补选其组员。许多小区居委会换届
11、确实要通过小区选举,但候选人资格由政府确定,这实际上是由政府主导小区选举,小区选举基本流于形式。某些地方政府还规定新进入小区居委会工作者队伍人员必须通过市区招考(应届毕业生和下岗职工)选举街道党工委集体研究决定等程序。在这样选举方式和人事制度下,小区居委员会组员实际上成了街道聘任干部,街道办事处可以随意撤换小区居委会组员,这必然会从主线上影响小区居委会自治组织群众性和自治性。3、经费收支行政化。小区居委会工作经费来源有三部分:政府财政拨款、小区物业收入和小区自筹,其中重要经费来源是政府财政补助。小区物业收入不高,驻区单位共建意识不强,社会捐助收入很少且不稳定,小区居委会工作经费缺口较大,其经费
12、缺口普遍由街道提供。街道对小区居委会工作经费实行统一管理,由街道财政所设置小区帐户,统一做帐。小区经费由市区下拨到街道,由街道统一收支方式,导致“端谁饭碗归谁管”,小区居委会不得不依附于街道办事处。4、运行方式、考核机制行政化。小区居委会采用行政化运行方式,小区居委会服务功能不强,居委会与居民之间沟通和交流渠道不多不畅,居民对小区事务参与程度和支持程度不高。目前对小区居委会监督考核名义上有两种形式:一种是居民民主评议小区居委会,一种是由街道和政府有关职能部门对小区进行考核评比。但在两种监督考核形式中,由于街道和政府职能部门考核成果与小区工作经费、人员任免等挂钩,因此街道及政府职能部门考核占据着
13、绝对主导地位,左右着小区居委会工作取向,居民群众考核效力则显得软弱无力。不一样类型小区行政化差异小区居委会行政化现象普遍,但不一样类型小区,居委会行政化体现及程度又有差异。1、单位型小区。此类小区从属于某一单位,小区居委会是单位后勤部门之一,小区居委会主任或书记是单位干部。小区内各类服务设施齐全,居住区与生产区有明显界线,生活环境很好,但小区意识淡薄。由于生活角色和生产角色重叠,小区活动被组织活动替代,小区服务被单位福利服务替代,小区内多种事务决策和实行往往由单位对应部门承担,小区规范为多种各样单位组织规范所替代。小区资源视单位状况而异,行政、事业单位及效益很好企业其小区资源较多。在这样小区中
14、,小区组员地缘情感较弱,自发互助性服务很少。由于单位互动和小区互动合二为一,单位行政级别也体目前小区生活中,因此,此类小区在计划经济时代行政权力渗透较深,行政色彩较浓,制度惯性使此类小区推进自治阻力最大。在某些改制单位,小区居委会变成与单位并列一种组织,其工作任务与板块型小区差不多。在这样单位型小区中,小区资源一般比较匮乏,诸多居民很难挣脱老式福利思想,居民虽意识到小区问题,但缺乏处理问题能力。这种小区居民对政府大多有埋怨情绪,他们视居委会为基层政府组织,并不配合居委会工作。2、板块型小区。即按照居民居住自然地区划分而成。此类小区既有居民宿舍,又有驻区单位和多功能小型商业中心,小区空间为单位制
15、所分割,形成区中区,居民小区意识相对微弱。由于居民共用共同生活设施如幼稚园、学校等,伴随时间推移,小区气氛逐渐形成,居民具有参与小区活动积极性。由于单位分割,小区自治组织难以充足发挥作用,行政权力对小区渗透介于小区型小区和单位小区之间。3、小区型小区。这种居住区可细分为高级住宅区、经济合用房区和高中低级混合小区。在此类小区中,小区互动和小区参与意愿和实际频率并不高,但居民地区认同感强。由于小区阶层化,居民生活方式、服务水平规定具有较高一致性,小区身份起着小区规范作用,小区资源视小区状况而定,一般高档房区较多,混合区次之,经济房区较少。小区自治程度也按资源次序递减,小区服务以物业企业提供有偿服务
16、为主。小区型小区居委会受行政权力影响较少。小区居委会行政化原因分析导致小区居委会行政化原因诸多,重要有如下几种方面。1、政府干预过多是导致小区居委会行政化重要原因。首先是认知原因。政府重要目之一在于处理转型时期种种社会问题,保证社会稳定和发展。而在政府看来,良好小区治理有助于这一目实现,这也许促使政府倾向于直接干预并控制小区。另一方面是习惯原因。计划经济体制下政府主导一切行为惯性仍在延续,政府习惯于干预和控制小区。政府行为模式转变不是一蹴而就过程。面对新形势、新问题,政府自身也在调整角色定位,提出小区自治发展思绪,但仍然受到既往行为模式影响,在实际工作中仍然保持着老式主导与干预特性。对于相称部
17、分政府官员来说,小区不是群众性自治组织,小区管理当然应当接受街道领导。再次是利益原因。部分政府官员内心不愿失去小区这一条“腿”,这也是小区行政化重要原因。伴随都市管理重心下移,政府职能部门和街道办事处越来越多工作都是通过小区居委会开展和贯彻,小区居委会变成了政府派出机构。而某些政府职能部门和街道办事处在给小区居委会下放责任同步,却将利益和权力留在自己手中。2、小区自治组织自身原因首先是小区居委会主观倾向行政化。小区居委会自治需求及愿望是其自主性能否成长主线原因。由于小区资源都来自政府,为了从政府获取资源,某些小区依附于政府及其代理机构。当政府职能部门或街道办事处做出与居民利益相冲突事情与行为时
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