四川教育管办评分离改革的调查与分析.docx

四川教育“管办评”分离改革的调查与分析

张玉
推进“管办评”分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系，是全面推进依法治教、依法治校的必然要求。2015年5月，教育部印发《关于深入推进教育“管办评”分离，促进政府职能转变的若干意见》，明确了“管办评”分离的行动路线图。为此，基于对四川部分市州教育“管办评”分离改革情况进行的实地调研，本文针对性地提出一些具体工作建议。
一、四川教育“管办评”分离改革的问题和分析
第一，政府“管”得太死、“管”得过细，制约了学校健康发展。主要表现为：一是给予学校的人事自主权不够。其一，对高中校长的任免权不统一。四川高中阶段学校校长的任免权主要在组织部门，选拔任用基本参照《党政领导干部选拔任用条例》的任职条件和工作程序。这样的任免程序，一方面容易造成学校干部行政化倾向，另一方面校长更倾向于对上负责。其二，没有给予学校自主搭建领导班子的权力。四川主要实行的是校长负责制，作为校长理应有权搭建校领导班子，但现实中校长并没有这种权力，学校领导班子的搭建权，仍由教育行政主管部门和组织人事部门负责，一定程度上影响了班子凝聚力。其三，学校没有自主招聘教师的权力。现行的教师招聘制度主要由人社部门负责，以“先考后面”为主，教育行政主管部门和用人学校几乎没有发言权。二是给予学校的教育经费自主使用权不够。其一，对学校教育经费的使用管得过死。对学校教育经费的管控力度较强，大多实行集中支付制度，教育经费使用需要提前编制经费使用计划，报账手续繁琐，导致学校教育经费使用效率低下，甚至影响到学校工作的正常开展。其二，高中阶段学校捐资助学费分配不尽合理。高中阶段学校的捐资助学费由教育行政主管部门统一管理和分配，收得多不一定用得多，但收得多的学校教学任务一定会更重，学校和教师的积极性很难被调动起来。三是对学校的行政干预过多。其一，对学校的检查和验收过多。各级政府及相关部门每年到学校开展各种名目的检查和验收过多，学校领导不得不花费大量时间和精力，组织人力物力去配合各个部门的各种重复检查和验收，很难抽出更多时间和精力去谋划学校发展，管理学校事务。其二，安排的“进校园”活动过多。我市“进校园”活动偏多，规模偏大，一定程度上影响了学校正常的教育教学工作。有的活动的确有意义，也有开展的必要，但过多的活动“进校园”则值得商榷，特别是对于小学、幼儿园等低龄段学生来说，这些活动的意义他们很难理解得了。例如，在小学、幼儿园开展的廉政文化进校园、秸秆禁烧进校园等活动。
第二，“办”学自主权受到制约，内部治理结构不完善。一是校长负责制没有落到实处。按照教育法的规定，中小学校实行校长负责制，但目前政府和学校的权力边界尚未划定，往往存在两种倾向：对于不敢担责的校长，往往推卸责任，将决策事项交由上级裁决或推给教代会和家委会决定。对于主动担责的校长，则由于决策权受到教育行政部门的干扰，难免陷入心有余而力不足的尴尬境地。二是学校教育教学自主权缺乏。从招生自主权来看，学校招多少人、分数线划多少都由教育行政主管部门确定，学校按照自己意愿招收学生的权力有限。从课程设置权来看，学校每周授课时间、选用何种教材、开设哪些课程全由上级教育行政主管部门确定，学校只能被动执行，缺少办学的个性特色。从教学权来看，除按教学大纲执行外，学校仅有10%左右的教学自主权。三是学校对绩效工资缺乏一定调配权。2009年以来，中央推行了教师绩效工资制度改革（教师工资的70%放在教育行政部门，30%放在学校），对教师的津补贴进行了规范，提高了公办教师的工资待遇。但由于学校缺乏对绩效工资的调配权，加上其他因素的影响，导致绩效工资对教师收入的调节能力和激励作用被严重削弱，出现了新平均主义的倾向。四是学校对章程建设重视不够。学校章程是学校依法自主办学和实施管理的基本准则。部分中小学校对学校章程建设的理解还不够深入，重视不够，学校依据章程自主办学和实施管理的局面尚未形成。不少学校主要是依据上级指令，而不是依据章程在发展。
第三，“评”价考核体系不完善，未能真正促进学校发展。一是评价机构独立性不够。现有的评价机构，或者直接隶属于教育行政部门，或与教育行政部门有着千丝万缕的联系，缺乏独立性。二是评价标准科学性不强。现行教育评价指标体系或是描述性的，或是直接借用其他城市的，缺乏结合本地实际、客观公正的科学评价标准，这对改进学校教育教学工作的帮助不大。三是第三方评价机构缺乏。第三方评价是教育改革发展的必然趋势，能够促使教育行政主管部门职能和角色回归。调查发现，与教育有关的第三方评价机构尚处于发育阶段，这样既不利于政府购买教育评价服务，也不利于正确客观地评价学校。四是评价结果运用单一。教育教学评价的根本目的是帮助学校发现问题、改进不足，进而促进学校健康发展，但是现在却将其仅仅看作对学校评优奖惩的依据，失去了其本来应有的意义。
二、对推进四川教育“管办评”分离改革的具体建议
第一，做好顶层设计，厘清政校边界。建议省政府由分管领导牵头组织省法制厅、省人社厅、省财政厅和省教育厅等相关部门，研究教育简政放权、教育“管办评”分离改革问题，制定相应实施意见和系列文件，对四川省教育“管办评”分离改革进行系统的制度安排。进一步厘清政校边界，列出政府主管部门对学校管理的权力清单和责任清单。一方面，下放权限，制定学校管理自主权清单。另一方面，依法治教，规范教育管理，尽量减少对学校的行政干预。严格控制面向学校的检查评价，除法律法规规定外，任何单位和个人不得擅自进入学校检查，确有必要的检查应交教育行政主管部门统筹安排。
第二，推进简政放权，扩大学校自主权。建议四川省人社、组织等相关部门进一步转变职能，下放管理权限。进一步扩大教育教学自主权。学校在每周总授课时间不变的情况下，可适当自主调整课程安排和每节课授课时间。根据学生需要开发校本课程，经教职工代表大会、家长委员会和学生代表大会充分讨论，拟定好教学计划。进一步扩大学校财务自主权。
第三，优化内部治理结构，提升学校治理能力。进一步健全学校内部治理结构。完善决策层、管理层以及监督评价层，发挥教职工代表大会、家长委员会和学生代表大会参与学校管理和监督作用。依据教育法的规定，建立合理增长机制，给予教师等同或略高于公务员的工资待遇，确保教师队伍稳定。按照“合法性、基础性、发展性、人本性”原则，加快学校章程建设，完善学校规章制度，建立自主管理机制。学校教职工代表大会负责监督章程的实施，校长依据章程每学年度向教职工代表大会提交履职报告。教育行政部门对学校履行章程情况进行检查、指导、监督。
第四，鼓励社会参与，支持第三方评价。大力扶持第三方评价机构，着力培育教育中介机构和教育评价与质量监测中心，鼓励委托第三方评价机构对学校开展诊断性评价，搭建群众满意度网络测评平台，提升评价的专业性、独立性和公正性。构建多主体的教育评价体系，建立健全学校、家长、专家、政府部门等不同主体在内的现代学校评价体系。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价，强化学校的“服务导向”意识，逐步提高学生及家长在学校评价指标体系中的权重。用好评价结果，加强督学督导，强化教育督学督导在学校考核评价中的作用，建立完善的督导评价制度、督学责任区和教育督导结果公示公告制度。用好评价结果，让其真正发挥帮助学校补齐短板、促进学校发展的作用。
（作者单位为四川大学发展研究中心）

-全文完-