四川教育管办评分离改革的调查与分析.docx

四川教育“管办评”分离改革的调查与分析 张玉推进“管办评”分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系，是全面推进依法治教、依法治校的必然要求。2015年5月，教育部印发关于深入推进教育“管办评”分离，促进政府职能转变的若干意见，明确了“管办评”分离的行动路线图。为此，基于对四川部分市州教育“管办评”分离改革情况进行的实地调研，本文针对性地提出一些具体工作建议。一、四川教育“管办评”分离改革的问题和分析第一，政府“管”得太死、“管”得过细，制约了学校健康发展。主要表现为：一是给予学校的人事自主权不够。其一，对高中校长的任免权不统一。四川高中阶段学校校长的任免权主要在组织部门，选拔任用基本参照党政领导干部选拔任用条例的任职条件和工作程序。这样的任免程序，一方面容易造成学校干部行政化倾向，另一方面校长更倾向于对上负责。其二，没有给予学校自主搭建领导班子的权力。四川主要实行的是校长负责制，作为校长理应有权搭建校领导班子，但现实中校长并没有这种权力，学校领导班子的搭建权，仍由教育行政主管部门和组织人事部门负责，一定程度上影响了班子凝聚力。其三，学校没有自主招聘教师的权力。现行的教师招聘制度主要由人社部门负责，以“先考后面”为主，教育行政主管部门和用人学校几乎没有发言权。二是给予学校的教育经费自主使用权不够。其一，对学校教育经费的使用管得过死。对学校教育经费的管控力度较强，大多实行集中支付制度，教育经费使用需要提前编制经费使用计划，报账手续繁琐，导致学校教育经费使用效率低下，甚至影响到学校工作的正常开展。其二，高中阶段学校捐资助学费分配不尽合理。高中阶段学校的捐资助学费由教育行政主管部门统一管理和分配，收得多不一定用得多，但收得多的学校教学任务一定会更重，学校和教师的积极性很难被调动起来。三是对学校的行政干预过多。其一，对学校的检查和验收过多。各级政府及相关部门每年到学校开展各种名目的检查和验收过多，学校领导不得不花费大量时间和精力，组织人力物力去配合各个部门的各种重复检查和验收，很难抽出更多时间和精力去谋划学校发展，管理学校事务。其二，安排的“进校园”活动过多。我市“进校园”活动偏多，规模偏大，一定程度上影响了学校正常的教育教学工作。有的活动的确有意义，也有开展的必要，但过多的活动“进校园”则值得商榷，特别是对于小学、幼儿园等低龄段学生来说，这些活动的意义他们很难理解得了。例如，在小学、幼儿园开展的廉政文化进校园、秸秆禁烧进校园等活动。第二，“办”学自主权受到制约，内部治理结构不完善。一是校长负责制没有落到实处。按照教育法的规定，中小学校实行校长负责制，但目前政府和学校的权力边界尚未划定，往往存在两种倾向：对于不敢担责的校长，往往推卸责任，将决策事项交由上级裁决或推给教代会和家委会决定。对于主动担责的校长，则由于决策权受到教育行政部门的干扰，难免陷入心有余而力不足的尴尬境地。二是学校教育教学自主权缺乏。从招生自主权来看，学校招多少人、分数线划多少都由教育行政主管部门确定，学校按照自己意愿招收学生的权力有限。从课程设置权来看，学校每周授课时间、选用何种教材、开设哪些课程全由上级教育行政主管部门确定，学校只能被动执行，缺少办学的个性特色。从教学权来看，除按教学大纲执行外，学校仅有10%左右的教学自主权。三是学校对绩效工资缺乏一定调配权。2009年以来，中央推行了教师绩效工资制度改革（教师工资的70%放在教育行政部门，30%放在学校），对教师的津补贴进行了规范，提高了公办教师的工资待遇。但由于学校缺乏对绩效工资的调配权，加上其他因素的影响，导致绩效工资对教师收入的调节能力和激励作用被严重削弱，出现了新平均主义的倾向。四是学校对章程建设重视不够。学校章程是学校依法自主办学和实施管理的基本准则。部分中小学校对学校章程建设的理解还不够深入，重视不够，学校依据章程自主办学和实施管理的局面尚未形成。不少学校主要是依据上级指令，而不是依据章程在发展。第三，“评”价考核体系不完善，未能真正促进学校发展。一是评价机构独立性不够。现有的评价机构，或者直接隶属于教育行政部门，或与教育行政部门有着千丝万缕的联系，缺乏独立性。二是评价标准科学性不强。现行教育评价指标体系或是描述性的，或是直接借用其他城市的，缺乏结合本地实际、客观公正的科学评价标准，这对改进学校教育教学工作的帮助不大。三是第三方评价机构缺乏。第三方评价是教育改革发展的必然趋势，能够促使教育行政主管部门职能和角色回归。调查发现，与教育有关的第三方评价机构尚处于发育阶段，这样既不利于政府购买教育评价服务，也不利于正确客观地评价学校。四是评价结果运用单一。教育教学评价的根本目的是帮助学校发现问题、改进不足，进而促进学校健康发展，但是现在却将其仅仅看作对学校评优奖惩的依据，失去了其本来应有的意义。二、对推进四川教育“管办评”分离改革的具体建议第一，做好顶层设计，厘清政校边界。建议省政府由分管领导牵头组织省法制厅、省人社厅、省财政厅和省教育厅等相关部门，研究教育简政放权、教育“管办评”分离改革问题，制定相应实施意见和系列文件，对四川省教育“管办评”分离改革进行系统的制度安排。进一步厘清政校边界，列出政府主管部门对学校管理的权力清单和责任清单。一方面，下放权限，制定学校管理自主权清单。另一方面，依法治教，规范教育管理，尽量减少对学校的行政干预。严格控制面向学校的检查评价，除法律法规规定外，任何单位和个人不得擅自进入学校检查，确有必要的检查应交教育行政主管部门统筹安排。第二，推进简政放权，扩大学校自主权。建议四川省人社、组织等相关部门进一步转变职能，下放管理权限。进一步扩大教育教学自主权。学校在每周总授课时间不变的情况下，可适当自主调整课程安排和每节课授课时间。根据学生需要开发校本课程，经教职工代表大会、家长委员会和学生代表大会充分讨论，拟定好教学计划。进一步扩大学校财务自主权。第三，优化内部治理结构，提升学校治理能力。进一步健全学校内部治理结构。完善决策层、管理层以及监督评价层，发挥教职工代表大会、家长委员会和学生代表大会参与学校管理和监督作用。依据教育法的规定，建立合理增长机制，给予教师等同或略高于公务员的工资待遇，确保教师队伍稳定。按照“合法性、基础性、发展性、人本性”原则，加快学校章程建设，完善学校规章制度，建立自主管理机制。学校教职工代表大会负责监督章程的实施，校长依据章程每学年度向教职工代表大会提交履职报告。教育行政部门对学校履行章程情况进行检查、指导、监督。第四，鼓励社会参与，支持第三方评价。大力扶持第三方评价机构，着力培育教育中介机构和教育评价与质量监测中心，鼓励委托第三方评价机构对学校开展诊断性评价，搭建群众满意度网络测评平台，提升评价的专业性、独立性和公正性。构建多主体的教育评价体系，建立健全学校、家长、专家、政府部门等不同主体在内的现代学校评价体系。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价，强化学校的“服务导向”意识，逐步提高学生及家长在学校评价指标体系中的权重。用好评价结果，加强督学督导，强化教育督学督导在学校考核评价中的作用，建立完善的督导评价制度、督学责任区和教育督导结果公示公告制度。用好评价结果，让其真正发挥帮助学校补齐短板、促进学校发展的作用。（作者单位为四川大学发展研究中心） -全文完-