数据治理研究报告(2020年)——培育数据要素市场路线图.pdf
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1、数据治理数据治理研究研究报告报告(2 2020020 年年)培育培育数据要素市场路线图数据要素市场路线图 中国信息通中国信息通信研究院信研究院 政策政策与经济研究所与经济研究所 美团美团 数据安全与治理委员会数据安全与治理委员会 君泽君律师事务所君泽君律师事务所 20202020 年年 1111 月月 前前 言言 习近平总书记指出,推动实施国家大数据战略,加快完善数字基础设施,推进数据资源整合和开放共享,保障数据安全,加快建设数字中国,更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。为进一步释放数据价值,2019 年 11 月,党的十九届四中全会在中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治
2、理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定中首次明确数据作为生产要素参与社会分配。2020 年 3 月发布的中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中提出,加快培育数据要素市场,推进政府数据开放共享,提升社会数据资源价值,加强数据资源整合和安全保护。2020 年 5 月发布的中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见中提出,要加快培育发展数据要素市场,建立数据资源清单管理机制,完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施,发挥社会数据资源价值。推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息。当前阶段,发展以数据为关键生产要素的数字经济,全面培育数
3、据要素市场,不仅依赖于数据技术进步、数据产业发展、数据应用创新,更需要发挥社会多元主体作用,通过多样化治理手段构建覆盖社会各层面的数据治理体系,充分释放数据价值发挥的驱动力、打破数据价值释放壁垒。本报告从国家治理视角出发,以释放数据价值作为数据治理的核心目标,针对当前技术产业和法律政策背景 下影响数据价值释放的各方因素,构建完善数据要素市场制度基础设施。提出以数据开放共享、数据质量管理、数据交易流通和数据风险规制四个方面作为培育发展数据要素市场的路线,通过制度供给有效激活数据作为市场要素的价值,为构建完善我国数据治理体系提供有效参考。目目 录录 一、培育数据要素市场的形势背景.1(一)数据是数
4、字经济时代关键生产要素.1(二)数据风险多发引发治理困境.1(三)世界各国抢占数据发展与治理先机.2(四)数据治理是释放数据价值的有效路径.3 二、数据开放共享,充实市场源头供给.4(一)我国加快推进数据开放共享.5(二)国外创新发展数据开放共享.7 三、数据质量管理,提升市场资源价值.10(一)我国着手开展数据质量管理.11(二)国外立法明确数据质量要求.12 四、数据交易流通,连接市场供需两端.13(一)我国探索促进数据交易流通.14(二)国外多元手段促进数据交易流通.18 五、数据风险规制,夯实市场安全保障.21(一)我国不断强化数据风险规制.21(二)国外完善数据风险规制体系.24 六
5、、我国培育数据要素市场未来展望.25(一)以开放共享为抓手释放数据体量优势.26(二)以质量管理为突破激活数据资源价值.27(三)以交易流通为关键活跃数据要素市场.27(四)以风险规制为重点强化数据安全保障.28 1 一、培育数据要素市场的形势背景(一)数据是数字经济时代关键生产要素(一)数据是数字经济时代关键生产要素 数据为数字经济发展提供了不可或缺的动力支持。一是数据量井喷式增长。根据国际数据公司(IDC)预测,2025 年全球数据量将达到 163ZB。随着数据量指数级增长,数据分析算法和技术迭代更新,数据创新应用和产业优化升级,数据对社会变革的影响更加深远。二是数据产业规模持续扩张。据
6、IDC 预测,2019-2023 年全球大数据市场相关收益将实现 13.1%的复合年均增长率,2023 年总收益将达到 3126.7 亿美元1。2019 中国大数据产业发展报告预计到 2020 年底我国大数据产业规模将超过万亿。三是数据技术产品不断创新发展。当前数据底层技术框架日趋成熟,数据技术产品不断分层细化,覆盖数据存储、计算、分析、集成、管理、运维等各个方面的技术有了长足进步。以大数据和数据技术为基础发展起来的物联网、人工智能、区块链等新技术对社会发展产生颠覆影响。四是数据引发管理模式变革。普华永道的调查显示,高度数据驱动型企业比一般企业在作出重大决策时效率可提高 3 倍2。数据应用帮助
7、政府实现科学高效决策,提升公共服务质量和水平,为解决交通安全、医疗卫生、社会治安等公共问题提供了更加精细和高效的方法。(二)(二)数据风险多发引发治理困境数据风险多发引发治理困境 数据价值释放过程中亦存在诸多数据风险和问题,对于经济社 1 参见 IDC 发布全球半年度大数据支出指南,2018H2,2019 年 10 月,文献来源:https:/ 2019 年 6 月 12 日。2 详见 https:/ 2020 年 6 月 14 日。2 会发展和培育发展数据要素市场造成阻碍。一是数据泄露危害加剧。有报告显示,全球2020年第一季度数据泄露的数据量已达84亿条3。巨量的数据泄露带来严重损失,根据
8、 IBM2019 年数据泄露成本报告,2019 年全球数据泄露的平均业务成本高达 392 万美元。二是违规收集、滥用个人信息情形严重。根据艾媒咨询发布的2020 年中国手机 App 隐私权限测评报告4,目前我国多数手机 App 存在强制超范围收集用户信息的情况。97%的 App 默认调用相机权限,35%的 App 默认调用读取联系人权限。三是数据市场不正当竞争频发。近期围绕数据收集、开发等引发多起企业间纠纷,典型案例如领英(LinkedIn)与 hiQ Labs5关于用户数据使用争议、新浪微博与脉脉用户数据使用争议等。(三(三)世)世界各国抢占数据发展与治理先机界各国抢占数据发展与治理先机 当
9、前,世界主要国家和地区都认识到数据对于提升经济社会发展和国家实力的重要意义,通过出台国家数据战略、完善国内数据立法、加强国际数据合作等多种方式,促进本国数据资源开放和数据技术开发。美国白宫 2019 年 12 月发布联邦数据战略与 2020年行动计划,“将数据作为战略资源开发”成为美国新的数据战略的核心目标。欧盟针对政府数据开放、数据流通、发展数据经济发 3 详见 Risk Based Security:2020 Q1 Reprot Data Breach QuickView,https:/ 最后访问于 2020 年 7 月 7 日。4 详见艾媒报告:2020 年中国手机 APP 隐私权限测评
10、报告,https:/ 2020 年 7 月 7 日。5 hiQ Labs 是一家成立于 2012 年的初创公司,其利用爬虫自动从领英(LinkedIn)网站上收集个人信息,主要为客户提供两大产品,Keeper(分析公司最有可能跳槽的员工)和 Skill Mapper(员工技能分析,包括员工知识的深度和广度)。3 布了迈向繁荣的数据驱动型经济 建立欧洲数据经济 迈向共同的欧洲数据空间等多部战略文件。2020 年 2 月,欧盟委员会发布欧洲数据战略,强调提升对非个人数据的分析利用能力。2020年 9 月,英国发布国家数据战略,提出释放数据的价值是推动数字部门和国家经济增长的关键。(四)数据治理是释
11、放数据(四)数据治理是释放数据价价值值的有效路径的有效路径 培育发展数据要素市场需要充分释放数据价值。数字经济全面推进的时代背景之下,培育发展数据要素市场,需要充分发挥数据作为关键生产要素的价值。在大数据时代,单一数据价值十分有限6,真正促使数据成为社会生产要素的是“数量大、类型多、价值密度低、时效要求高”7的巨量数据集合。以此为基础,通过数据分析发现数据中蕴藏的规律趋势。数据分析不仅能在特定数据集中发现规律趋势,如新冠疫情防控期间,利用交通数据绘制春运人员迁徙热力图,为疫情防控工作部署提供参考8。而且能在看似不相关的数据集之间发现相关关系9,如通过榨菜销量预测人口流动趋势等10。将大数据分析
12、出的规律趋势与实践结合进行应用落地,则能够创造经 6 单一数据的价值主要体现为数据上所承载的信息内容的价值。7 参见 McKinsey Global Institute,Big data:The next frontier for innovation,competition,and productivity.,来源 https:/ 2020 年 8 月 28 日。8 参见预判风险、追踪疫情、破除谣言大数据为战“疫”筑牢“隔离墙,来源http:/ 2020 年 8 月 25 日。9 相关关系的核心是量化两个数据值之间的数理关系。参见维克托迈尔-舍恩伯格、肯尼思库克耶著,盛杨燕译:大数据时代,浙
13、江人民出版社,第 71 页。10“榨菜指数”是根据榨菜在不同区域销售额的变化分析人口流动趋势。参见https:/ 2020 年 8 月 25 日。4 济价值,达到提高生产效率、降低生产成本的效果,真正释放数据作为生产要素的价值。数据治理是促进数据价值实现的重要保障。释放数据价值应发挥多方主体作用,通过构建完善覆盖全社会的数据治理体系以促进数据价值最大程度的释放。从数据价值实现的路径出发,宜重点从四个方面入手:一是要增大数据体量,将封闭的数据释放出来,为数据分析提供充足的“原材料”;二是要提升数据质量,实现数据标准化,为数据互通和数据分析提供“可用”数据;三是要促进数据的交易流通,让已有的数据流
14、动起来,为不同数据集合之间建立更多的相关关系创造条件;四是要规制数据风险,维护各方主体数据权益,规范数据开发利用行为,营造合法有序的数据要素市场秩序。图:培育数据要素市场路线图 二、数据开放共享,充实市场源头供给 数据开放共享是释放数据价值的基础条件,是将已有的数据释 5 放出来,增大可获取的数据体量,为大数据开发应用提供数据资源基础。当前阶段,数据开放共享突出表现为政府等公共部门的公共数据资源开放共享的问题。公共部门在履行职能过程中掌握了巨量、多样化的数据资源,对其进行科学有效的开发将带来巨大的经济社会价值。麦肯锡11研究显示,开放政府数据每年能够产生 3 万亿到 5万亿美元的经济价值。公共
15、部门将其数据资源进行开放共享,能够有效激发数据资源的活力,打破“数据孤岛”,带动社会整体数据流通共享氛围。在抗击新型冠状病毒期间,获益于公共数据开放而实现的疫情信息的及时发布以及各地“健康码”的互联互通,为疫情预警、医疗物资供应等提供了巨大帮助。(一)我(一)我国国加快推进加快推进数据开放共享数据开放共享 近年来,我国政府、企业等不同层面加大数据开放共享的力度,通过出台相关立法、政策文件,搭建数据开放共享平台等方式,将不同来源的数据开放出来,以增大全社会数据体量。一是国家层面出台了多部政策文件推进公共数据资源开放。2015 年 8 月,国务院出台了促进大数据发展行动纲要,明确指出“要加快政府数
16、据开放共享、推动资源整合、提升治理能力”。2016年 9 月,国务院发布政务信息资源共享管理暂行办法,明确提出“以共享为原则、不共享为例外”的政务信息资源共享原则。2018 11 参见 McKinsey,Open data:Unlocking innovation and performance with liquid information,来源 https:/ 2020 年 8 月 28 日。6 年 3 月,国务院印发科学数据管理办法,提出科学数据应以“开放为常态、不开放为例外”,面向社会和相关部门开放共享。2020年 3 月 中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见
17、也提出要推进政府数据开放共享。2020 年 7 月公布的数据安全法(草案)也将“政务数据的安全与开放”作为单独一章进行规定。同时,行业主管部门也探索在本行业领域推动公共数据资源开放共享。如 2015 年国家海洋局发布的 关于规范海洋生态环境监测数据管理工作的意见,2016 年交通运输部发布的关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见等。二是各地结合实际将公共数据开放实践推向纵深。一方面,多地发布规范性文件促进和规范公共数据开放共享。如上海市公共数据开放暂行办法浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法北京市交通出行数据开放管理办法(试行)贵州省政府数据共享开放条例等。另一方面,地方公共数据开放共
18、享平台建设快速推进。截至 2020 年 4 月底,我国已有 130 个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台,其中省级平台 17 个,副省级和地级平台 113 个12。三是大型企业搭建开放平台向社会共享数据资源。目前一些互联网企业依托自身业务资源及平台优势搭建数据资源开放平台(如阿里巴巴开放平台、腾讯开放平台等),向合作伙伴和第三方开发者逐步开放会员、公司库、类目、产品、交易、营销等接口,同时将 12 参见复旦大学数字与移动治理实验室:中国地方政府数据开放报告(2020 年上半年),来源 http:/ 年 8 月 28 日。7 一些公开数据集在开放平台进行分享,成为企业对外开放共享数据的重要
19、途径,为充实全社会数据资源池提供了创新渠道。四是企业与政府共享数据以提升监管效率。企业向政府部门共享数据也会成为政企合作、政企共治的常见路径。比如,2018 年 2月交通运输部要求网约车平台公司向监管信息交互平台传输相关基础静态信息以及订单信息、经营信息、定位信息、服务质量信息等运营数据。2019 年 10 月,辽宁省市场监督管理局与美团进行数据信息对接共享,实现区域入网食品企业入驻信息共享、许可信息共享、食品安全社会评价和投诉信息共享,既让平台可及时查验证照的真实性,也为市场监管部门实施线下精准监管、了解市场动态形势、策略研判、风险分级管理等工作提供数据参考。在各方推进数据开放共享实践同时,
20、也应注意到我国在公共数据资源开放方面仍存在供需不平衡的问题。由于各地经济技术水平悬殊,公共数据开放水平不一,目前开放程度较高的地方主要集中在我国东南沿海13。同时,我国公共数据开放缺乏具体的实施规则、评估细则等制度设计,导致实践中公共部门数据开放共享范围不明确,缺乏有效的激励机制。(二(二)国外创新发展数据开放共享)国外创新发展数据开放共享 早在上世纪六七十年代,美欧国家就开始了政府数据开放的相关实践,并积累了丰富的经验。近期,美欧等政府数据开放程度较 13 参见复旦大学数字与移动治理实验室:中国地方政府数据开放报告(2020 年上半年),来源 http:/ 年 8 月 28 日。8 高的国家
21、通过完善立法、加强技术支撑等方式,进一步推进政府数据在更大程度上的开放共享,为本国经济技术产业发展提供充足的数据资源。一是立法明确数据开放共享义务。美欧等公共数据开放程度较高的国家和地区大都出台了专门的公共数据开放立法,对于相关主体的数据开放共享义务进行规定。美国立法明确数据开放主体和开放范围。美国 2019 年 1 月通过的开放政府数据法,对于政府数据开放的范围、日常审查、管理机制、报告评估等都进行了明确规定。其中指出,除出于隐私泄露、安全风险、法律责任、知识产权等因素考虑不宜公开的情形外,一般的政府数据都应开放。2013 年2 月美国在 关于提高联邦政府资助的科学研究结果的访问备忘录中明确
22、,由联邦资金全部资助或部分资助所产生的非保密的科学研究数据应为公众提供免费的最大化的访问,支持数据的检索、查询和分析。欧盟立法扩大数据开放范围,强调数据重用。2019 年 6 月欧盟出台开放数据和公共信息再利用指令(EU 2019/1024,简称开放数据指令),重点强调公共数据资源的重用(Reuse),其适用的主体范围包括成员国国家、地方公共部门(如部委、市政当局等)和主要由公共机构资助或控制的组织(如气象机构、博物馆、档案馆等)等。英国立法不断扩大数据开放的主体范围。英国 2000年 信息自由法 明确公共机构有公开特定信息的义务,2012 年 自由保护法明确政府部门和其他公共机构均负有主动发
23、布可重复使用数据集的义务。9 二是不断丰富开放共享的数据类型。美欧等国家通过清单管理、肯定列举等方式不断扩大政府开放的数据范围。美国构建动态化清单管理制度。美国开放政府数据法中要求联邦机构与白宫管理和预算办公室(OMB)共同开发和维护数据清单,并在创建或识别每个数据资产的 90 天内进行更新。欧盟明确高价值数据集范围。欧盟开放数据指令规定,原则上可访问的所有公共部门的数据都可以免费重用。同时,该指令将与重大社会经济利益相关,可以加速增值信息产品和服务出现的数据定义为“高价值数据集”,并促进高价值数据集在整个欧盟免费、便捷地重用。三是升级数据开放共享技术平台。数据开放共享水平较高的国家大多搭建了
24、统一的政府数据开放共享平台,近期更是开始推进数据开放云平台建设。多国搭建统一的政府数据开放平台。美国 2009年 5 月上线全球首个可自由获取数据的、用户与政府互动的,应用程序接口的开放网络数据共享平台Data.gov。英国政府 2010 年1 月正式启动 data.gov.uk,其中包含了来自英国政府各个部门的30000 多个数据集。日本搭建了国家数据开放网站 Data.go.jp。欧盟推动数据开放共享云平台。欧盟 2015 年启动“欧洲开放科学云”(European Open Science Cloud,EOSC)项目14,计划联合欧洲现有的分布式科学数据基础设施,打造一个开放、无缝访问的
25、虚拟环境,使欧盟研究人员、创新主体、公司和公民可以无缝访问和安全重用 14 参见 https:/ec.europa.eu/research/openscience/index.cfm?pg=open-science-cloud,最后访问于 2020 年 8 月 16 日。10 研究数据。2020 年发布的欧洲数据战略中提出在九个战略性部门和公共利益领域构建欧盟共同数据空间,以促进重要公共领域的数据共享和数据资源积累,包括:欧盟工业(制造业)共同数据空间、欧盟绿色协议共同数据空间、欧盟出行共同数据空间、欧盟医疗卫生共同数据空间、欧盟金融共同数据空间、欧盟能源共同数据空间、欧盟农业共同数据空间、欧
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- 数据 治理 研究 报告 2020 培育 要素 市场 路线图
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