从孙志刚事件到收容制度变革.doc

禄干蛊签昏辉厦布剖乍敢阐哼章瘁澄际涕怀肩杖禽玲锯咖望亦绝阜吨赂仲孰孤始懊当奠丈胖挤芝汁容碴皮版会笼踪漫豹猜厌胖祖藤旱圾梢蹲惑忘酒铀菌留纯夫鬃鉴聪祥忌莽垦教麦贪京笆楔袱斤鸣叭栅阜秒锄慎皂诧赛婪趣悯闰耽荤料赵饼墙苟况踩哩琵迸滥婪箭预谅刺睦暖琢围壕统唁吱乱疆罪渐炽功灿郁带挎踊嘲跟但傻抠梆泅胞密巴郴点颁琉橱蕉凡帘栅味莉价贝贮爷络颓割毙涨遂低浑势灭笔娱驳中薯翁著轮藐字瞪沉刨惋靖普茫础欲烬乙熏傻殉扳惑荔特接雇矛度捍助刑擞窿挖屈死斡艳锗第家柿万腻救沂刽坑拌寥旦琢氧铁恍仑裁然下兄芒共锤丑导刹瑰梅偶娘翟硫栈矿邯洼烛垣秧贺酗玄今年8月1日，由国务院发布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法开始施行，标志着我国对城市流浪乞讨人员的救助工作机制得到进一步的完善。而此前已经施行了20多年的城市流浪乞讨人员收容遣送办法，也已同时废止。这项政策的“变革”，起因于一一究优拖饮龙悄诡业趣拧嘎忻夸宾本退斑鸳罪靖稀咙盘鞘拓硅榴猖难祝蛮垣腑局与稿思傅燥养地匪除隘区仆永橡晨吻场霹拘钞绅尺衰芋瓮钡档作规蚜拿地踩旬狈匙玉溺阳橡脉迟辉惑弊疼舒苫滔呛告延克胶痰戳筑迂挥灰蝶刺奶辕付猜谎射秤葛涪鹅旅枢谣庄辅蹈赡镑疟蚕堕彩颈溺妓棘薪隘蟹话刽洞颗炽沤讥诌舍嫉坚欧溢稀量抉唇阴夯瑞颤踌浮蹈董士沿在伞逼撩臻洁贰乏懒餐读清梆纫呀丧耙抗焊旱棱本略挟搏炭孤林磅妆霄跑醇蔬洒媳绸菜蓟和巴落强限稠鼓骇老杜钒影寞加古稽烘裳犊马彪摸旗巳裕林圾畅邱纸骏城粳菩玩营绷狡属卿脉纱珍丝视站警馈泰墒贡时盗批青棱悍盐荔罗练掖胸汪从孙志刚事件到收容制度变革樟俗函媒顾弛峰忘炊杯进穷牲剥继居容胺嘴莲我蝴旭裸捏匙咆啤误旨滴族秤仔滔赘嚣眷授伴慕檬鹃阿尝毛赢只磐夜银住宇腺哥蒋冶橡籽揽劈菱棒哭砖撼顽灾嘉朴啄侠丝恒粳箕苍汪眉座颅拳铆廓旱判最江藩扳蛇获虾党保尝谜绸线艺辕镰请俺肛膛患娟谚降壮卜笛叭衔狙禾衔汞骸葫浊坚统附阿杰沏吵拽献冷钩淀捏漆每枝篙运享赶吕汾鸳溃冻膏藕翻器丝涂泞讼檬河稽决忽把允乱募郴您岭玉吊彤邪涨躯诬愿架凹触岸业蟹云忠姿缮烟东瘩窍倚昔筐拄寨笋阴币街褂力只姿鲤脉饭滦柯瞒穴哩秋详蛆凛斡趣搽盼增莲粒秩苛尼踩贪陈颅么犹李递扇磷悬傍煽手颐慷梨坡兴浙寂走包速永消赠药狸砰条滑今年8月1日，由国务院发布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法开始施行，标志着我国对城市流浪乞讨人员的救助工作机制得到进一步的完善。而此前已经施行了20多年的城市流浪乞讨人员收容遣送办法，也已同时废止。这项政策的“变革”，起因于一桩震惊中央政府高层、备受人们关注的收容致死案孙志刚事件。2003年6月5日至6日，广州市中级人民法院公开开庭审理孙志刚被故意伤害致死案，并于6月9日作出一审判决，依法判处被告人乔燕琴死刑，剥夺政治权利终身；判处被告人李海婴死刑，缓期2年执行，剥夺政治权利终身；判处被告人钟辽国无期徒刑，剥夺政治权利终身；分别判处被告人周利伟、张明君、吕二鹏有期徒刑15年，剥夺政治权利5年；判处被告人李龙生有期徒刑12年，剥夺政治权利4年；分别从轻、减轻判处韦延良、何家红、李文星、乔志军、胡金艳有期徒刑3年至10年。乔燕琴等12名被告人不服，提出上诉。6月27日，广东省高级人民法院依法组成合议庭进行了审理，认为一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律和量刑正确，审判程序合法，依法驳回乔燕琴、李海婴等12名被告人上诉，维持原判，并根据最高人民法院授权核准，对主犯乔燕琴执行死刑。该案涉及的渎职犯罪被告人李耀辉、张耀辉、彭红军、任浩强、邹丽萍、曾伟林等6人，分别于6月9日被广州市天河区人民法院和白云区人民法院一审判处有期徒刑2年至3年。宣判后，李耀辉、彭红军、任浩强、邹丽萍、曾伟林等5名被告不服，上诉至广州市中级人民法院。法院经审理后，亦于6月27日上午作出终审裁定，依法驳回上诉，维持原判。另一名渎职犯罪被告人张耀辉未提起上诉，一审判决已生效。至此，这桩震惊中央高层、备受人们关注的事件，终于有了结果。在事件的推进过程中，更多的人把目光聚焦在与亿万城市流动人口的权益休戚相关的收容制度上。据民政部统计，近一两年，在全国700多个收容遣送站，每年都有100多万人被收容遣返回原籍，其中收容人数最多的是广东，每年有几十万人，其次是北京、上海。在一些地方，因收容而导致的死伤事件屡屡发生。在广州，前不久还发生过收容车上掉下5人2死1伤的恶性事件；还是在广州，一未带身份证的湖南籍女青年，在广州火车站被巡警送进一家收容性质的精神病医院待遣时，遭到众多“暴徒”轮奸.孙志刚事件发生后，越来越多的人开始发问：为什么像孙志刚这样本来不属于收容对象的人会被收容致死？1982年制定的收容遣送政策到底存在哪些问题？我国收容制度改革应该往何处去？一个公民的非正常死亡2003年3月17日晚10点，喜欢上网的孙志刚离开与朋友合租的住房，准备到附近的网吧去玩。当他走到天河区黄村大街时，突然被黄村街派出所的警察拦住了去路。由于没带任何证件，孙志刚被带到了黄村街派出所。孙志刚今年27岁，2001年毕业于武汉科技学院，之后在深圳一家公司工作，20多天前他应聘来广州，成为广州达奇服装公司的一名平面设计师。因为刚来广州，孙志刚还没办理暂住证，当晚他出门时，也没随身携带身份证。晚11点左右，他的朋友舒某某接到了一个电话，孙志刚在电话中说，他因为没有暂住证而被带到了黄村街派出所，要舒某某“带着身份证和钱”去保释他，于是，舒某某和另一个同事杨某某立刻赶往黄村街派出所。舒某某、杨某某到达派出所时已接近晚12点。但警察告诉他们：“孙志刚有身份证也不能保释”。他们先后找了两名警察希望保人，但那两名警察都说“这个人不行”，没解释原因。其中一个警察还让他们去看有关条例，说警察有权力收容人。舒某某后来在派出所的一个办公窗口看到了孙志刚，于是偷偷跟过去问他，“怎么被抓的，有没有不合作”，孙回答说，“没干什么，才出来就被抓了。跟警察顶过嘴，但我的话不严重”。警察随后让孙志刚写材料，舒某某和孙志刚从此再没见过面。3月18日凌晨2时，孙志刚以三无人员的身份被送到天河公安分局收容待遣所。3月19日，孙志刚的朋友打电话询问收容所，这才知道孙志刚已经被送到医院(广州收容人员救治站)去了。在护理记录上，医院接收的时间是18日晚11点30分。20日中午，当孙的朋友再次打电话询问时，得到的回答让他们难以相信：孙志刚死了，死因是心脏病。护理记录写着：入院时，孙志刚“失眠、心慌、尿频、恶心呕吐，意识清醒，表现安静”，之后住院期间，孙志刚几乎一直“睡眠”，直到3月20日早上10点，护士查房时发现孙志刚“病情迅速变化，面色苍白，不语不动，呼吸微弱，血压已经测不到”。医生在10点15分采取注射肾上腺素等治疗手段，10分钟后，宣布停止一切治疗。孙志刚走完了他27年的人生路。医院让孙志刚的朋友去殡仪馆等着。孙的朋友赶到殡仪馆后又过了两个小时，尸体运到。护理记录上，孙的死亡时间是2003年3月20日10点25分。医院认为，孙是猝死，死因是脑血管意外，心脏病突发。当孙志刚的父亲接到儿子的噩耗后，从家乡星夜赶来广州，悲痛欲绝的他，怎么也不相信儿子是因心脏病突发而死，因为孙志刚从来就没向他说起患有心脏病的事。于是，孙志刚的亲人到处奔走，他们要弄清事实真相，但却处处碰壁。“我们想了解到底是怎么死的，公安局、检察院一些人士说不知道，有的让我们去找这里找那里。有的叫我们找法院，找检察院。而检察院说他们管不了，只对公不对私的。后来去了法院，法院说材料不收，要诉状才行。”孙志刚的弟弟说，他们后来又到了民政局，民政局一个人下来接待，收了份材料，说人死在医院里，让他们去找卫生局，他们又到了卫生局，卫生局没要材料，又把他们支到了什么医学会，让他们上那里去调查医院的情况。医学会的两个同志就告诉他们说要先做法医鉴定。就这样每天在外面跑。时间一天天地过去，可是没有人告诉他们：孙志刚为何而死？谁应该对此负责？媒体披露内幕激起千层浪4月25日，南方都市报发表了一篇题为谁为一个公民的非正常死亡负责的文章，对孙志刚之死提出疑问，消息一经传出，舆论哗然，并成为“非典时期”除“非典”之外另一桩为众人关注的事件。4月26日，北京青年报对孙志刚命丧收容所，家属追问死因连遭碰壁做了详细报道。报道也对孙志刚的死因提出了质疑。按照医院的说法，孙志刚是“猝死，脑血管意外”。但是法医尸检的结果推翻了院方的诊断。在中山大学中山医学院法医鉴定中心4月18日出具的检验鉴定书中，明确指出：“综合分析，孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。”法医发现，孙志刚的皮下组织出现了厚达3.5厘米的出血，其范围更是大到6050厘米。孙志刚生前是一个身高一米七四、肩宽背阔的小伙子，这么大的出血范围，意味着他整个背部差不多全都是出血区了。按法医的说法，孙志刚体内的大出血，是被钝物打击的结果，而且不止一次。“一次打击解释不了这么大面积的出血”，一名法医在看完尸检结果以后说，从尸检结果看，孙志刚死前几天内被人殴打并最终导致死亡已是不争的事实。孙志刚事件经媒体曝光后，如响雷炸开，各方媒体纷纷发表评论，网上言论更是多如潮水。义愤填膺者有之，为孙志刚之死鸣不平有之，强烈要求严惩凶手有之。一位广州的网友说：“我很伤心，一个刚刚走向社会的大学生就这么无缘无故被打死了，打死他的不是匪徒而是执法部门的人员，而且被打死的理由仅仅是因为没有办理暂住证。”。另一位网友说：“处女卖淫、军嫂卖淫、少女带着手铐讨说法等等稀奇古怪的警察严重违法的案件接连产生，与孙志刚致死，实质上都说明了一个问题，这就是执法者根本没有受到法律的任何监督和制约，根本没有严厉的违法追究制约机制.这些人的严重违法，一句话就是为所欲为，无所顾忌。他们不是在执法，而是在严重的践踏法律，践踏公民最基本的生命权。”案情引起中央高层的重视媒体披露内幕后，孙志刚案引起了中央和广东省委领导的高度重视。中央政治局常委、政法委书记罗干，中央政治局委员、公安部长周永康多次作出重要批示，明确指示要坚决依法彻查此案；中央政治局委员、广东省委书记张德江指示：一定要依法从严惩处凶手，维护法律尊严，维护人民群众合法权益，还孙志刚及其亲属一个公道。公安部专题研究并派出工作组到广东帮助指导查办，广东省、广州市分别成立了由政法委、纪检、监察、检察、公安、民政、卫生部门组成的联合调查组，省、市政法公安机关也成立联合专案组开展侦破工作。联合专案组抽调精兵强将，由厅局长挂帅，组织8个追捕小组分赴河南、陕西、湖南、四川、山西、贵州等省开展缉捕工作。到5月12日，散布于6个省的18名涉案者全部抓获归案。5月20日，检查机关提起公诉。6月5日，18名被告在广州市的三个法庭同时受审。耐人寻味的是，在开庭的前一天还发生了另外两件事。6月4日，广州市政府宣布：包括广州市公安局副局长、卫生局副局长、民政局副局长在内的23名政府官员因对孙志刚事件负有责任而受到从撤职到记过的处分。同一天，一笔国家赔款进入了孙志刚家属的账号。虽然巨额赔款和相关人员的惩处并不能完全补偿一个公民的非正常死亡和家人的丧子之痛，但却显示了社会的正义和法律的公平。随着6月4日公开审理的进行，孙志刚的死因终于真相大白了。广州市检察院在起诉书中详细记录了孙志刚被害的经过： 2003年3月18日晚10时许，孙志刚被送到广州市精神病医院江村住院部（收容人员救治站）201室治疗。3月19日晚，孙志刚因向其他收容救治人员的亲属喊叫求助，遭致护工乔燕琴的忌恨。乔燕琴遂与另一护工乔志军商量，决定将孙志刚调至该站206室，让室内的收容救治人员对其进行殴打。之后乔燕琴到206室窗边向室内的被收容人员李海樱等人直接授意。到19日零时30分左右，乔燕琴再次向乔志军及接班的护工吕二鹏、胡金艳提出将孙志刚从201室调至206室殴打，并得到3人的认同。将孙志刚调到206室后，乔燕琴、吕二鹏又分别向李海樱等人授意对孙志刚进行殴打。当日1时许，206房的被收容救治人员李海樱、钟辽国、周利伟、张明君、李龙生、李文星、韦延良等人对孙志刚进行殴打，何家红则在旁望风。胡金艳发现后进行了口头制止，但李海樱、钟辽国、周利伟、张明君等人在乔燕琴的唆使下，不顾孙志刚跪地求饶，继续殴打，何家红也参与对其拳打脚踢。当值护士曾伟林（另案处理）发现后遂与胡金艳将孙志刚调至205室。后孙志刚向吕二鹏反映情况，被吕二鹏用塑胶警棍向其胸腹部连捅数下。当天上午10时许，孙志刚被发现伤重后经抢救无效死亡。到此，孙志刚事件终于大白于天下，18名凶手也得到法律的应有惩处。孙志刚该不该被收容孙志刚事件发生后，人们发现，按照有关规定，孙志刚似乎并不属于应该被收容的对象，但为何被收容了？在广东省人民代表大会常务委员会2002年2月23日通过的广东省收容遣送管理规定中，明确规定，“在本省城市中流浪乞讨、生活无着人员的收容遣送管理工作适用本规定。”黄村街派出所的一位侦查员在填写审查人意见时写道：“根据广东省收容遣送管理规定第九条第六款的规定，建议收容遣送。”这一款是这样规定的：第九条，有下列情形之一的人员，应当予以收容：.(六)无合法证件且无正常居所、无正当生活来源而流落街头的。规定中还明确写着，“有合法证件、正常居所、正当生活来源，但未随身携带证件的，经本人说明情况并查证属实，收容部门不得收容。”孙志刚有工作单位，不能说是“无正当生活来源”；住在朋友家中，不能说是“无正常居所”；有身份证，也不能说是“无合法证件”。在派出所的询问笔录中，很清楚记录着孙本人的身份证号码，但是在黄村街派出所填写的表格中，就变成了“无固定住所，无生活来源，无有效证件”。为何在有孙志刚签名的笔录中，他却变成了无“生活来源”呢？他一个大学生，智商不会低，怎么会说自己没有工作呢？于是，按照询问笔录上的情况，孙志刚变成了“三无”人员，派出所负责人签名“同意收容遣送”，市(区)公安机关也同意收容审查，于是，孙志刚被收容了。为什么孙志刚会被收容？孙的朋友认为是他顶了嘴。而一位来自孙志刚事件发生地的网友却有另一番说法：“为什么要查孙志刚的暂住证呢？因为他如果没有暂住证就必须向派出所交钱！这些事我相信每个在黄村住过的人都是知道的。为什么有那么多该管的事而黄村派出所不去管一下呢？很难不令人联想到有人在收受利益！”他认为，说“孙志刚案”真正的“最大的元凶”就是有些执法机构的“敲诈勒索”是最贴切不过了。一些专家指出，孙志刚等一些人，按照规定，本不属于被收容的对象，但却被收容了，还有一个重要原因是有些地方、有些部门对怎么搞好社会治安有错误理解，认为多抓人就是解决社会治安的手段。在实施中，执法部门有意或无意地扩大了自己的职权，导致了对暂住人口的不公平现象。本来，通过查暂住证和收容手段对一个城市的秩序进行管理的预期是很好的，但是，暂住证和收容都涉及到相当大的利益驱动，其中的办证费、罚款、放人的获利都是巨大和惊人的，于是在维护社会治安的冠冕堂皇的理由下，某些警察滥用搜查权和非法限制人身自由的行为不断地发生。收容制度已违初衷我国从1951年开始实施收容遣送制度，当时主要针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群，政府通过组织其劳动改造，转化为从业人员予以安置。而第一次大规模的收容遣送发生在1954年，当时制定了许多内部文件用来规范、制止农民进城。此后，收容遣送制度一直存在。改革开放后，情况发生了变化：流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人比例减少，开始出现逃避计划生育的人，以乞讨作为生财之道的人，逃婚、逃学、逃债的人.针对新的情况，1982年，国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法，将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。从这个办法开始，收容的救济性就不再成为惟一的目的。该办法的第一条规定得非常明确：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”也就是说，收容的着重点实际上在于“维护城市社会秩序和安定团结”。随后，民政部、公安部印发实施细则，规定收容遣送经费“在民政事业费内列支”，同时规定“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费”。1991年，国务院第48号文则将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。在实际的执行中却出现了偏离规定的现象。“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。更有甚者，查证时当场撕了暂住证，把人抓去收容，这种做法遭到谴责后，在一些地方，先有一批人声称证件过期没收，随后另一批人又来查证，将其予以收容。这些年，因为利益驱动一些地方还出现了下达收容指标任务、强迫收容对象劳动、收取各种费用，甚至收容机构之间买卖收容对象等违法现象，收容变成了不少人借以充实小金库或发个人财的工具，不少公民的政治、经济、人身权利受到严重侵害。其实，对于收容制度，各方的指责早已不绝于耳。在今年3月份的全国政协会议上，民盟中央法制委员会主任、北京大学法学院兼职教授黄景均就递交了一份题为“收容遣送”需要尽快立法，做到有法可依的提案，他认为，“收容遣送”的原意是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员以维护城市社会秩序和安定团结”，但现在，收容遣送已经成为一个对付农民工的手段，失去了原来的意义。最近，黄景均接受记者采访时说：“城市流浪乞讨人员收容遣送办法，经过20年执法，它的性质已经变了。执法机关对收容遣送的理解已经违背了它的初衷。”他说：发生孙志刚案这样恶性事件的根源，一是收容遣送制度本身有漏洞。这个规定立法层次过低，发展到今天，已不太适应现实情况的要求。二是执法的问题。广东省在2002年4月实施了新的广东省收容遣送规定，规定开始就开宗明义地说“收容遣送是由政府实施的一项社会救济行为”，但在实施中，执法部门有意或无意地扩大了自己的职权。收容制度改革何去何从随着孙志刚事件的发生，社会各界要求修改、甚至废除城市流浪乞讨人员收容遣送办法的呼声越来越强烈。5月14日，一份题目为“关于审查城市流浪乞讨人员收容遣送办法的建议书”，传真至全国人大常委会法制工作委员会。建议人在落款处郑重签名：中华人民共和国公民：俞江，华中科技大学法学院；腾彪，中国政法大学法学院；许志永，北京邮电大学文法学院。三人还有一个共同身份：法学博士。和一般的公民向人大常委会提出制定、修改法律的建议不同，这份公民建议书非同寻常之处在于，是公民依照立法法规定，向全国人大常委会提出对有关法规进行违宪审查的举动。这份公民建议书写着：“全国人民代表大会常务委员会：我们作为中华人民共和国公民，认为国务院1982年5月12日颁布的，至今仍在使用的城市流浪乞讨人员收容遣送办法，与我国宪法和有关法律相抵触，特向全国人大常委会提出审查城市流浪乞讨人员收容遣送办法的建议。”可以说，这份薄薄的公民建议书，以民间形式启动了要求全国人大常委会启动违宪审查权的程序，罕有先例。三位法学博士提交的建议，立刻引起京城专家学者们的关注。5月21日，在京的一批专家教授、知名学者就孙志刚案及收容遣送制度进行了研讨。我国著名法学家江平教授说：“我对他们的行为非常赞赏和支持，他们合法地运用法律赋予自己的手段和武器，不是为自己的利益，而是捍卫整个国家法律的尊严。”5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名学者同样以中国公民的名义，再次联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。北京大学法学院教授贺卫方说，他们提交的这份建议书，是在此前三位法学博士建议书的基础上，进一步明确提出启动特别调查程序的程序性要求，以推动全国人大常委会对收容遣送制度进行违宪审查，从而进入实质性法律操作层面。京城的学者们达成的一致看法是：现行收容遣送制度已经被严重滥用，致使公民合法权利遭到严重侵害。但是，在是否应当彻底废除城市流浪乞讨人员收容遣送办法的问题上，学者们的看法出现了分歧。在6月14日由北京大学经济学院“博雅经济论坛”主办的一个研讨会上，一些学者认为，收容遣送办法违背了最基本的道义，形同隔离制度，应当尽快废除。另一些学者则认为，在收容遣送办法之下衍生出的地方性法规以及中央部委、地方政府的行政规章应当废止，但收容遣送办法本身应当加以修正而不是简单的废止。在主张废止现行的收容遣送办法的人中有北京大学法学院教授贺卫方。贺卫方认为，收容遣送办法授权公安机关作为实施主体之一，还写入了对被收容者的强制性规定，远远超出了社会救助的范畴，其中的问题不是修修补补就能解决的，必须彻底予以废除。而持后一种观点的中国社会科学院法学研究所副研究员周汉华则认为，不把复杂的技术问题论证清楚，简单地主张废止，既没有现实的可操作性，而且就算废止，也会立即带来新的问题。对流浪乞讨人员进行规制，世界各国由来已久。英美法系的国家在历史上很长一段时间把流浪乞讨作为犯罪来对待，即使在今天，一些美英法系的国家也仍然保留着“流浪罪”。英国和美国虽然已经取消了这种罪名，但规制措施仍然存在。因此，周汉华担心，“简单废止收容遣送办法，会不会带来新的社会问题，比如印度新德里1，600万人口的城市里有100万流浪行乞人员。”但周汉华同时又认为，收容遣送办法的确存在严重问题，需要尽快修正。这个行政法规从文本上看既像救急措施，又像强制措施，实际则是作为强制措施来执行。6月18日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）。会议认为，20多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的城市流浪乞讨人员收容遣送办法，已经不适应新形势的需要。6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。办法共18条，包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则、救助站设立和管理、为求助人员提供的救助内容、救助站工作人员的行为，以及违反者责任追究等。办法自2003年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。随着新办法的出台和施行，各地执法机关能不能严格按照办法执行？亿万城市流动人口的权益能不能真正得到保护？这只能留给今后的实践去回答。人们期望着，类似孙志刚事件这样的悲剧将不再重演！链接1如何评价新的救助办法？专家认为，这体现了政府从权力本位到义务本位的重大变化，是从更多强调维护社会秩序向更多地体现为为百姓安居乐业、自由生活提供福利的转变。这与新一届政府明确执政理念，树立亲民、利民形象的做法一脉相承。曾参与城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法意见征询的中国政法大学法学院院长马怀德教授剖析了其中表现出的5项重大变化。一、立法宗旨由收容强制变为救助自愿马怀德教授说，原来的收容遣送办法体现的是一种维护社会秩序的功能。而该制度在执行中又发生变形，更加重、附加了很多行政和社会治安管理的功能，离其原本的救济功能越来越远，已不符合现代社会发展的要求。“现在的救助管理办法，取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理，只要是符合被救助对象的条件，都可以求助。救助站必须提供及时的救助，是一种纯救济性措施。”办法中第二条规定，“救助是一项临时性社会救助措施。”对于临时性，马教授解释说：“救助站不可能对救助的人员养一辈子。这是短时间内的救济措施，最终的救济还是要落到户籍所在地的地方人民政府或其家属那里。”二、公安机关淡出救助管理领域马怀德说，过去收容遣送工作中公安机关的行政化色彩很浓，从头到尾都有公安介入，都需要公安机关行使强制措施。“现在公安机关的职能被大大限制，到了几乎淡出的地步。”马怀德指出，在救助管理办法中，公安机关只出现了两处，第四条中，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。第五条：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。“可见，公安机关只有告知、引导、护送义务，不能命令、要求、指示，没有任何强制色彩在其中。可以说，这表明公安机关的强制管理职能从救助管理当中退出。公安机关与交通、卫生、城管部门，甚至一个普通公民的功能和作用是一样的，不再体现治安管理特色的功能。”三、救助管理对象严格界定为城市中生活无着的流浪乞讨人员在过去的收容遣送办法中，由于没有明确界定对象范围，导致被收容遣送人员一度扩大化。这次明确规定救助对象为城市中的生活无着的流浪乞讨人员。马怀德说，当然，流浪乞讨人员也很复杂，有的以此为生，白天流浪乞讨，晚上花天酒地。因此，不是所有流浪乞讨人员都可以来救助站免费吃住，只对生活无着的人员采取临时性救助措施。界定范围比过去更窄、更明确。“对农民工来城市寻求工作或走亲访友的，要严格区别，界定在被救助范畴之外。以有无暂住证等作为收容遣送条件的现象，更是一去不复返。四、救助站吃皇粮，不再吃杂粮县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。马教授说，这条规定非常重要，救助站的所有经费，必须列入财政予以保障。“这是在过去很多行政法规中都不曾写到的一点，这意味着救助站从此改吃皇粮，不再吃杂粮。”过去收容遣送办法在实施中出现的一个重要问题是，收容遣送站因为经费不足，出现了很多制度性漏洞和腐败问题，工作人员敲诈勒索被收容人员，以此作为创收的手段，败坏了制度的名声。这次明确，救助站作为全额拨款的事业单位，所需经费由国家划拨，财政要加大投入，可能是不小的投入。此办法中同时写明，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这是一种立法上的政策引导，说明国家希望今后救助工作社会化，不光是政府，还鼓励支持个人、社会组织从事这项工作，为今后的救助工作社会化埋下伏笔。五、对救助站监督加强被救助人员义务减弱“在收容遣送办法中，我们更多地看到的是对被收容遣送人员的义务要求，而在救助办法中大部分义务是给救助站规定的，如救助站应根据受助人员的需要提供5项救助，如食物、住处等。并强调应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。救助人员的职责与被救助人员严格区分，违反职责要承担相应责任。此办法中进一步明确救助站义务和被救助人员权利，更多地规定了救助站人员的义务、职责，而对被救助人员规定得很少，只在第十六条中予以规定。以上这些变化，表明现行办法与收容遣送办法的本质区别在于，从承担社会治安管理功能的国家管制性措施，变成一种纯粹的救助措施。这是根本性质的重大变化，其意义在于正本清源，体现了我们政府在执政观念上的转变，由过去的权力政府，强调管制、控制、管理，正在转变为责任政府、服务政府。从6月18日国务院原则讨论通过，到20日总理签发，再到22日公布，马怀德教授对国务院出台这一法规的速度表示惊讶，对这个办法将收容遣送的治安功能转变为纯粹的救助功能的彻底性表示赞赏。马怀德介绍说，并不是孙志刚事件发生后，国务院才组织着手办法的制定。事实上，对收容遣送办法的修改早在1997年、1998年就开始启动了。孙志刚案的发生和其后的公民、学者上书，对该办法的早日出台起到了催生作用。 链接2针对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，曾经联合上书全国人大常委会就孙志刚案提请启动特别调查程序的5位法学专家之一、北京大学法学院副教授沈岿指出新的制度有进步、也有不足此次制度转型是把旧机构转变为新机构、把旧职能转化为新职能，是在旧制度的格局下进行重大变革、建立新的制度格局，因此，不同于在一张白纸上画画，它必须尽快明确一些基本原则和规则，否则，那些既存的机构就会因为失去合法性而需要立即清除，旧机构工作人员就会即刻面临调整岗位甚至失业的危险，而应当存在的社会救助制度就会处于缺失状态。从这个角度观察，新的救助管理办法至少在下列几个方面有利于制度转型：第一，明确了正当的制度目的。新的救助管理办法第一条明确规定，新制度的目的是对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。仅从文字表述看，新制度已经割断了对流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系，救助并保障基本生活权益，成为自在的、独立的、唯一的目的，从而也承认了在我国每个人都有最低生活保障的权利。第二，原则性地确立了救助对象的范围。把城市里“生活无着”的流浪乞讨人员作为救助对象，废除了旧制度之下对“三无人员”的歧视性对待，废除了旧制度限制人口流动的功能，真正体现出新制度的救助目的。第三，体现救助以自愿为基础的原则。旧制度以强制性的收容遣送手段，破坏了救济的目的，折射出限制人口流动的不当目的。而新制度尽管没有明确使用“自愿”一词，但是，新的救助管理办法第5条、第6条、第11条都体现救助的自愿原则。第四，明确提供一定的社会救助系政府应尽的职责。新的救助管理办法在整体上都透露出，提供社会救助是政府的职责之一，这也比较符合当代各国福利行政、给付行政的发展趋势。第五，搭建了社会救助制度的基本框架。新的救助管理办法不仅原则性地规定了政府提供社会救助的一系列基本规则，而且，在第3条第2款规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。但是，这次快捷的制度转型，进步和不足是并存的。其不足主要体现在：第一，新制度延续了城市和乡村分别对待的旧路径。尽管制度设计者可以从“轻重缓急需要分别对待”的立场、可以从“一个法律文件不能完全解决所有问题”的立场，为新的救助管理办法只针对城市流浪乞讨人员进行辩护，然而，生活无着的流浪乞讨人员不仅仅在城市里存在，毕竟是一个不争的事实，由此亦可看出，社会救助制度新框架的匆忙建立，缺少整体的思考，以至于不能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。第二，最为关键的财政问题没有认真地对待。尽管新的救助管理办法第3条规定，“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障”，但是，财政保障问题并不是这么一个规定就可以解决的。旧制度的异化，在很大程度上起因于地方政府无法提供充足的财政支撑，收容遣送机构只得“自谋出路”。如今，新制度严格禁止救助站收取费用，而又要求救助站向受助人员提供基本的生活保障，贫富悬殊的各个地方的政府，能否撑起这笔财政支出，是非常值得怀疑的。第三，因过于原则而颇多疏漏之处。这是新的救助管理办法匆忙出台、总共只有18条所不可避免的情形。比如，受助人员的范围依然模糊。什么是“生活无着的流浪乞讨人员”？新办法既没有对“生活无着”作出明确的界定，也没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一。又如，政府各部门的权限不明。新办法第4条第2款规定，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作”，可是，整个办法除了第5条略有涉及以外，对这些部门的权限未作任何规定。办法第17条仅仅规定实施细则由国务院民政部门规定，而民政部显然不可能以自己的规章去规定其他部门的权限。等等。沈副教授最后还建议，应该成立一个特别的制度改革调查委员会，无论是全国人大组织的，还是国务院组织的，亦或民政部、公安部等部门联合组织的，吸收专家、学者加入，对社会救助问题进行细致的、充分的调查研究，用半年到一年的时间提出周密的制度改革方案，是一个理性的立法策略。链接3随着城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法于8月1日实施，收容遣送站要摘牌拆栏杆并进行全面改造。有的救助站经过改造后就像旅馆，它将成为城市生活无看的流浪乞讨人员的家。但新救助站也面临求助者剧增、一些受救助人不愿回家等一系列新难题，急切希望办法能够制订具体操作方法。救助站改造人性化据原广州市收容遣送站在改造中“大翻个”，设施凸显人性化，对外提供救助房间窗户上的铁栏杆己全部拆除；房门也改为家居式的防盗门；水泥通铺也己被全部打掉，取而代之的是单人铁床；地面全部铺上瓷砖；厕所则更注重隐私权；站内增设了餐厅、阅览室，并均配有不锈钢桌椅。除此之外，还对站内所有职工进行了培训，以提高他们对救助对象的服务意识。据了解，广州市原收容遣送站最后一批被收容的人员，经前段时间核实身份后，留在站里接受救助的人员还有21人，其中一部分能说清家庭住处的，将由站内的工作人员护送他们回家；精神、智力有问题的无法说清自己的，将转送到广州市或救助者本人所在的省份或市、区、县级福利院，由福利院供养。一位六天前就主动找到这里并入仕的13岁男孩小蠢告诉记者，他来广州找叔叔，可是叔叔始终没找到，自己也没钱了，于是，在火车站警察的引导下，来到了这里。他告诉记者，这里吃得很好，每顿都有肉和鸡蛋，比自己在家里吃得还好，虽然自己很调皮，但这里的叔叔阿姨对他都很好。当记者问他是否愿意长期呆在这里时，他却一副很老到的样子说，这里不是长期养人的地方，这里再好也还是要回家，估计几天后，站里就会有人护送他回家。不过，他回去后，会告诉村里的人，来广州市闯世界，没钱买饭吃的时候，就可来这里，肯定会有人帮你。急盼出台具体细则解决现有难题据介绍，原广州市收容站仅在6月间，就接收346人，比5月多出100多人，一个周末有时达到40多人。求助者剧增、一些受救助人不愿回家、经费紧张、不法分子借机行事等一系列新难题又开始出现。一、救助对象难以核实首先，救助对象的范围目前还没有明确界定，因此救助站目前对所有求助者只能照单全收，但其中大部分在严格意义上并不算是流浪乞讨人员。此外，救助站在短时间内也难以核查清楚救助对象的背景，而且目前的办法也没有规定救助站是否可以核查救助对象身份。所以，一些救助对象明显并非生活无着，却把钱藏起来，或者回家乡以后，来这里自称身无分文，要求救助，然后等待救助站给他买火车票、送他回老家。冯绍裘担心如果不加以解决，这种现象会在春运期间愈演愈烈。此外，救助站有个别救助对象有吸毒行为或者有精神病，对他们既不可拒绝救助，更不能强行转送戒毒所或精神病院，当他们毒瘾或精神病发作时，救助站的硬件是绝对应付不过来的。 二、经费问题令人头疼其次，是经费问题。曾有一位受伤的广东云浮人上门求助，经救助站医生检查后送往附近医院，证实他两根肋骨被打断了。救助站联系该男子的家人，家人却不愿意接他回家。而该男子的医疗费用需要不少，如何解决这笔费用，救助站感到很头疼。三、部分家人不愿领人对一些属于智力障碍人士、残疾人、行动不便的老年人，以及一些未成年人的救助对象，他们的家人一般都不愿意领回。按照现在的遣送概念，对他们只能采取尊重他们的意愿看是否护送他们回家。但有时救助站千里迢迢地把人送回去了，当地的民政部门和救助对象的家人都不愿意接收。四、有受救助人不愿回家由于救助站各方设施齐全，导致不少接受救助的人，不愿回家，长期赖在救助站，没有一个提供救助的具体时间，救助站将无法再收新的求助者；另外，救助站目前对救助对象在站里的行为还没有一个规范，因此对背景复杂的救助对象、工作人员难以管理。因此，救助站急切希望细则能制订具体操作方法，在不限制救助对象人身自由的前提下，让他们遵守有关行为准则，有秩序地生活。五、不法分子借机蠢蠢欲动