浅谈我国药品广告管理中存在的问题及监管对策-河南中医药大学第一教学提纲.doc

浅谈我国药品广告管理中存在的问题及监管对策
河南春秋大药房 李海松
药品广告是药品经营者承担费用，通过一定媒介及形式介绍药品信息的商业活动，是传递有关药品的性能、用途、适应症等信息的媒介，能够影响消费者的用药选择。虚假的药品广告，轻则会延误患者疾病的治疗，重则会损害人们的身体健康和生命安全。与其他商品广告相比，其最显著的特点是受各国法律的严格控制。但是近年来，我国药品广告违法、违规刊播问题十分突出，严重影响了人们的用药安全，加强药品广告管理已经成为一项紧迫的工作。
1我国药品广告管理存在的问题
我国《广告法》、《药品管理法》和《药品广告审查办法》等法律、法规均对药品广告管理进行了明确的规范。药品广告由工商行政管理部门和药品监督管理部门共同管理。但是近年来，虚假药品广告泛滥，一些媒体常刊发未经审核批准的药品广告；一些零售药店向行人散发非法药品宣传资料；一些保健食品在广告中大量使用医疗用语。由于违法药品广告误导等原因，我国每年有250万人吃错药，违法药品广告已严重危害群众的身体健康①。国家食品药品监督管理局(SFDA)对2006年1-l2月份全国部分媒体发布药品广告的监测数据显示：电视和报纸中发布违法药品广告的比例分别为62％和90％。
目前，违法药品广告表现形式多种多样，它们通过各种各样的方法达到欺骗、诱导消费者购其药品获取暴利的目的。以下是违法药品广告常见的几种表现形式：
(1)篡改审批内容进行虚假宣传 有的取得批准文号后，为了达到夸大宣传的目的，采取偷梁换柱的做法，擅自更改广告的批准内容，宣传虚假的疗效、成份，披着合法的外衣干着不合法的勾当。
(2)伪造药品广告批准文号发布广告 使用假药品广告批准文号发布广告，这些违法行为给患者用药造成了极大的误导，并严重扰乱了药品广告市场秩序
(3)超出有效期的药品广告(药品广告的有效期为1年)。
(4)含有不科学的表示功效的断言或者保证 常使用“无任何不良反应”、“彻底根除”、“安全无毒副作用”等用语，含有一些违反科学规律，明示或者暗示包治百病，适合所有症状等内容。有些药品广告中含有治愈率、有效率及获奖内容
(5)使用科研机构、学术机构、医疗机构或专家、医师、患者名义或形象作证明和使用儿童名义或形象，以儿童为广告诉求对象的药品广告。
(6)违法发布禁播的药品广告 治疗肿瘤、艾滋病，改善和治疗性功能障碍的药品均为不得发布广告的药品。现在药品广告市场上，这些药品的广告却十分普遍，很多是通过以非法出版物的形式，在街头散发或夹在合法报刊中出售等，令不行禁不止的广告发布。
(7)通过软性广告违法宣传 软性广告以专题报道、人物专访、科技成果、健康专题节目、新闻报道等名义进行药品疗效宣传，由于不属于广告范围，刊播前无须原审查，成为企业、媒体互惠互利的选择，问题十分突出。
2原因分析
2.1法律法规不完善
目前，我国规范药品广告的法律法规主要有《药品管理法》、《广告法》、《药品广告审查办法》等。尽管《药品管理法》比较全面地规定了药品广告的管理内容，但因其不是规范药品广告行为的专门法律，有相当多的内容没有涵盖。而《广告法》也没有对药品这种特殊商品的广告作更为细致的规定，具体操作性差。
2.2处罚力度不够,缺乏法律威慑力
依现行法律法规，对于违法广告主，广告管理部门最多只能处以广告费5倍罚款的处罚，药监部门也仅能处以“撤销广告批准文号”和“一年不受理该品种的广告审批申请”的处罚。这些处罚对于大部分违法广告主来说不能产生真正的威慑作用。2002年被发现的违法广告均在15次以上，最严重的高达40次，违法时间长，至少有1-2年，且大多因违法发布广告被多次处罚过。广告主屡受罚屡再犯的背后，关键是对违法广告的处罚远远跟不上违规单位赢利的脚步，没有到令违规企业“触犯即死”，触犯被驱离出市场的危险。只有当违反法律的成本大于其收益时，市场主体才会不愿和不敢触犯法律。处罚不严，难于有效遏制违法药品广告行为。工商部门依法对违法药品广告的广告主、广告经营者、广告发布者进行处罚，对于药品广告主而言，与其获取的暴利相比，处罚几乎可以忽略不计。
2.3监管体制有疏漏
我国目前的药品广告监管体制存在疏漏。按照职权的分工，省级药品监管部门为药品广告的审批部门，工商行政管理部门为广告的监督管理部门。在广告的监管上，药品监管部门侧重于是否批准，广告的内容是否与批准内容一致；工商行政部门侧露于广告的宣传内容是否符合《广告法》的要求。按照《药品管理法》的规定，省级药品监管部门对其批准的药品广告进行检查，对于在检查中发现的违反《药品管理法》和《广告法》的药品广告，应当移送广告监督管理部门，药品监管部门无处罚权，而工商行政管理部门又没有专业知识，不易把握违法药品广告的查处尺度，再加上操作中存在衔接和配合困难、信息沟通不畅、移送查处不及时等情形，致使药品广告监管出现疏漏，给一些违法药品广告以可乘之机。另外，对于户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定，所以各地方的具体规定和监管体也是不统一的，并且管理机构众多也出现衔接的问题。
因此，监管体制的完善不仅要改善多头领导的弊端，使药监部门与工商行政管理门之间的信息保持畅通，在硬件上打造联合执法的强大平台；同时也应该在软件上对其各自的职责给予更加严格的规定，对于不作为的行政行为应当承担相应的法律责任。
2.4 消费者缺乏必要的健康及用药常识
我国是拥有13亿人口的大国，广大民众中偏远地区、农村落后地区的人口还占不小的比例，而这部分人口又是常见病的多发人群，不少需要用药的消费者缺乏必要的健康及用药常识，素质有待提高；加之我国目前还处在体制转轨时期，消费者缺乏获取正确信息的足够动力和畅通渠道。面对虚假药品广告设下的种种陷阱，消费者往往缺乏必要的鉴别力，盲目相信。大多数消费者在购买或使用了假药后，除非遇到严重后果如危及健康或生命时，面对不良反应或无效等缺乏足够的维权意识，未进行举报。这种消费惰性一方面助长了不法广告的进一步蔓延；另一方面也未能有效阻止更多的消费者上当受骗。
2.5媒体法律观念淡薄，单纯追求经济效益
部分企业及媒体法律观念淡薄，依法经营的自律性差是产生虚假药品广告的主要原因之一。有些媒体出于自身利益的考虑对药品广告审查不严，甚至对一些虚假药品广告“睁一眼、闭一只眼”。据原国家药品监督管理局发布的消息，2002全国药品广告违法发布数量较上一年增加1倍．个别媒体药品广告违法发布率达86.6%。药品广告目前成为有些媒体单位广告收入的主要来源。在有些媒体单位，药品广告额已占到总广告额的50%左右。
3加强药品广告管理的对策
3.1 完善相关法律法规
违法药品广告的根治离不开相关法律法规的完善。针对当前药品广告法律法规的欠缺，建议修改完善《广告法》，或者在条件成熟时，制定单独的《药品广告法》。首先，要针对新出现的诸如互联网药品广告、利用报告文学或纪实报道发新闻专访等形式进行变相药品广告等，尽快制定相应的法律法规，使管理机关有法可依；其次，明确地规定广告主、广告经营者、广告发布者责任义务，规范其广告行为，明确广告监测管理和监督检查的职能；第三，修改完善现行《广告法》中一凿操作性差的条款，增加规范性条款；最后，在《广告法》中或者单独的药品广告法中，设立单独的章程规定药品广告受害人投诉或诉讼制度，可以借鉴国外经验，由广告监督管理部门负责接待并处理消费者因虚假广告所提出的投诉。
3.2加大处罚力度，提高违法成本，健全虚假药品广告的责任追究机制
在欧美，许多国家将虚假的广告列为违法犯法行为，轻则罚款，重则判刑。即使是一次罚款，也能让众多做假者破产，也能使他们身败名裂，也能使虚假广告的制作商被清除出广告行业⑥。我国也应借鉴国际上许多有效的做法，加大虚假广告的违法成本。要进一步健全我国虚假广告的责任追究机制，应明确新闻媒体主要负责人为其媒体发布广告的第一责任人，配合广告代理制模式规范对广告市场的管理和其行业的自律，针对违法虚假药品广告制作企业和发布单位，建立更为严格的惩罚制度和实施更为严厉的惩罚措施，使它们的“违法成本”远远大于所获得的非法收益，并且同时严惩广告委托企业、广告制作企业、广告发布单位⑦。另外，还应加强对药品广告代言人的行为规范并配合一定的制度管制，这样可以给以虚假广告足够的震慑。
3.3加强部门之间的沟通协调，提升监管合力
在现行广告监管体制下，可以从强化药监与工商两部门之间的沟通协调改进和加强药品广告监管工作。依据我国现行法律的规定，药品监督管理部门对于药品广告具有审批权、检查权和撤销药品广告批准文号的处罚权，各级工商行政管理部门具有监督管理权及大部分的处罚权。药品广告市场的管理牵涉到两个部门，但部门之间的协作最终是以解决问题为目的的，规范药品广告市场从而保护消费者的合法权益并维护公众健康，部门之间的有效协作与沟通无疑对规范药品广告市场意义重大。保持现有的监管体制，各相关政府部门依据法律授权和职能分工各司其职。药品监督管理部门抓好药品广告审查工作，从药品广告的源头加强监管，并对药品广告进行跟踪检查，发现违法现象及时报送工商管理部门；工商行政管理部门加强对广告的事后监管，对于药监部门报送的违法药品广告及时做出反应，对广告主、广告经营者及广告发布者从严、从重处罚。这种监管体制必须加强药监和工商部门的协调、沟通、合作，防止监管中的漏洞。
3.4增强消费者的自我保护能力和依法维权意识
通过各种方式和渠道加强对消费者的教育，加强药品广告法律法规宣传，为消费者提供科学的信息，增强消费者自我保护能力和依法维权意识，使消费者在争取个人权益的同时促使药品广告主、广告经营者及广告发布者合法宣传经营。有关部门和相关协会应当有目的地持续开展生命健康、安全用药等方面的科普知识宣传，使消费者正确辨别药品成分，合理选择药品。同时媒体也要承担科普宣传的责任，使科普宣传成为经常性的活动，随着消费者对虚假广告辨别能力的提高，药品广告市场的混乱状态就会得到根本性的改善。
3.5建立新闻媒体单位领导责任追究制
《广告法》规定了关于对负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者责令、没收及处以1-5倍罚款的条款。实际中一些媒介，由于广告是其主要收入来源，往往对广告把关不严，应负有连带责任，但对其处罚是非常少的。由于其所处的公众舆论关键的地位，行政机关难免有惧其“报复”的心理，因此应完善对媒介的立法并加强执法。
新闻媒体单位的主要负责人，应当对其媒体发布广告的合法性和正确导向承担领导责任。对发布虚假违法及不良广告问题严重或者放弃广告终审权而导致新闻媒体广告发布出现导向错误的新闻单位，经工商行政管理机关认定违法事实后，由新闻媒体的主管、主办单位对有关责任人予以处分或者调离工作岗位，必要时追究其主管负责人的领导责任，并报党委宣传部门、广播影视和新闻出版行政部门备案。对严重违反宣传纪律，发布的虚假违法及不良广告在社会上造成恶劣影响的报刊、广播电台、电视台，经工商部门认定违法事实后，由广播影视、新闻出版行政部门依照有关法律行政法规对其进行行政处罚。对新闻媒体单位的主要负责人的制约是减少、遏止违反药品广告的有效手段。4小结
根治违法药品广告不是一朝一夕的事情，政府要从体制上、制度上、法律上、手段上加强监管和处罚力度，理顺关系，强化职能，调动全社会的力量，齐抓共管，药品广告市场就一定会逐步走向规范。相信只要全社会增强守法意识，严格本着保障人民用药安全的宗旨从事、监管药品广告活动，我国的药品广告才能朝着理性的目标迈进。国家药品广告审查部门和监督管理部门以及各个职能部门要通力协作，积极主动地、并有针对性地完善监督机制，汲取国外先进的药品广告管理经验，健全相应的法规条例，依法加强药品广告的监督管理，药品生产企业、广告公司以及媒体都有责任对各自的广告决策、广告经营和广告发布行为进行控制，做到真正的自律，广告受众也有权利对药品广告实施监督，以保障人民群众的安全用药，并使药品广告在药品生产经营活动产生积极作用，促进我国医药事业健康、稳步地发展。