大国竞合与国际限制麻醉药品...形塑（1921—1934）_张勇安.pdf

135专题研究大国竞合与 国际限制麻醉药品制造机制的形塑（19211934）张 勇 安摘 要：随着麻醉药品过量制造、非法走私和滥用等问题日益受到国际社会关注，1921 年国联第一次动议通过国际公约采取行动，中经 1930 年伦敦预备会议和 1931 年日内瓦会议，最终签订限制制造和调节分配麻醉药品公约。围绕公约议定和批准，英、日、法、美等国，或利用对国联的主导权试图掌控公约走向，或通过结盟方式对抗老牌帝国以谋求主导公约基本原则，或借助程序规则谋求自身利益最大化。“弱国联”与“强国家”的国际格局，注定大国才是左右国际公约议定的主要力量，大国间的竞争与合作形塑了国联时期限制麻醉药品制造的国际机制。关键词：国际联盟 大国竞合 国际禁毒史 麻醉药品 鸦片1931 年 5 月 27 日至 7 月 13 日，57 个国家代表齐聚日内瓦，经过一个半月共 36 次全体会议和无数次小组会议的唇枪舌剑，最终签署了一项新的国际禁毒公约限制制造和调节分配麻醉药品公约（Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs，简称1931 年公约）。该公约旨在通过国际机制和国内立法，管控麻醉药品的制造和调节分配，进而实现“把麻醉药品限于世界医学和科学目的的合法需求”。作为“第一部旨在为遍及全世界的行业和贸易分支建立完整法规体系的普适性国际公约”，1931 年公约不仅是 本文曾提交 2021 年 10 月中国历史研究院与浙江大学共同主办的第三届全国史学高层论坛暨第十五届历史学前沿论坛，系国家社科基金重大项目“国际禁毒史（多卷本）”（18ZDA215）阶段性成果。历 史 研 究 2023 年第 3 期 1361912 年海牙鸦片公约和 1925 年日内瓦国际鸦片公约的重要补充，而且被国联视为“国际关系和国际法史上 前所未有的大胆构想”，代表了“国际法和行政管理领域的一项重要进展”。国内外学界对该公约的酝酿、推进、各方博弈的复杂过程缺少专题研究，围绕公约颁行动力机制的探讨众说纷纭。同时代记录者强调，公约议定“主要出于社会和人道主义需要，而非经济环境压力”；阿诺德泰勒将国际社会打击麻醉药品走私的努力，视为“国际关系中人道主义和政治影响的双重博弈”；戴维比利-泰勒和威廉 麦考利斯特更强调国家间政治博弈对公约议定的影响。但他们将美国视为国际禁毒工作的“卫道士”和关键推动者，对其他国家的作用以及英、日、美等国重构亚洲秩序与国际禁毒公约议定间的关系，尤其是西方列强借国际禁毒工作进一步毒化、奴役中国的图谋重视不够。上述研究均对国联时期国际禁毒机制形成，尤其是1931 年公约议定过程中大国博弈认识不足，消解了对该过程中多边跨国互动复杂性的理解。鉴于此，本文以国联档案、英国外交部和殖民地部档案、日本外务省档案、美国对外关系文件、亲历者日记和记录、同时代报刊等文献为基础，尝试把国际机制史、外交史和条约史结合起来，围绕国际社会限制麻醉药品制造和调节分配机制的形成，考察不同麻醉药品制造国之间、麻醉药品制造国与原料生产国之间的博弈过程，探究不同政治行为体内部结构性矛盾和差异化利益诉求在形塑国际禁毒机制过程中的作用，考辨两次大战期间大国力量消长与国际禁毒机制建构的复杂关系。The Opium Traffic Section of the Secretariat of the League of Nations,Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs of July 13th,1931(Offi cial No:C.191.M.136.1937.),Geneva,1937.Arnold H.Taylor,American Diplomacy and the Narcotics Traffi c,1900-1939,Durham,NC:Duke University Press,1969,p.260.The Opium Traffic Section of the Secretariat of the League of Nations,Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs of July 13th,1931,p.Arnold H.Taylor,American Diplomacy and the Narcotics Traffi c,1900-1939,“preface,”p.vii.David R.Bewley-Taylor,The United States and International Drug Control,1909-1997,London and New York:Pinter,1999;William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,London:Routledge,2000.美国学者威廉沃克三世、日本学者后藤春美和神山晃令虽注意到该问题，但因研究重心并不在此，故未深入。参见William O.Walker,Opium and Foreign Policy:The Anglo-American Search for Order in Asia,1912-1954,Chapel Hill and London:The University of North Carolina Press,1991;後藤春美：帝国国際規制高190643 年、東京：山川出版社、2005 年；神山晃令：麻薬製造制限条約批准問題国際連盟脱退一面、外交史料館報第 14 号、2000 年、第 4863 頁。大国竞合与国际限制麻醉药品制造机制的形塑（19211934）137一、麻醉药品及其原料的国际管制之争近代以英国为首的西方帝国主义列强借助坚船利炮打开中国大门之时，还通过一系列不平等条约迫使中国鸦片贸易合法化，导致外国鸦片及其衍生物大量流入中国市场。毒品的流入不仅成为西方列强毒化中国和谋求战略利益的“武器”，而且成为其从中国攫取财富和平衡贸易赤字的重要工具。巨大的经济利益、东亚殖民的战略诉求和以英国为代表的西方列强极力抵制，令中外仁人志士的禁毒努力成效不彰，致使国际社会难以就限制毒品供需达成共识。1909 年上海“万国禁烟会”的召开，虽揭开了国际禁毒合作序幕，注意到“吗啡之制售流布”，但更多聚焦于麻醉药品原料限制问题。随着吗啡、海洛因和可卡因等麻醉药品越来越多流入非法渠道，国际麻醉药品市场份额占有多寡不均，国际社会对此关注日益增多。新兴国家如德国是麻醉药品最大制造国和出口国，以英国为首的老牌殖民帝国，则更多以控制原料生产和贸易为主。西方列强围绕如何管制麻醉药品原料抑或新出现的麻醉药品的问题多有分歧，实际上是从国际麻醉药品原料和市场主导权之争，延展到对殖民地半殖民地利益和控制权之争。1912 年海牙鸦片公约议定时，英国试图以管制麻醉药品之名重新瓜分市场，提出将管控吗啡和可卡因贸易纳入讨论范围。对英国而言，如果提议能够成功，制药企业便可在“更加公平的环境下”同德国竞争，同时还可以安抚殖民地对限制麻醉药品的敦促，亦能转移国际社会对其殖民地如印度彼时世界上最主要的鸦片生产国和出口国的关注。英国的提议遭到德国、瑞士、荷兰及其他麻醉药品主要制造国反对，后者更希望管控原料，而非限制成药。英国的行动还遭到美国抵制。美国寄希望于英国和英属印度能够停止向远东尤其是中国输入鸦片，英美在禁毒问题上的博弈，究其根源是两国对亚洲特别是对中国主导权争夺的延续。作为各方妥协结果，1911 年 12 月 1 日，除奥匈帝国外，曾参加上海万国禁烟会的 12 国悉数派代表出席海牙国际鸦片会议。该会议不仅考虑与远东地区相关的鸦片贸易问题，而且讨论了已经对西方构成威胁的鸦片衍生物贸易问题。翌年 1 月23 日，与会诸国代表签署海牙鸦片公约，条约凡 6 章 25 条，规定除熟鸦片外，关于万国禁烟会的研究，可参见苏智良、刘效红：全球禁毒的开端：1909 年上海万国禁烟会，上海：上海三联书店，2009 年；苏智良：一九九年上海万国禁烟会研究，历史研究2009 年第 1 期；张勇安：万国改良会与国际禁毒合作的缘起以 1909年上海“万国禁烟会”的召开为中心，学术月刊2009 年第 8 期。H.Richard Friman,“Germany and the Transformations of Cocaine,1880-1920,”in Paul Gootenberg,ed.,Cocaine:Global Histories,London and New York:Routledge,1999,pp.91-92;William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,pp.32-33.历 史 研 究 2023 年第 3 期 138吗啡、海洛因、可卡因及其他衍生物的制造、贩卖、使用也限于药用及正当之需。但该公约更多依赖“缔约国应该颁布法律或章程”来贯彻执行，因此难有作为。不过，作为世界第一部国际禁毒条约，它的通过“确立了麻醉药品多边管制体系的国际法机制”，“建立了现行国际麻醉药品管制体系雏形”。1914 年 6 月 25 日，海牙鸦片公约正式生效。然仅隔 3 日，就发生了“萨拉热窝事件”。7 月 28 日，第一次世界大战爆发。战争不仅导致国家间正常贸易往来中断，而且一定程度上打乱了同盟国、协约国和中立国之间麻醉药品的供需关系。英、法、日、荷、美等无视海牙鸦片公约规定，公然大幅提升麻醉药品制造量。随着战争结束，国际联盟组建，国际禁毒工作被重新提上日程。19241925年，日内瓦国际鸦片会议成为国际社会新的“竞技场”。美国虽表现积极，但它非国联成员国身份一定程度上限制了其行动；法国则忙于处理同德国战争的善后事宜；英国最终成为新的主导国际禁毒工作走向的国家。英国代表、国联鸦片咨询委员会创始成员之一马尔科姆德莱文涅（Malcolm Delevingne）积极筹划并提出管控麻醉药品原料生产和限制麻醉药品制造“两线策略”，推动公约议定。然而，无论是麻醉药品原料专卖制度，还是制造配额方案，均未获得绝大多数国家支持，法国、德国和瑞士更是明确拒绝管控麻醉药品制造，英国等又不愿限制原料生产，各国利益诉求不同，严重影响它们在国际事务上的立场。尽管如此，1925 年 2 月 19 日，日内瓦会议最终通过日内瓦国际鸦片公约。与海牙鸦片公约相较，该公约更加关注国际禁毒工作的跨国合作，其中国联的建立，特别是常设中央鸦片委员会（Permanent Central Opium Board）的设立，为公约执行提供了一定制度保障。该公约的颁行虽不至如供应控制论者批评的那样，没有对麻醉药品原料生产、制造或消费进行任何限制，但不论是海牙鸦片公约还是日内瓦国际鸦片公约，在列管范围、管控方式以及执行情况等方面，都存在诸多不尽如人意之处。I.Bayer and H.Ghodse,“Evolution of International Drug Control,1945-1995,”Bulletin on Narcotics,Vol.51,Nos.1 and 2,1999,p.3;Krzysztof Krajewski,“How Flexible Are the United Nations Drug Conventions?”International Journal of Drug Policy,Vol.10,No.4,1999,p.329.William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,p.37.David R.Bewley-Taylor,The United States and International Drug Control,1909-1997,p.30.Richard Friman,Narcodiplomacy:Exporting the U.S.War on Drugs,New York:Cornell University Press,1996,pp.24-26;William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,pp.60-61.Harumi Goto-Shibata,The League of Nations and the East Asian Imperial Order,1920-1946,Singapore:Palgrave Macmillan,2020,p.60.William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,pp.76-77.大国竞合与国际限制麻醉药品制造机制的形塑（19211934）139就列管范围而言，两份公约多限于特定麻醉药品原料，尤其是鸦片，因监管缺少普适性而令实际效用难以彰显。海牙鸦片公约列管限于 4 类物质，1925 年日内瓦国际鸦片公约虽增至 7 种，但主要还是局限于麻醉药品原料，旨在通过列管减少供应，达到预防麻醉药品滥用的目的。具体到执行而言，两大公约都有相关条款规定限制制造：海牙鸦片公约多强调国内规制；日内瓦国际鸦片公约虽有常设中央鸦片委员会，但其主要职责是监测会员国鸦片生产和消费，而所谓的监测也仅限于生产国自行报送数据。国际管制需要依赖缔约国自身立法或颁行管理办法来执行，因此也就难以阻止过量制造。又因缺少对缔约国履约程度的国际监管，国际合作难免流于形式。不言而喻，这样的管控措施虽一定程度上有助于限制麻醉药品原料种植和生产，却无法阻遏麻醉药品过量制造、非法走私和滥用。英国政府向国联提交的1930 年鸦片和其他危险药品报告注意到，美国、埃及、印度及英国其他殖民地的缉获量显示，麻醉药品非法走私整体上减少甚微或没有减少。而且随着部分鸦片主要生产国如印度开始限制鸦片种植和出口，反而“按下葫芦起了瓢”，波斯（今伊朗）和其他国家后来居上，逐渐蚕食空出来的市场份额。其中波斯作为当时世界上主要鸦片生产国之一，无视日内瓦国际鸦片公约，不仅大量种植罂粟，而且无节制地大量出口。更令人担心的是，随着这一时期现代化工技术的发展，越来越多具有潜在滥用可能性的新物质被研制出来，尤其是吗啡、海洛因和可卡因及相关制剂，因国际公约缺少明确规定和有效管制措施，成为国际社会新威胁。研究者甚至认为，“如果说吸食鸦片是东方国家的难题，那么新制成的麻醉药品则是西方文明的威胁”。19251930 年，非法贩运的增加甚至到了“令人震惊的地步”。时任国联卫生处中国委员的伍连德在拒毒季刊上不无担忧地指出，瑞士、德国、日本甚至是印度的加兹普尔都在全速制造吗啡，根本不关心吗啡最终流向何处：“结果，毒品成瘾不再限于中国，不再限于某一国，而成为全世界的问题。如果没有采取有 United Nations Office on Drugs and Crime(UNODC),World Drug Report 2013,Vienna:United Nations,2013,p.105.Health Organisation,League of Nations,Certain Results of the Conference for the Limitation of Narcotic Drugs,September 30th,1931(C.H.1062),1931 Conference on Limitation of Manufacture of Drugs,Attendance of Aspects Nominated by the Health Organisation,R3215-12-27802-14678,United Nations Library&Archives,Geneva.“The Traffi c in Narcotic Drugs,”The British Medical Journal,Vol.2,No.3694,1931,pp.761-762.C.K.Crane,International Drug Control:Existing Methods and Proposed Solutions,New York:Opium Research Committee of Foreign Policy Association,1927,pp.4-5.“A New International Conference on the Traffic in Narcotic Drugs,”The British Medical Journal,Vol.1,No.3672,1931,pp.905-906.历 史 研 究 2023 年第 3 期 140效措施，麻醉药品包括吗啡、海洛因和可卡因，将如流感侵袭每个国家，几乎每个家庭都将遭受毁灭性影响。”而且，这些公约对非缔约国几无约束力。1930 年初，签署并批准日内瓦国际鸦片公约的国家仅34个，而部分未签订公约的国家，无限制地种植罂粟、制造和出口鸦片，破坏了国际鸦片市场供需平衡，导致鸦片滥用，同时还为非法制造吗啡、海洛因提供原料。如土耳其作为当时世界上最大的鸦片生产国，既不是1912 年海牙鸦片公约缔约国，又非国联成员国，在鸦片生产和麻醉药品制造等方面均获利颇丰，让其放弃罂粟种植和鸦片生产难度可想而知。且一些缔约国为了一己私利转嫁责任，利用公约漏洞，将与鸦片有关的生产和制造活动转移至非缔约国，以逃避公约管束。20 世纪二三十年代，无论是以美国为代表的非缔约国，还是以英、德、日等为代表的缔约国，均存在不同程度的过量生产行为。事实上，英国和美国对国际禁毒工作的关注，还源于大国力量消长导致国际政治经济格局微妙变化，这在对远东地区的争夺上体现尤为明显。随着中国在全国范围内禁绝种植罂粟，英国和印度官方名义上全面停止向中国输入鸦片，日本却借机取代英国，将巨量鸦片走私贩卖到中国，对华推行毒化政策，逐步取代英国成为向中国输入鸦片和其他毒品的主要国家。日本从英国、印度、波斯等国低价购入鸦片、吗啡，在日本国内加工改装后，走私贩运到青岛、大连和厦门等中国大陆通商口岸，再由日本特务、浪人、药商、妓女等贩运，牟取暴利。日本通过毒化政策逐步扩大对中国渗透，必然同英国利益对冲。对英国而言，“保护帝国的经济利益仍是其远东政策核心”，英日之间更大的地缘政治竞争随之加剧。对美国而言，虽然它对英国和印度的鸦片政策多有不满，并积极通过国联等平台敦促其采取措施管制鸦片贸易，尤其是对华鸦片输出，但面对日本在东亚的扩张和在中国日益膨胀的野心，美国开始进一步调整东亚政策。华盛顿会议后，英国同样迫切 Wu Lien Teh,“International Control of Narcotic Production,”Opium:A World Problem,Vol.,No.4(June 1928),pp.18-19.Advisory Committee on Traffi c in Opium and Other Dangerous Drugs,League of Nations,Report to the Council on the Work of the Thirteenth Session Held at Geneva from January 20th to February 14th,1930(C.138.M.51.1930.),Geneva,February 1930,p.2.C.K.Crane,International Drug Control:Existing Methods and Proposed Solutions,p.6.UNODC,A Century of International Drug Control,Vienna:United Nations,2010,p.55.相关研究参见王金香：中国禁毒史，上海：上海人民出版社，2005 年，第 216221页；李恩涵：九一八事变前后日本对东北伪满洲国的毒化政策，“中央研究院”近代史研究所集刊第 25 期，1996 年 6 月；李恩涵：日本在华北的贩毒活动（19101945），“中央研究院”近代史研究所集刊第 27 期，1997 年 6 月。William O.Walker,Opium and Foreign Policy,pp.41-42;William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,p.68.大国竞合与国际限制麻醉药品制造机制的形塑（19211934）141希望同美国改善关系，两国在鸦片管制上的友好关系显然有助于实现这一目标。但需明确，美国对国联禁毒机制“投资”背后，同样离不开扩张经济的诉求。1925 年日内瓦国际鸦片公约失灵，令国际社会管制麻醉药品原料种植的希望变得渺茫，转而将注意力集中于应对制造过剩。但就在即将出现支持管制制造新共识时，世界经济形势急转直下。面对“大萧条”的到来，生产国担心原料需求减少，制造国担心进口原料涨价和麻醉药品出口减少，而消费国则担心麻醉药品价格上涨。全球经济衰退令管制工作更加不易，加剧麻醉药品市场畸形发展。面对日益严峻的挑战，特别是新制造出来的有潜在滥用可能的新物质威胁日甚，如何有效控制这些物质过量制造和非法贩运以及滥用，成为国际社会必须考虑的问题。二、制造国间的博弈与伦敦预备会议召开国际社会前述努力的方向仍多在控制麻醉药品原料生产，期待通过控制源头来解决问题。诚然，这种理想模式如果被国际社会普遍接受并得以实施，将是最好的解决之道。然事与愿违，这种办法非但没有取得成功，相反，世界毒品市场的发展态势已远超国际禁毒公约管控范围，而其管控能力的脆弱性或非强制性，导致国际社会违约成本低廉，甚或有劣币驱逐良币之可能。麻醉药品无限制“合法供应”与非法走私并行，致使毒品滥用问题及相关健康和犯罪问题频发，国际社会不得不另谋他途，限制麻醉药品制造的设想再次受到关注。事实上，1921 年 10 月 13 日，国联理事会和第四届国联大会就通过决议，第一次明确提请各国政府考虑缔结一项协议，限制吗啡、海洛因或可卡因及其各自盐类物质制造可能性。为推进此项工作，国联专门组建筹备委员会，试图制订“限制世界麻醉药品制造总计划”，希望通过确定制造国生产配额来限制需求。这些决议和倡议是国际社会限制麻醉药品制造设想的雏形。以此为契机，美、英、中等国相继提出各自计划与方案，试图主导管控体系未来走向。美国、英国和中国虽都关注限制麻醉药品制造问题，但侧重点各不相同：美国希望“直接限制”原料生产，英国希望限制制造，中国则想两者兼而有之。与此同时，各种社会力量既积极向所在国施压，通过道德压力迫使其采取有效措施打击麻醉药品生产、制造和消费，又积极通过各种渠道动员国际社会加强国际禁毒合作。这些工作各有侧重，随着不同力量介入，制造国之间博弈加剧，致使国际禁毒机制 David R.Bewley-Taylor,The United States and International Drug Control,1909-1997,p.32.League of Nations,Records of the Conference for the Limitation of the Manufacture of Narcotic Drugs,Geneva,May 27th to July 13th,1931,Vol.,Plenary Meetings(C.509.M.214.1931.),Geneva,1931,p.29.历 史 研 究 2023 年第 3 期 142主导权之争日趋白热化。1927 年底，美国商人查尔斯克莱恩（Charles K.Crane）提出一项计划，即“定供方案”（the Scheme of Stipulated Supply），又称“克莱恩计划”，意在通过制造国间集体行动将麻醉药品制造、出口限于医学之需，并借助常设中央鸦片委员会进行监管。克莱恩积极游说美国国务院，希望得到政府支持。1928 年 3 月 16 日，非国联成员国的美国将此方案经由荷兰提交国联鸦片咨询委员会。随后，国联秘书处就此同海牙鸦片公约签署国和国联会员国进行沟通。“克莱恩计划”真正起草者的身份不久后被曝光，为时任国联鸦片贩卖和社会事务科（Opium Traffi c and Social Questions Section）工作人员卜兰阁（Alfredo E.Blanco），这让认为国联秘书处应该持中立立场的事务科主管雷切尔埃莉诺克劳迪夫人（Rachel Eleanor Crowdy）非常恼火。卜兰阁随后辞职，独立组建位于日内瓦的禁烟信息局（Anti-opium Information Bureau），继续参与国际禁毒工作。正因为来自各方的积极动议，1929年9月24日，第十届国联大会通过一项决议，“希望在可能的情况下，立即采取行动补充日内瓦国际鸦片公约，毫不迟疑地将危险药物的生产限制在医学和科学目的所需数量之内”。这一提议得到比利时、意大利的原则性支持，并拟率先通过措施来限制麻醉药品进出口。国联大会进而动议，“通过召开一次国际会议来确定，满足世界合法医疗和科学所需的麻醉药品总量，并在各个制造国之间分配配额”。对此，鸦片咨询委员会建议，如果决定召开会议，可将日期定在 1930 年 10 月底，同时对会议的筹备、相关材料的准备提出设想，并提醒国联秘书处可用于该工作的材料还远远不够，建议邀请各国政府提供有关麻醉药品制造和消费的数据。为此，克劳迪夫人积极同主要国家沟通协调，调查相关情况。1929 年 1011 月，她相继致信波斯、德国和瑞士等国代表，调查可卡因制造企 “C.K.Crane to the Department of State,Washington,D.C.,March 16,1928,”Limitation of Manufacture of Drugs-Plan of Mr.C.K.Crane for the Control of the Manufacture of Drugs,R3180-12-3497-3497,United Nations Library&Archives,Geneva.William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,pp.87-88;Arnold H.Taylor,American Diplomacy and the Narcotics Traffi c,1900-1939,pp.227-230.“Report of the Fifth Committee to the Assembly,September 21st,1929,”Conference on Limitation of Manufacture,1931:Discussion of the 10th Ordinary Session of the Assembly,1929,R3213-12-14802-14678,United Nations Library&Archives,Geneva.“Letters from the Belgian and Italian Governments,O.C.1089,Geneva,December 9th,1929,”Limitation of Manufacture of Drugs-Plan of Mr.C.K.Crane for the Control of the Manufacture of Drugs,R3180-12-3497-3497,United Nations Library&Archives,Geneva.Advisory Committee on Traffi c in Opium and Other Dangerous Drugs,League of Nations,Report to the Council on the Work of the Thirteenth Session Held at Geneva from January 20th to February 14th,1930,p.9.大国竞合与国际限制麻醉药品制造机制的形塑（19211934）143业的情况。这些工作对会议筹备多有裨益。对于国联的行动，卜兰阁既感兴奋，又有顾虑。1929 年 10 月 9 日，卜兰阁致信国联秘书长埃里克德拉蒙德（Eric Drummond），希望后者能进一步推动国际社会限制麻醉药品制造。作为对此前“克莱恩计划”的补充，卜兰阁还随信附上一份“国际麻醉药品制造协定简要大纲”，希望转给各国政府。该大纲重申把麻醉药品制造限于医学之需，限制其流入非法走私渠道，同时指出“克莱恩计划”有效破解了麻醉药品市场供需难题，即麻醉药品供应“过多”，“远超世界医疗需求”，强调该计划并非为了取代现行国际禁毒公约，而仅作为其补充，敦促国际社会接受该方案。但大纲同时认为，就当时情况而言，召开一次新国际大会的时机尚未成熟。尽管美国政府对卜兰阁方案态度暧昧，但它仍被视为“美国方案”。到 1929 年底，该方案得到德国、西班牙、匈牙利、乌拉圭、比利时、哥斯达黎加和意大利支持。可以注意到，这些支持国除德国外，其他均是非制造国。但国联秘书处对卜兰阁行动不满，注定该方案难以走得更远。作为英国利益代言人，德莱文涅抓住机会重新设计了直接管制麻醉药品制造方案，要求各国政府估算它们的医疗需求量，然后根据商定的比例在制造国间分配。“英国方案”得到国联秘书处支持，最终成为接下来讨论的基础。1930 年 1 月20 日至 2 月 14 日，国联鸦片咨询委员会第十三届会议在日内瓦召开，这是委员会举行的一次“历时最长且极为重要”的会议。这次会议以“英国方案”为蓝本，鸦片咨询委员会再次提议召开直接限制麻醉药品制造的会议，获得各国代表一致同 “Syndicate of Cocaine and Morphine Manufacturers,Letters from Mr.van Wettum,Dr.Kahler and Dr.Carrire,League of Nations,O.C.1133,Geneva,January 16th,1930,”Limitation of Manufacture of Drugs-Enquiry Concerning the Organisation and the Work of a Syndicate of Cocaine Manufacturers,October 1929,R3217-12-15375-15375,United Nations Library&Archives,Geneva.“Alfredo E.Blanco to Eric Drummond,October 9,1929,”Limitation of Manufacture of Drugs-Plan of Mr.C.K.Crane for the Control of the Manufacture of Drugs,R3180-12-3497-3497,United Nations Library&Archives,Geneva.“Brief Outline of an International Narcotics Manufacture Agreement Designed to Effect an Appropriate Limitation of the Worlds Output of Manufactured Drugs,”Limitation of Manufacture of Drugs-Plan of Mr.C.K.Crane for the Control of the Manufacture of Drugs,R3180-12-3497-3497,United Nations Library&Archives,Geneva.Arnold H.Taylor,American Diplomacy and the Narcotics Traffi c,1900-1939,pp.227-230.“Rachel Eleanor Crowdy to Eric Drummond,October 18,1929,”Limitation of Manufacture of Drugs-Plan of Mr.C.K.Crane for the Control of the Manufacture of Drugs,R3180-12-3497-3497,United Nations Library&Archives,Geneva.William B.McAllister,Drug Diplomacy in the Twentieth Century,p.88.历 史 研 究 2023 年第 3 期 144意。委员会随后批准成立限制麻醉药品制造小组委员会，提出三点应关注的内容：（1）确定每年生产的药品总量；（2）按配额制在制造国间分配；（3）通过配额确保每个消费国都能收到其医疗和科学所需数量。1930 年 5 月，国联理事会批准了鸦片咨询委员会计划，拟邀请 25 个麻醉药品主要生产国、制造国和消费国参加于 12 月 1 日召开的会议，就上述问题进行协商，以便在大会召开前达成一致意见。但与会代表注意到，能否成功举行限制麻醉药品制造会议，关键是“制造国政府或制造商自身应事先考虑（制造国间的）配额分配和安排，以确保制造的药品能够在消费国间合理分配”。国联理事会接受了英国建议，拟在 7 月底先行召开一次只有制造国参加的预备会议，旨在就建立“国际卡特尔”和制造配额的分配方式进行协商。然而，会议筹备过程并非一帆风顺。原因有二：一是国联秘书处对召开会议并没有充分准备，会前相关材料难以如期提供；二是各国政府反馈信息未能及时全部到位。事实上，除了这两个原因外，还有两个非常重要的问题：一是苏联作为重要的麻醉药品制造国和消费国，是唯一没有接到邀请的国家，无疑不利于预备会议掌握其麻醉药品制造和消费情况；二是“克莱恩计划”作为个人提出的方案，能否被视为美国政府方案的补充，或者直接被视为“美国方案”，将涉及如何区分个人与政府的关系，以 Advisory Committee on Traffi c in Opium and Other Dangerous Drugs,League of Nations,Report to the Council on the Work of the Thirteenth Session Held at Geneva from January 20th to February 14th,1930,p.1.“Appendix 5.Report of the Sub-Committee on Limitation of Manufacture,”Advisory Committee on Traffi c in Opium and Other Dangerous Drugs,League of Nations,Report to the Council on the Work of the Thirteenth Session Held at Geneva from January 20th to February 14th,1930,p.20.“Report of the Preliminary Meeting of Offi cial Represent