中国的城市街道管理体制改革与社区发展.docx
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1、中国都市“街道”管理体制改革与小区发展(一)小区发展中都市“街道办事处”(下称“街道办”)管理体制改革目前已经成为理论界和政府部门讨论一种热点。在集权体制时代,中国都市管理体制是“两级政府、一级管理”;20世纪1980年代中后期以来实行是“两级政府、两级管理”。理论界在90年代里为了改善都市管理效率和增进小区建设提出了“街道办”管理体制改革3大设想:一是将“街道办”改成一级政府;二是取消“街道办”;三是维持“街道办”派出机构性质。上海市率先提出了“两级政府、三级管理”都市“街道办”管理体制模式,突显“街道办”基层组织社会管理作用,这一作法被称为“上海模式”。其他都市政府也作了多种探索,出现了“
2、江汉模式”、“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道办”改革模式特点和“两级政府、三级管理”这一制度设计面临问题,并对比其他都市有关改革探索,进而讨论都市街道管理体制改革动力、障碍和未来出路。一、都市小区管理改革何去何从?改革开放以来,伴随都市大规模建设和迅速发展,“街道办”作为都市区级政府如下一级管理机构,其辖地面积和人口迅速扩张,有些“街道办”辖区几乎相称于国外一种小都市,或国内中小都市一种区,这使得“街道办”管理任务日益繁重。本来实行“两级政府、两级管理”体制存在一定程度“条块分割”,处在都市基层管理第一线“街道办”职权十分有限,对诸多都市管理方面问题往往是“看得见
3、、摸得着、无权管”,而市、区政府职能机构则“有权管、看不见”,导致了“有能力管无权管、有权管无能力管”局面。于是,都市管理显现“纵向管不究竟,横向管不到边”严重弊端。同步,伴伴随经济转轨和社会转型,都市经济社会生活发生了巨大变化,都市基层管理上出现了诸多新领域,“街道办”任务越来越重。例如,“单位人”转变为“社会人”,增长了“街道办”管理和服务对象;中国已经进入老龄化社会,各街区老龄人口(尤其是离退休人员)明显增多,老年人口活动空间基本上在家庭所居住街区,这就增长了“街道办”工作内容;改革中出现了大量失业下岗人员,需要“街道办”关怀和协助;伴随城镇社会流动加紧,都市街区外来人口越来越多,他们既
4、为街区发展作出了奉献,也给街区管理带来了压力。面对这些新状况新问题,原有“街道办”职责规定显然难以应付。不少研究者界就“街道办”管理体制改革刊登了意见1,争论焦点是“街道办”与否应当成为一级政权,这些观点大体可分为3种。第一种主张将“街道办”建成一级政府,其理由是,目前“街道办”实际上已经承担了一级政府工作,不如从法律上明确规定,从而结束现实中“街道办”之行政于法无据现象。赞成这一观点人比较少,他们反对重要理由是,若“街道办”明确为一级政府,则都市小区管理就变成“三级政府、三级管理”,政府管理纵向层次太多,不符合都市政府管理职能转变和提高效率规定。在老式体制下作为区政府派出机构“街道办”不得不
5、承担大量与其自身定位无关工作,并不意味着“街道办”这种存在方式就是正常;不变化由政府包揽一切社会事务现行体制,虽然把“街道办”变为一级政府,实行市区“街道办”三级管理体制,也仍然是“管不了、管不好”。因此,多数研究者认为,“街道办”没有必要改为一级政府。有学者提议,可将既有“街道办”合适合并,减少数量,扩大辖区,然后改为一级政府;同步将既有区政府改为市政府派出机关,负责指导、联络、监督“街道政府”。复旦大学浦兴祖专家将这种新“两级政府”体制称为“虚区实街”。此方案长处在于:既可防止都市行政管理层次过多、行政权力过于分散,又将都市基层政府下移,使之更贴近市民、贴近小区,由于“街道政府”数量多于区
6、政府数量,又少于既有“街道办”数量,故会有更多基层政府来有效地分担日益繁重城区管理任务。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法,短期内难以实现。第二种主张提议取消“街道办”建制,但愿藉此减少政府管理层级,真正实现“二级政府、二级管理”。这种主张方案之一是把区管辖范围划小,由区政府直接指导“居民委员会”。目前中国大都市里,市政府所辖之区数量较少,而每个区面积和人口又非常大,有甚至相称于某些国家中等都市。要取消“街道办”,减少管理层级,最佳措施是合适增长区数量,缩小区政府管理范围,将其降为基层政府,面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级科学化、合理化设置符合现代都市管理
7、高效率规定,但长期以来区政府已习惯于担当都市管理中间层次角色,一时难以变化。另一种方案是,不变化市区两级政府设置,直接改革“街道办”,以小区制逐渐取而代之,建立政府管理与小区自治相结合都市管理新体制。目前全国有诸多都市(如青岛、北京、南京、武汉等)开展了这方面试点工作。第三种主张是维持现实状况、稍加调整,其理由是,将“街道办”改成一级政府,不符合国际上都市管理规律,而目前全面取消“街道办”建制又不太现实,因此还是维持“街道办”派出机构性质为好,但也要在职能和管理方式上作某些调整。持这种主张人认为,可以合适扩大“街道办”权限,适度加强“街道办”职能,但不应当把“街道办”权限(职能)加强到“相称于
8、一级政府”程度;应当克服“全能政府”、“万能政府”老式观念,突破“在政府上下级之间放权”思维框架,将视野拓展到政府与社会关系上,引进“小政府、大社会”思绪;政府在承担必要职能时,应尽量地培植社会自我管理能力,让“街道办”在繁杂社会事务中解放出来。二、“上海模式”:“两级政府、三级管理”1996年,上海市在试点基础上首先提出了“两级政府、三级管理”“街道办”管理体制改革思绪。其重要做法是:第一,逐渐扩大“街道办”管理权限,对应配套下放人、财、物支配权;第二,在区县职能部门派出机构与“街道办”机构对应设置基础上,逐渐明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权划分,努力做到统一规划、分
9、级管理、条块结合、以块为主,按照权责一致原则,由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任;第三,重组“街道办”所设机构,推进“政企、政事、政社”职能三分开,更好地发挥各类组织在小区建设和管理方面作用;第四,探索建立“街道办”综合执法管理队伍,尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面,充足发挥联合执法和综合管理效能,强化“街道办”行政管理职能。同步上海市政府修订颁布了“上海市街道办事处条例”,并先后出台了与之配套12个政策文献。此后,诸多都市如北京、天津、南京等也相继实行“两级政府、三级管理”体制,实现都市管理重心下移。“两级政府、三级管理”体
10、制建立后,在短时间内提高了都市管理效率,推进了小区发展。它改善了“街道办”管理上“条块协调”,在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构部门设置,实行对派出机构双重领导。这样就形成了“以块为主、条块结合”机构组合,克服了原有“条块分割、各自为政”弊端,对实现政府职能转变、都市管理重心下移和提高都市管理效率都重大作用。这种“以块为主、条块结合”新体制有机地整合了纵向联络行政体系和横向联络自治组织,提高了政府整合小区资源和行政资源能力。“条块关系”初步理顺了,在一定程度上实现了政事、政企、政社分离,建立起新小区管理框架,有助于推进小区建设、加紧小区发展。不过,“两级政府、三级管理”体制在概念和操
11、作中仍然面临某些难以逾越矛盾和问题。首先是“街道办”自身派出机构性质与职能强化之间矛盾。从字面上看,“两级政府、三级管理”提法只承认市、区“两级政府”,把“街道办”视为一级“管理”机构,而非一级“政府”,这一概念与现行地方组织法没有任何相悖之处,但作为“第三级管理”“街道办”在现实中却行使了大量政府职能,成为实质上一级政府。这样就导致“街道办”角色混乱,责、权、利不统一。更重要是,有关法律对“街道办”自身该做什么、不该做什么缺乏明确规定,因此“街道办”往往难以依法行政,成果不得不大量地“以行政替代法律”或越权管理。同步,职能强化后“街道办”既承担行政职能,又承担经济和社会管理职能,其经费来自区
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