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对我国官员终身问责制度的立法设想
陆岳昊
（南京工业大学法律与行政学院）

摘 要：孟德斯鸠曾经说过：“有权力的人使用权力直到碰见界限方才休止。”针对政府的代言人——行政官员，如果没有一个体系化的责任追究体系，滥用权力，降低成本和风险来换取个人利益最大化是在所难免的。但由于权责不清，法制与程序不完善，我国的问责制度普遍存在处罚内容单一，手段简单，周期长效率低下等问题。本文将结合十八届四中全会《决定》的相关提案，从终身问责制度建立面临的问题、问责主体、对象、内容、法制环境以及问责相关的实例，提出对终身问责制度立法完善的建议和假想。
关键词：问责主体 问责对象 问责内容 法制环境 问责制立法难题

一．官员问责制度的渊源
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称“十八届四中全会《决定》”）中明确要深入推进依法行政，加快建设法治政府的意见。为了完善依法决策机制，十八届四中全会《决定》提出要建立重大决策终身责任追究制度即责任倒查机制。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关负责人员的法律责任。
显然十八届四中全会《决定》希望通过立法手段完善依法行政制度，加大对行政权力的约束力以及对“假公济私”行为的处理力度。
古人云“不在其位，不谋其政。”这个“政”不单指行政行为，也包含行政权力的使用和行政资源分配之意。北宋时期《太平御览》中便可找到先秦时代诸多有关问责制度的规定。如《周礼地官》中提到：“司徒之职在保息万民。”再比如《尚书大传》中曰：“百姓不亲，五品不训，则责司徒。”《韩诗外传》：“群臣不正，人到不和，国多盗贼，人怨其上，则责之司徒。”虽然这些名家典籍中并非规定“司徒”即官员应当进到如何的义务，但却明确指出了官员不作为时就得被追究问责。
自民国时期，孙文先生开始将官员称为“公仆”，核心思想在于为人民服务。然而放之今日的行政实践过程中，高呼为人民服务的公仆却表里不一，以相当形式化的手段敷衍国家和人民赋予的期望，台面上各种丰功伟业的政绩实则只是以权谋私将个人利益集团的利益最大化的表现，虚报、谎报等造假行为络绎不绝。而当被信息传播者比如新闻媒体问及行政相关决策的事宜利弊以及对广大人民群众的实际影响时，官员多用搪塞、逃避的方式推卸责任。少数被问责，势必给百姓交代的官员也只是选择了某个公开的场合向媒体与公众致歉，然后辞职。
当代中国的官员问责制度始于2003年“非典”爆发时的“问责风暴”，由于未能控制好疫情，时任卫生部长的张文康被迫辞职。尽管从那之后的官员问责制度不断的安抚着愤怒不安的百姓，但事实上引咎辞职更像是一种“合理公开逃避责任”的方式，离职后的官员多缴纳罚金，降职并被调派往相对偏远的地方继续其仕途，对其实际的处罚力度微乎其微。再者，虽然官员的违纪行为确实侵犯了百姓的利益，有的甚至构成犯罪，但反观其工作职能，其在位时的一些行政决策行为也推动了社会的发展。免职等处罚形式使得这些原先对各项工作“熟门熟路”的官员失去了服务大众的平台。对广大人民群众来说，“群龙无首”状态下的职能部门何尝不是一种损失。如前任山西省委副书记、省长孟学农因2008年9月发生在山西临汾的尾矿溃坝事故而引咎辞职这一事例，对于山西人民来说无疑少了一个好官。
究其缘由，主要是因为我国现行体制下对官员的问责制度的相关立法体系不完善。作为政府代言人的行政官员配置一直处在流动状态中。经常出现一种情况：前一任行政长官及其领导的部门作出行政决策时并未当即见效，当负面影响引发民生问题和社会关注时，该套领导班子已经或被调离或已辞职，总之当具体的行政相对人找上门的时候，原先的决策主体已经不在。单一的对政府职能部门提起行政诉讼仅仅是事后对相对人的救济方式，不能实际意义上的约束和限制公权力的滥用，因此建立一套针对行政官员本身的终身问责机制才能有效的保证推进依法行政，加快建设法治政府。
二．终身问责制度的简要分析
（一）官员问责制的法制环境
要分析官员问责制度，首先要结合宪法、法律以及党的规定，了解法制环境。从法律（广义）的角度出发，目前国内并没有一部专门针对行政职能部门决策失误或严重失职后，承担行政责任及后果的成文法典。目前用以实行官员问责制度的法规主要是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该规定自2009年开始实施，根据《党章》、《党政领导干部选拔任用条例》、《行政监察法》、《公务员法》而制定。
从该《暂行规定》中最少看出官员问责制度法制环境的两个特征：
首先，我们必须坚持党的领导，党负责管理和指挥人民选拔出来的官员。
其次，公民有权依法行使检举揭发，申诉，控告的权力。
虽然该《暂行规定》已经对具体行政（决策）行为进行具体的分析并加以相关的处罚后果，但纵观整个规定，其并未对官员问责的主体作出明确规定，统一的使用“纪检监察机关”加以概括，而非具体到每个职能部门。
程序上问责形式并未具体涉及操作明细，对于除诉讼时效外的其他行为时效问题以及可能会给官员以有机可趁的法律漏洞，规定更是没有很好说明。此次十八届四中全会《决定》提出要建立重大决策终身责任追究制度即责任倒查机制。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关负责人员的法律责任。也就是说，除了对因失职、监督不力等行为导致的重大事故、案件进行弥补工作外，问责重点就是针对行政决策主体个人追究责任。排除因为官员任职的流动性或者其他原因导致的行政机关相互推诿，相互指责的不良状态，真正做到“谁做主，谁负责”。
（二）官员问责对象
身在其未必谋其职，广义的来说，每一个可能行使公权力的个体都应是人民和国家的服务者，每一个享有公权力的官员都应该成为问责机制的对象。由于政府特定的“代言人”模式，行政机关职能部门的行政长官必须成为首选的问责对象。行政长官及其领导的团队是整个行政职能部门的实际操作人，也是权力的持有者，要约束职能部门的权力首先应当从可以最终确定行政决策的人，因此行政长官及其复职必须受到官员问责制度的限制。
（三）官员问责主体
正如上文中提到孙文先生将官员称之为“公仆”，官员是政府的代言人，而政府的权力来自于人民，人民作为权力的赋予者，理应享有“第一手”的问责资格。秉承权力属于人民的宪政精神，每个公民、法人社会团体，但凡社会的参与者都理应享有问责主体资格。
其次，介于多数的行政官员由人大选举并产生，作为权力机关的人大理应对就此产生的官员享有问责的权力。而该类问责应当属于一种权力性问责，主要针对官员越权行政的行为。人大可以建立质询案和罢免案体系，同时设立相关的调查委员会或将该项职能授权给相关机关依法处理。
再者，除了权力性的问责主体，还应该存在行政性的问责主体，此类问责毫无疑问存在于行政机关内部，由行政长官（行政首长）负责。由于我国自上而下高度统一的领导模式，行政长官有权提出具体的行政问责对象，并依照《行政监察法》的相关规定执行问责。
最后，必须说明的是，尽管已有人大及其常委会、纪委、司法机关分别对行政官员及其领导的职能部门进行监督，但实际上，问责主体主要还是“惟上是从”。行政机关内部自上而下统一管理并实行问责任然占了大多数。
（四）官员问责制的内容
笔者认为，现行问责机制下之所以会呈现“虎头蛇尾”的情况主要还是对问责对象的责任追究之时效问题，所以需要补充的主要是如何完善问责主体、对象和形式。而《暂行规定》虽然在主体资格和诸多细节上未做明确划分，但是对官员失职或监管不力导致的负面内容做出了较为详细的规定。具体规定如下：
第五条　有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：
（一）决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；
（二）因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事件、事故、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；
（三）政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；
（四）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；
（五）对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；
（六）违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；
（七）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。
第六条　本地区、本部门、本系统或者本单位在贯彻落实党风廉政建设责任制方面出现问题的，按照《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，追究党政领导干部的责任。
第七条　对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。
三．终身问责制度面临的立法难题
（一）权责不清
我国的行政职能部门长久以来都存在着权力配置不均匀，分工体系混乱的问题。政府的职能部门与党的授权机关之间，上下级政府之间甚至同级政府的不同部门之间无不存在权力不平衡的问题。同样的，没有具体的法规明确各机关、各部门在行政行为不当后承担的后果，责任无法和行政权力配套起来。在实际的行政行为操作过程中，常会出现多个部门同时强调对同一具体事物的管辖权，针对同一事宜重复行政，浪费行政资源。一旦与之相关的行政决策或行为产生了不良后果，原先强调管辖的部门便开始相互推诿，相互扯皮。被问责的官员究竟承担领导责任、直接责任、间接责任或是其他责任不清楚，权力和责任体系都不够清晰，问责制度名为问责，实为官员用以减轻自身受罚力度，缓解百姓不满情绪的工具。
（二）程序不完善
正如前文所提到的，我国的问责机制单一，主体资格不明确，“惟上是从”占多数，官员问责的实践操作始终停留在行政层面。《公务员法》中对公务员的处分形式也仅仅只有：警告、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，除此之外其他形式不明确。虽然行政问责机制节约了处理成本，体现了责任政府的职能，但由于没有相关法律的明确规定，给了问责主体以很大的弹性空间，行政长官的问责行为本身可能就存在着越权等不合法性，这种跨度极大的处理方式不仅不够公开透明，还存在极大的不确定性。实际操作过程中，提及官员问责便会出现：公开致歉——引咎辞职（免职）——不了了之。这样的程序形式非但没有赏百姓一个“大快人心”，反倒搞的百姓“一头雾水”。因此，制定一套成熟的问责机制，细化到每个行为实施的步骤，以法律形式保障官员问责的可靠性至关重要。
四.问责实例及对终身问责制立法建议
（一）问责实例
除了前文提到的“非典”时期开始的“问责风暴”中，被迫辞职的前任卫生部长张文康，还有许多被刑侦官员被问责的实例。
1、三鹿奶粉事件
从2008年底直到2009年初，三鹿奶粉的消费者接连爆出肾结石，“大头娃娃”等病状，集团董事长田文华买通行政人员，试图力挽狂澜，瞒报长达270余天。原国家药监局安全协调司司长孙咸泽、原河北省农业厅厅长刘大群被记过；原石家庄市委书记吴显国、市委副书记、市长冀纯堂被免职；时任国家质检总局局长的李长江引咎辞职。另有近三十名事件相关官员被处分问责。但是时过3年，孙咸泽、吴显国、冀纯堂等人相继回归政府工作，李长江更是在1年三鹿事件被爆后一年就重新坐上全国“扫黄打非”工作小组专职副组长。
2、松花江污染事件
2005年11月，吉林市的中国石油吉化公司双苯厂苯胺装置硝化单元爆炸，造成大量苯类污染物进入松花江，引发重大水污染事件。原国家环保总局局长，党组书记解振华引咎辞职，但仅在事件一年后，便以国家发改委党组成员兼直属机关党委书记的身份出席活动。
诸如此类的事件还有很多，据不完全统计，截止2012年底，官员被问责方式中被免职的与引咎辞职的高达七成以上，复出时间最短的在1到3个月，最长的不过2年，最终与原职务级别相同的接近一半。从这份调查数据中也可以看出我国目前的官员问责制度几乎是在公开的转移官员，待事件平息后，便让原先的被问责人重返仕途。这样的做法一方面确实有利于完善干部的选拔机制，带动党内行政官员的工作热情，但同时却没有让人民看到所期待的责任政府，问责职能未直接体现，给人以“官官相卫”的错觉，一定程度上加重了官民矛盾。
（二）终身问责制的立法建议
1、明确问责职权，建立完整的问责体系
前文中多次提到，目前我国的官员问责制度中最主要的就是权责不清，权力配置不均匀，分工体系混乱责任无法和行政权力配套起来。对此，党政之间必须做好明确分工。政府是行政权力的实际持有人，行政决策应当由行政官员主导。党应当加强对相关工作的监管和督促作用，毕竟不是只有指挥行为才叫领导作用。
其次层级政府间应当确立一套犹如法院管辖权一般具体的分配体系。上级政府相对控制情节更严重，影响更恶劣的事件，下级政府听从上级安排，可以由上级委任或指派下级的部门执行。同级政府的不同职能部门之间依据各职能所占领域的区分，对具体时间的管辖做出分工。
2、加强官员责任意识和追究力度
笔者认为官员问责之所以一直“说不清，道不明”，最根本的原因是意识问题。中共中央人民政府成为主导以来，我们并没有建立起一个服务型政府的概念，共产党领导的政府像是霍布斯强调的象征终极恐惧的利维坦，其强制力保证了当下中国社会的稳定性，推动着中国社会大步向前，但同时也使得诸多“公仆”忽略了自己实际的法律地位，将自身凌驾于广大人民群众之上。近些年来得公务员热除了证明了国家公职人员的待遇“雷打不动”，同时也侧面的反应出国人的意识形态还没有发展到“官服务民”之如此先进，还停留与“官统治民”的阶段，这才是真正的封建残余。
所以依笔者拙见，应当出台一部“XXXX责任法”，总则中明确强调国家公职人员的法律地位和责任所在，现纠正国人意识上对“官”的错误认识。在分则中，结合现有的《暂行规定》完善具体事件中，不同问责主体的具体分工，秉承十八大四中全会精神，对除诉讼时效外的各行为时效做具体的规定。最重要的一
点，处理措施一定要保证公开透明，依照职能分工不同设立具体的委员会负责长期监察工作。针对具体行政行为人作出问责、处罚的措施，以档案形式将行政行为及后果与官员绑定，避免因对象不明导致的无法操作现象，保证百姓有状可诉，问责机关有对象可处理。
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