论立案制度的司法实践与变革.doc

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论立案制度的司法实践与变革

2013-10-8 9:23:22 《河南省政法管理干部学院学报》2011年第2期 袁宜芝

【摘要】
学者们以2007年修订民事诉讼法为契机，对立案登记制和立案审查制争论得非常激烈，但修订后的民事诉讼法并没有采纳立案登记制。需要从学理上辨析清楚立案登记制和立案审查制的本质，从司法政策和司法实践方面印证学理上的辨析。
【全文】
　　一、问题的提出
　　从1986年全国法院信访工作座谈会及到1996年全国法院立案工作座谈会，我国立案制度的建设处在探索阶段。在此之前，法官自立自审，立审不分，不符合司法现代化的趋势。此后，最高人民法院分三次发布了“人民法院五年改革纲要”（第一次是1999-2003年，第二次是2004-2008年，第三次是2009-2013年），明确了立案制度建设的步骤和实施方案。截至目前，我国立案制度建设已经初见成效。然而，近年来出现了一些新型案件，由于下文所分析的多方面原因，法院并没有积极受理。于是，出现了要求“保护法院”的声音和让群众“告状有门”的声音。两种不同的声音交汇在一起就奏响了立案登记制与立案审查制论争的曲子。
　　在立案制度建设过程中，一种有力的学说为该制度的构建。以修改民事诉讼法为契机，有学者主张在我国实行立案登记制。该理论产生的背景是，随着我国社会经济的发展，大量新情况不断涌现，使得现行民事诉讼法已经严重滞后。为了适应新情况，我国颁行了大量的司法解释，而其中有些解释已经明显突破了现行民事诉讼法的规定。因此，学界主流观点认为，该法的修订已势在必行。针对立案制度，学者认为：一方面，现代法治文明的国家一般都实行立案登记制，也就是说，只要有人提起诉讼请求，就应当予以登记。这样可以充分保护当事人的诉权，让群众“告状有门”；另一方面，对于请求人滥诉的担心是不必要的。一般而言，当事人不会随意起诉，因为卷入诉讼将给他带来沉重负担，而且，对滥诉的制裁措施也将大大制约滥诉情形的发生，如滥诉人将负担诉讼费用等。因此，应当从立法上确认立案登记制，以取代现行的立案审查制{1}。紧接着，就是各大媒体的纷纷报道，认为“立案登记制度促进实质正义”、“立案登记制度保护当事人诉权”、“法院不得拒接老百姓诉状”等等{2}。然而，反对的意见主要来自司法实务界的人士。他们认为，有些案件社会背景复杂，并不适合通过法院解决。这种案子会给法院带来很大压力，即使接了也很难解决，反而会浪费大量司法资源。实施立案登记制度不仅无法杜绝恶意诉讼，而且还将导致司法资源的浪费{3}。也有人认为，“‘起诉难’恐系误设的理论前提”，并从司法实践的数据上论证我们已经解决了“告状难”问题{4}；还有人从司法权有限的理念出发，论证民事诉讼立案审查制度是必要的{5}。
　　我们不能简单地认定两者孰对孰错，而是要客观地看待两种观点的各自优势和缺陷以及两者对待同一问题的不同处理方式，从中厘清两种争论的本质。而对于争论本身，一方面，我们要从理论与实践两个方面加以辨析，认清两种争论的本质；另一方面，我们要从司法政策和司法实务两个方面来回应争论中所涉及的问题，但是，从司法实践来看，在第一、二次“人民法院五年改革纲要”期间，立案制度一直都是司法改革的热点，但是，在第三次“人民法院五年改革纲要”期间立案制度已经不是司法改革的热点了。只有把理论与司法实践结合起来才能看清该制度的规律，以期对制度建设有所增益。
　　二、对两种争论的不同评价
　　主张立案登记制的论者认为，“由于我国现行民事诉讼法规定的起诉条件过于严格，使得本应通过实体审理才能作出裁判的案件有可能在对起诉进行程序性审查阶段便因不符合起诉条件而被排除在外，加之立法对审查起诉并未进行严格的程序规制，当事人亦无法参与其中表达自己的主张，从而在一定程度上加剧了‘起诉难’的状况”{6}。同时，也有论者对制度建构给出了具体的建议，“现行民事诉讼法所规定的起诉条件过于苛严，实际上涵盖了大陆法系国家关于诉讼要件的规定，不利于公民、法人和其他组织行使诉权。正确的做法应当是：对于当事人的起诉，仅需对其形式要件进行审查，对于形式要件不合格的，法院可要求其补正，实在不愿意的，可驳回。在给予当事人充分辩论等程序保障的情况下，对于不符合诉讼要件的，法院可以“诉讼判决”的方式驳回”{7}。由此可见，与立案审查制相比，立案登记制的优势在于“只要当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，应当立案登记，而将是否符合起诉条件的审查置于立案登记之后，从起诉程序上解决‘起诉难’的问题，以保障当事人的诉权”{8}。从该层面上来看，立案登记制可以解决“起诉难”现象并能够充分保护当事人的诉权。换句话说，解决办法就是给予当事人充分的程序保障，这是解决“起诉难”问题的“治本”办法。此外，对于诉讼资源浪费问题，他们则认为，制度本身会限制滥诉。
　　然而，反对方代表性意见却认为：“有些案件社会背景复杂，或涉及制度层面，不适合通过法院解决，这种案子会给法院很大压力，即使接了也很难解决，反而浪费大量的司法资源”；“取消立案审查，以目前的司法承载力，恐怕我们的司法战线只会在过长过宽的‘四面出击’中处处遭人诟病，一些案件的程序只会更长，‘抽屉案件’只会更多”{9}。这种意见主要考虑的是司法机关在当下政治结构中的地位和权能。比较谨慎的学者更进一步地认为，“目前我国学界所建议的立案登记制也不是毫无审查，至少诉状缺陷的审查与补正应在立案阶段进行。此外，主管、管辖、当事人能力、是否重复起诉等诉讼要件也需要进行审查。正如根据民事诉讼法第一百一十一条及相关司法解释的规定，起诉倘若属于行政诉讼受案范围、双方对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议，依法应由其他机关处理，不属本院管辖、裁判已生效的重复起诉、依法在一定时间内不得起诉的案件等情形，法院不予受理。因此，从某种意义上来说，立案登记制也是一种‘审查制’，它与立案审查制的区分不过在于审查的范围较小”{10}。同时，他们认为应当根据我国的国情来考虑立案登记制的可行性。由此可见，反对意见主要从中国的司法宏观背景以及特殊国情出发，并基于这种状况认为，一些涉及制度层面的问题不仅不会解决“起诉难”的现象，反而会给法院带来更大的压力，因为目前的司法能力难以应对，从而造成司法资源的浪费。
　　综上所述，在本质上，立案登记制和立案审查制的分歧是法院的行政管理制度为谁存在。前者从程序保障的理念出发，要求保护当事人的诉权和诉的利益，强调司法最终解决（通俗地说就是司法是人民权利的最后一道防线），并强调司法为民，同时，主张通过程序机制限制法官在立案方面的自由裁量权，克服因法院自身利益而产生的司法本位主义。这种观点无论是在学术传统方面，还是在有效解决纠纷所营造的法治秩序方面，都毫无疑问具有正当性。也正是基于此，这种观点遭到了司法实务界的强烈反对。后者的出发点正是司法本位主义，他们不仅怠于获取司法资源提高自身的地位，反而尽量避免那些给法院带来压力的案件，从而“防止司法资源的浪费”。理由是法院在当下政治结构中地位不高，司法能力不强。这种逻辑显然经不起推敲：法院是谁的法院？司法资源又是为了谁？法院地位不高谁之过？法院本质上是人民的法院，司法资源本质上是为人民服务的而不是避之不及。按照事理的逻辑，如果法院不彰显自身的司法能力，那么，法院的地位不会自动提高，司法也只是为了部分人的既得利益，法院就真的不是人民法院了。在一个通往法治道路的国家，显然，这些问题不能说是特殊的国情。
　　因此，两种论争并非在同一个层面上展开。因为本质上，前者主张这种法院的行政管理—立案登记制为保护人民诉权和诉的利益而存在，要贯穿现代司法的理念，比如程序保障、司法最终解决及司法为民等；后者主张这种法院的行政管理—立案审查制就要为行政性目的服务，比如，避免司法资源的浪费、避免给法院脸上“抹黑”、立了难以解决的案件会影响法院的政绩、效率统计及法官利益等。后者是行政机关业绩考核逻辑在司法领域的表现，从而使立案制度沦为一种单纯的行政化司法技术。然而，我们还是可以将二者统摄到一种关系之中，即协调充分保障诉权和诉的利益（这是现代法治理念的根本）与法院行为扩张之间的紧张关系。而这一紧张关系的合理解决需要恰当的程序机制变革来推进。因此，我们有必要考察我国具体制度的演进历程和发展动向，在此基础上判断该制度应如何变革。
　　三、立案制度的司法政策
　　由于立案是审判的第一关，没有立案就没有审判。我们的司法政策一直在努力改革立案制度。“从1986年全国法院信访工作座谈会至1996年全国法院立案工作座谈会止，为‘立审分立’的探索和试行阶段，逐步试行了立审分立、审监分立，成立‘统管型’告诉申诉审判庭，专门负责立案工作。”{11}“自1997年最高人民法院制定下发《立案工作的暂行规定》以来，特别是1998年7月全国高级法院院长座谈会上，肖扬院长明确提出年内全部实行‘三个分立’，坚决纠正三个不分的做法以后，在各级法院领导和立案干部的共同努力下，立审分立的落实摆上议事日程，立案工作切实得到了改进和加强，工作局面有了很大的改观……据今年6月份对全国31个省、自治区、直辖市3424个法院的统计，已有3315个法院成立了立案机构，实现了全部或部分的立审分立，占96.82%……群众告状难的问题基本上得以解决。”{12}
　　官方的逻辑是，成立了众多的立案机构就能够解决人民的告状难问题。通过分析可以发现，立案工作仍然没有大的突破，因为当时立案方式与法官和法院的经济效益关系密切。不仅如此，由于并没有立案的具体程序或者手续，所以，法院完全可以自行拔高起诉的门槛；收到诉状后不及时立案，而将诉状搁置，而专门立那些可以创收的案件；利用立案审查，故意刁难当事人。这种现象给司法机关造成了不良影响。为了应对这种状况，1999年10月《最高人民法院＜关于印发人民法院五年改革纲要＞》{13}的通知中有五项对于立案制度的建设非常重要：第一，“1999年底前，全国各级人民法院根据明确职责、分工合理、运转高效的原则，全面实行立审分立、审执分立、审监分立。人民法院的立审分立，结合实际情况进行”。第二，“建立科学的案件审理流程管理制度，由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效”。第三，“2000年底前，最高人民法院完成对各类案件的司法统计指标体系的改革工作。进一步探索建立符合人民法院审判工作管理需要的，具有快速反应和宏观分析能力的现代司法统计工作和管理体系”。第四，建立有效的内部制约机制，“全面贯彻执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，切实加强对审判工作的纪律监督，严肃查处各种利用审判职权违法违纪的行为”。第五，“在全面落实‘收支两条线’规定的基础上，探索建立法院经费保障体系，保证履行审判职能所必需的经费”。这一时期的立案就有了大的改观，因为明确了“三个分立”，而且各地的立案庭建设基本完成并开始实行审判流程管理制度，内部有了监督和制约机制并明确地执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》。这样就不仅使立案规范化、制度化，而且也有了对司法人员立案的制约机制。
　　更进一步，2000年10月最高人民法院印发了《民事案件案由规定（试行）》{14}，统一确定了案由，使立案工作细致化、体系化、具体化。2005年最高人民法院第二个五年改革纲要{15}不仅总结了第一个五年改革纲要的经验，而且在完善第一个五年改革纲要中立案制度的基础上规划了以后的立案工作。就立案制度而言，其突破体现在重视诉讼调解制度，肯定了多元化纠纷解决机制，为以后的诉前调解打下了基础；明确了庭前程序与庭审程序的不同功能，规范程序事项裁决、庭前调解、审前会议、证据交换、证据的技术审核等活动，为审前程序中规范立案案由和立案审查提供了经验。2008年，考虑到“近年来，随着一批新的民事法律的施行，审判实践中出现了许多新类型民事案件，需要对民事案由进行细化、补充和完善。特别是物权法施行后，迫切需要对《民事案件案由规定（试行）》进行修订，增补物权类纠纷案件案由，根据第七次全国民事审判工作会议的要求，最高人民法院对《民事案件案由规定（试行）》进行了修订，形成了《民事案件案由规定》”{16}。
　　根据以上对我国立案制度演进的描述，我们发现，我国立案制度的建设是迫于社会的内在需求，这种社会需求表现为目前低效率、积案多等问题。法院自身可以通过立审分立、审判流程管理、司法统计、司法财政保障、新类型案件的诉前调解等一系列司法政策逐步确立并完善。这些政策对于司法制度的构建固然重要，但最重要的是在制度形成过程中建立利益的表达途径，一方面是人民诉权和诉的利益的公开表达，另一方面是学者要求贯穿现代司法理念的表达。正是基于这样一种状况，使得该制度的建设沦为法院管理制度的升级。这种建设与学者们的争论搭不上边。那么，司法实践现状又如何呢？
　　四、立案制度的司法实践
　　通过司法实践来描述我国的立案制度，或许更能看清楚其发展中的问题。因此，笔者选择了“审前准备程序”改革中的立案制度[1]和新类型案件的受理情况来作以考察。
　　立案制度改革是审前程序改革的一部分。审前程序改革主要是根据程序的功能自治原理，建立角色的分派体系，明确相互之间的活动范围和权限，使程序参加者在角色就位之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，其恣意的余地自然受到了压缩{17}，这对于保障诉权和诉的利益意义重大。我国在立案方面的现状是，纠纷当事人难以接近司法，立案上缺乏保护当事人的诉权和诉的利益程序。因为立案制度是从法官的角度来设计的，并没有考虑当事人的利益诉求，所以，立案制度只要妨碍了对当事人诉权和诉讼利益的保护，就要改革。因为法院的行政管理制度是为了审判制度而存在，需要贯彻程序性保障、司法最终解决及司法为民等价值理念。正如学者对中国法院行政管理制度的批评，“审判制度和行政管理制度混同了”、“审判制度成了法院行政制度的附属”、“法院内部出现了事实上的审级制度，特别是在一些疑难、复杂和重大的案件上”{18}等。法院的行政管理制度与审判制度出现了本末倒置的现象，毫无疑问需要对此进行改革。这一点，已经在司法实务上引起了重视。
　　高密法院对于立案庭的改革是，“贯穿一条主线（庭前调解）、发挥两个作用（服务于庭审、服务于当事人）、实行‘三化管理’（工作标准科学化、运行方式程序化、管理考核严格化）”{19}。目前，在各地所实行的审判流程管理大致与高密法院做法类似。当下的立案庭具备了三种主要职能：第一，程序性职能，如送达法律文书、保全证据和财产、告知诉讼风险、指导举证、对复杂案件实行证据交换等工作；第二，实体性职能—保护当事人诉权和诉的利益职能，如庭前调解、服务于庭审、服务于当事人、作出不予受理通知、庭前调解、处理管辖异议、处理信访等；第三，本院审判的管理或者监督职能，如实行审限跟踪、排期开庭、分流案件等辅助工作。这几个方面的职能在各地法院可能以不同的形式结合在一起，所以说有些还比较混乱、不全面，但为了理论上的简化，我们还是以一种理想的理论模型来分析各地的做法。
　　首先，庭前准备程序中立案的程序由预审法官来推动。预审法官根据“案由规定”来决定是否立案并进行登记，然后，确定编制案号序列、确定审判人员组成、确定开庭时间和地点、适用何种程序以及计算收取预缴费用、审查如何采取司法救济措施等等。这种做法已经具备了立案登记制的形式特征。
　　其次，根据案情对案件实行两次繁简分流。第一次是对证据事实清楚、证据充分的实行职权调解结案，调解不成的，直接排期开庭；第二次是对案情复杂、证据多的组织证据交换，在审前程序终结时，决定适用简易程序、特别程序或者普通程序。这种做法的目的在于服务审判或者说庭审。
　　再次，以保障当事人的诉权为中心，积极地行使释明权，告知当事人诉讼风险、诉讼程序的进行、不能举证的后果、实行审限跟踪等。
　　可见，在这样一种模式下运行的立案制度具备了主张立案登记制的学者们所主张的贯穿现代的司法理念实质，符合法治本身的发展规律。
　　那么，这种立案模式的运行效果如何呢？“山东省东营市中级人民法院在推行这项制度的过程中，注重建章立制，制定了《关于强化和规范民事诉讼调解工作的意见》和《关于民商事案件‘立案调解’工作的实施意见》，在程序上加以规范，成效显著。…… 2001年，利津县人民法院立案庭调解案件335件，占总结案数的35%。河口区人民法院紧随其后，2名调解法官，2002年3月至2003年7月共调解各类民商事案件672件，占同期民商事案件结案总数的34.2%。东营中院及时在河口区法院召开了‘立案调解’现场会，东营市各法院都加强了立案调解的力度。”{20} “2005年，高密市法院全院民商事案件调解率为67. 54%，其中立案调解占63. 51%。” {21}这些数据证明了主张立案登记制学者们的正确性，有力地驳斥了那种保护法院的声音。法院的大门并没有因为立案登记制被诉讼击垮，相反，还实现了案件的繁简分流，法院的行政管理制度也更科学化了。尽管很多以调解形式结案，但是，终究彰显了一些司法理念，比如“服务于庭审、服务于当事人”。
　　针对“告状难”的新型案件，一些法院因为某种压力而不予受理这些案件，现在，最高人民法院确立了比较有弹性的司法政策。针对新型案件，确立了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的民事审判工作指导方针。“人民法院对适合调解结案的民事案件，应当调解，并重点做好以下案件的调解工作：涉及群体利益，需要政府和相关部门配合的案件；人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件；案情复杂，当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；敏感性强、社会关注程度大的案件；申诉复查案件和再审案件。”{22}这种司法政策与学者的预期还是有一定差距的，为何这些案件强调调解非本文所能回答。退一步，终究还是可以立案了。
　　五、结论
　　综上所述，充分保障诉权和诉的利益与法院行为扩张之间紧张关系的协调在于：法院的行政管理制度设计必须以审判制度为主导，贯穿程序性理念，比如程序保障、司法最终解决、司法为民等等，否则，司法制度的改革仅仅是一种行政化了的管理制度升级，缺乏法治的尊严和精神，司法制度的正当性基础也就无从体现。立案制度演进的轨迹显示了一种行政化技术管理，却未能体现程序性理念，这也许是改革多年仍未走出困境的原因，但却是今后立案制度改革的方向。我们在第三次“人民法院五年改革纲要”中也看到了这种迹象，如其要求，“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制。研究制定符合审判工作规律的案件质量评查标准和适用于全国同一级法院的统一的审判流程管理办法。规范审判管理部门的职能和工作程序”。各地的做法，基本上把立案制度纳入审判流程管理进行了。这有利于提高诉讼效率，但是，审判流程管理本质上是法院的行政管理手段，其必须贯穿上文所阐释的司法理念。
　　从上文的司法政策和实践可以看出，一系列相关制度的建立和完善，比如《民事案由规定》的完善，审判责任和纪律性规则的实施，审判流程管理制度、审前准备程序，甚至是多元化纠纷机制的建立和完善等，都为立案登记制的实行奠定了基础。
【注释】
[1]对于立案庭各地的运行模式都不大统一，目前山东省的做法比较超前，尤其是2002年联合国开发计划署和最高人民法院确定山东省潍坊市高密法院为审前程序改革试点。需要说明，笔者查到一些地方法院有些审判流程的管理还比较落后，有些还没有将新的司法解释规定进去，比如2007年3月份最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》明确了“立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解”。因此，我们以山东省的材料为主。
【参考文献】
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