对行政非诉执行案件执前财产保全制度的理解分析.doc

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对行政非诉执行案件执前财产保全制度
的理解与分析

案例：
2004年至2005年期间，**区某村农民朱某在未办理任何运营手续的情况下，违法驾驶大货车进行装载运输业务，接到群众举报后，**区交通局依法对朱某做出了罚款50000元的行政处罚，在接到处罚决定书后，朱某非但不积极履行义务，而且多次借故拖延，并为车辆寻找买家，伺机出手，为保证处罚决定书内容的实现，维护国家权益不受损失，**交通局向法院依法申请了执前财产保全，要求对朱某所有的车辆予以扣押。接到申请后，该院行政审判庭依法组成合议庭对该申请进行了审查，并依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条的规定，对朱某的车辆依法予以扣押，使行政机关的合法权益得到了及时有效的保护。
一、执前财产保全的理论分析
2000年，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第九十二条，首次以司法解释的形式规定了执前财产保全这一全新的制度，它标志着我国行政诉讼法法律制度的进一步完善，该制度的建立既对权利人的合法权益起到及时、有效的保护作用，也为人民法院运用审判职能为经济建设服务提供了法律依据。
（一）执前财产保全的概念及提起条件。
执前财产保全是指行政机关或具体行政行确定的权利人，在对具体行政行为申请人民法院采取强制执行措施前，有充分证据证明被执行人可能逃避执行，不立即采取措施将会使其合法权益受到难以弥补的损害时，申请人民法院依法对被申请人的财产采取的强制措施。作为我国行政诉讼法律体系的重要制度之一，执前保全制度可以有效地防止义务人隐匿、转移、变卖其财产，逃避依法应当履行的义务。从而保证行政机关生效法律文书的顺利执行，维护当事人的合法权益。
从本质上讲，执前财产保全是公权力对行政机关及具体行政行为权利人权利提供的一种救济与保障。根据《行诉法解释》第九十二条的立法精神以及司法实践中的具体运用，执前财产保全应具备下列条件。
1、提起时间。因为执前财产保全措施是为了保障行政机关及具体行政行为权利人的合法权益得到及时有效地保护，因此其提起的时间，应当是具体行政行为的裁决书或决定书送达当事人之后，行政机关及权利人申请人民法院强制执行前，其理由如下：一是只有具体行政行为的法律文书确定了权利人的权利、履行义务的期间后，行政机关及权利人才具有了申请执行的法律依据；二是只有具体行政行为的法律文书送达行政相对人后，明确具体义务，在其既不积极维护自己权利也不履行义务，而是在此期间对财产转移、隐匿、变卖时提起；三是应当在行政机关及权利人申请人民法院强制执行前提出，若进入执行程序，人民法院即可直接裁定对其采取强制措施。
2、申请内容。只有行政机关作出的具体行政行为具有给付内容，并在行政法律文书中予以明确表示时，行政机关及具体行政行为确定的权利人才可以申请人民法院采取执前财产保全措施。
3、不提起执前保全将会使行政机关及权利人的合法权益得到难以弥补的损害。只有在有充分证据证明被申请人正在或者立即要转移、隐匿、变卖、毁损或处分其财产时，而此时行政机关或权利人依法又不得申请人民法院强制执行，或者来不及申请人民法院强制执行，若不采取应急措施限制其行为，将使行政机关或权利人的合法权益受到无法挽回的损失时，才可申请。
4、必须向有管辖权的人民法院申请，根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，笔者认为，执前财产保全由申请人所在地的基层人民法院管辖；财产保全对象为不动产的，可由不动产所在地的基层人民法院管辖。
（二）执前财产保全的范围及措施
1、执前财产保全的范围
《行政诉讼法解释》中对执前财产保全的范围未给予明确的规定，但根据《解释》第九十七条的规定，在当前法律与司法解释对执前财产保全范围设在明确规定的情况下，可以参照民事诉讼法第九十四条“财产保全限于请求的范围，或者与本案有关的财物”的规定适用。
所谓限于请求的范围，是指执前保全的对象只能是行政机关或具体行政行为权利人在行政行为所指向或即将申请强制执行后所指向的某项具体财物。在司法实践中，一般指申请保全的财物价额与行政行为确定的或权利人申请的权益价额大致相等。所谓与本案有关的财物，是指被保全的财产应当是具体行政行为确定的标的物或虽不是双方当事人争议的财物，但与具体行政行为确定的标的物有牵连的其他财物。如欠缴交通税费的机动车辆，欠矿产资源税的矿产等。此外，根据最高人民法院《关于在经济审判工作中严格执行〈中华人民共和国民事诉讼法若干规定〉》第十八条的规定：“人民法院采取财产保全措施时，保全的范围应限于当事人争执的财产或被告的财产，对案外的财产不得采取保全措施。对案外人善意取得的与案件有关的财产，一般也不得采取保全措施”。因此，执前财产保全范围亦只能在民事诉讼法和最高人民法院的有关规定的范围内采取综合措施。只有这样，才能通过财产保全，既使行政机关及具体行政权行为所确定的权利人的合法权益能够实现，又避免造成被申请人不应有的损失。
2、执前财产保全的措施
由于《行诉讼解释》对执前财产保全的措施未作具体规定，根据《行诉讼解释》的规定，可参照《民事诉讼法》第九十四条规定，财产保全采取查封、扣押、冻结、停止支付或法律规定的其他方法适用。人民法院对不动产或特定的动产（如机动车辆、船舶、生产工具等进行财产保全时，一般只能采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施，确有必要的也可以采取查封、扣押该项财产的措施。人民法院对抵押物、留署物采取保全措施的，抵押权人、留署权人可以享有优先受偿权。人民法院地对季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其它不宜长期保存各物品采取保全措施的，可以责令被申请人及时处理，由人民法院保存价款。人民法院对有偿还能力的企业法人，一般不得采取影响企业生产经营的查封、扣押正在生产、经营的生产厂房、工具、冻结企业帐号的保全措施，已采取查封、冻结等保全措施的，如该企业法人提供了可供执行的财产担保，或者可以采取其它方式保全的，应当及时予以解封、解冻，让企业恢复经营。
二、执前财产保全的实践运用。
由于我国《行政诉讼法》及《行诉法解释》对执前财产保全未作出明确的规定，导致在司法实践中存在诸多不便，通过对在实践运用中出现问题的归纳分析，着重讨论以下几个方面的问题：
（一）执前财产保全的审查问题
1、审查主体。行政机关或具体行政行为确定的权利人向有管辖权的人民法院提出执前财产保全申请，人民法院应对其申请进行审查，但《行诉法解释》对审查主体却未给予明确的规定，导致在司法实践中难以统一，一种意见认为，根据最高人民法院1996年4月29日法发（1996）12号文件和1998年8月18 日法发（1998）77号通知以及《行诉法解释》第九十三条规定的精神来看，执前财产保全由于其专业性，应当由法院行政审判庭进行审查；另一种意见认为，根据最高人民法院《立案工作的暂行规定》第三十二条和民事诉讼法关于诉前财产规定的精神来看，执前财产保全案件应当由人民法院立案庭负责审查受理。笔者同意前一种意见，即执前财产保全应当由人民法院行政审判庭组成合议庭审查受理。这是因为执前财产保全本身具有专业性、紧迫性、不明确性的特点，行政行为正确与否仍未确定，一旦保全错误，将给被申请人造成的巨大的财产损失，又行政审判庭组成合议庭对执前财产保全从专业角度对其程序进行审查，可以充分发挥行政审判人员的专业特长，不但有利于保证保全行为的合法性，也便于更迅速、快捷的作出决定，保证行政行为双方的合法权利。
2、审查内容
当前，《行诉法解释》对执前财产保全的审查内容仍未做出统一、明确的规定，笔者认为，根据执前财产保全的性质，应当对申请人提供的相关材料进行程序性审查。这是因为，执前财产保全是在行政机关作出具体行政行为后，向人民法院申请强制执行前，其行政行为合法、合理与否仍处于不确定状态，当事人尚可以通过行政复议、行政诉讼来保护自己的合法权益，因此人民法院对执前财产保全申请没有进行实质审查的必要，只要符合程序性条件即可。
行政审判庭在接到申请人执前财产保全申请后，应当审查下列内容：1、财产保全申请书；2、财产担保书；3、具有强制执行给付内容的行政行为法律文书；4、被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；5、具体行政行为法律文书是否送达；6、被申请人在具体行政行为确定期限内未履行义务且有转移、变卖、隐匿、毁损财产等情形的证据；7、申请人在具体行政行为法律文书送达之日起至权利人申请人民法院强制执行期限内提出申请；8、可申请人民法院强制执行法律、法规、规章的依据；9、属于本院管辖；10、其他必须提供的材料。
（二）执前财产保全中的担保问题
《行诉法解释》第九十二条规定，行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施，后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
1、行政机关作为申请主体。行政机关作为国家权力机关的执行机关，在履行职能过程中，因相对人拒不履行义务而导致其依法作出的法律文书无法实际履行，最终损害的是国家、集体、社会的公共利益，为此，我国《行诉法解释》规定了在被执行人可能逃避执行的，行政机关可以申请人民法院采取执前财产保全措施，但行政机关作为国家权力机关的执行机关，其本身并无独立意义上的财产，根本无法提供相应的财产担保，而由于申请执前财产保全时，行政机关作出的具体行政行为正确与否仍处于不确定状态，为此，笔者认为，在行政行为的合法、合理性被完全确定之前，申请人民法院采取执前财产保全措施，可能会给相对人造成不必要的损失，因此，在不断加强依法行政的基础上，应当将执前财产保全纳入国家赔偿体系，以保证相对人的财产受到损害之后可以得到有效的赔偿。
2、具体行政行为确定的权利人的担保。依据《行诉法解释》的规定，具体行政行为确定的权利人提供财产担保是启动执前财产保全的必备条件之一，因为具体行政行为在申请人民法院强制执行前，人民法院无法确定当事人是否申请复议或提起诉讼，权利人是否真正享有财产权利仍处于一个不确定的状态，一旦保全出现错误，被申请人的合法权益就会受到侵害，为此，设立财产担保制度，人民法院在错误申请给被申请人造成损害时，依法以申请人提供担保的财产判决或决定赔偿被申请人的损失，同时，设立财产担保制度，也可以防止申请人乱用执前财产保全之权。
（三）执前保全的解除问题
由于执前财产保全措施的紧迫性，只要其条件和原因消失，人民法院就应当及时解除财产保全措施，鉴于当前法律规定的不确定，笔者认为应当从以下几个方面考虑：
1、申请人在一定期限内不申请强制执行的。通过参照民事诉讼法诉前财产保全的相关规定，笔者认为该一定期限也应当以十五天为宜，即申请人在人民法院采取保全措施后，在生效的具体行政行为的法律文书确定的履行期限届满15日内不向有管辖权的人民法院申请执行的，从保护被申请人的角度出发，作出执前财产保全的人民法院应当解除财产保全。
2、被申请人提供担保的。执前财产保全是为了使满足行政机关及具体行政行为权利人的请求，当被申请人向人民法院提供了相应的担保（包括实物、现金、有价证券及保证人担保）足以满足申请人的权利请求时，人民法院应当裁定解除财产保全。提供担保后，若被申请人不履行义务的，人民法院可以在执前程序中直接裁定以担保财产或担保人以其保证范围内的财产向行政机关及具体行政行为确定的权利人履行义务。
3、具体行政行为的法律文书被依法撤销的。人民法院采取执前财产保全措施后，具体行政行为的相对人对行政机关作为的具体行政行为不服申请复议或向人民法院起诉。经过审理，该具体行政行为法律文书被撤销的，申请人申请执前财产保全的法律依据即不复存在，人民法院应当解除财产保全。
4、申请人执前财产保全的权利人撤回财产保全的。对行政机关及具体行政行为的权利人申请撤回执前财产保全的。经人民法院审查后认为不损害国家、集体、第三人利益和社会公共利益的，应当依法解除财产保全。
5、申请人不服财产保全裁定书并提起复议申请。人民法院作出执前财产保全裁定后，被申请人不服裁定向人民法院提起行政复议，行政审判庭应当将案件提交审委会讨论，复议成立的，依法解除财产保全。
（四）执前财产保全错误的赔偿
由于《行诉法解释》对申请人申请执前财产保全错误的赔偿制度未作出明确规定，在司法实践中，一旦由于申请错误给被申请人造成损失，赔偿将无法可依，为人民法院的执行工作造成很大被动，为此，针对两种不同的申请主体，笔者认为应当分别两种情况予以解决：
1、申请人是行政机关的。申请人是作出具体行政行为的行政机关，当其申请财产保全错误，给被申请人造成财产损失的，应当将该赔偿纳入国家赔偿体系，由具体行政行为相对人依照《国家赔偿法》的规定申请国家赔偿，经人民法院审理的由该行政机关给予赔偿。
2、申请人是具体行政行为确定的权利人的。具体行政行为确定的权利人申请执前财产保全错误，给被申请人造成财产损失的，以其向人民法院提供担保的财产予以赔偿；对担保财产不足以赔偿的部分，可参照《民事诉讼法》第九十六条的规定，由被申请人提起民事诉讼，依法进行索赔。
三、完善执前财产保全制度的构想
由于执前财产保全目前仅在我国《行诉法解释》第九十二条作出非常原则的规定，在司法实践适用中存在很大的不便，导致该制度应有价值得不到充分的发挥，只有不断完善执前财产保全制度，健全法律适用规范，使其真正成为一个完整的适用体系，才能更加的突出其加强行政机关依法行政和保护具体行政行为权利人合法权益的作用。
1、不断完善立法，形成一个完整的适用体系。当前，执前财产保全的依据是《行诉法解释》第九十二条的规定，在《行政诉讼法》未对其进行详细规定之前，建议最高人民法院应当通过调研，结合当前执前财产保全制度的理论与实践，对执前财产保全作出系统性、规范性、操作性的规定，促进各级人民法院执法程序的规范与统一性。
2、不断完善赔偿机制，保障行政行为相对人的合法权益。执前财产保全制度作为一个完整的体系，应当具有完善的错误纠正、赔偿救济机制，经过改革开放以来二十多年的法律建设，我国已经形成了相对完善健全的法律体系，我们应当将执前财产保全制度与《国家赔偿法》、《民事诉讼法》等法律相衔接，使其成为一个有机整体，发挥其应有的法律价值。
执前财产保全制度虽然目前仍然不甚规范，但其独特的法律价值已经在司法实践中日益凸现，在不断推进依法行政，建设社会主义法制国家的今天，我们应当不断探索依法行政的各种有效机制，将保护行政行为双方的合法权益纳入法制的轨道上来。

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