林权类登记纳入不动产统一登记体系的问题与对策分析_杨洪.pdf

林业科技情报2023 Vol.55 No.1*作者简介:杨洪(1980)，男，贵州清镇人，贵州省不动产登记中心，本科，高级工程师，研究方向:自然资源调查、不动产登记相关技术研究。林权类登记纳入不动产统一登记体系的问题与对策分析杨洪*(贵州省不动产登记中心，贵阳 550000)摘要 自实施不动产统一登记制度以来，由于多种历史原因，按照现行不动产登记技术标准要求，历史林权登记数据、登记档案资料难以满足不动产登记发证技术需要，导致各地林权类不动产登记工作比较滞缓。该文从林权登记历史背景出发，梳理分析历史登记产生的问题原因，并针对具体问题提出推动该项工作措施，供广大同行提供借鉴参考。关键词 林权;不动产;登记;问题;对策中图分类号:S70文献标识码:A文章编号:10093303(2023)01011004Analysis on the Problems and Countermeasures of Bringing Forest Propertyight egistration into the Unified eal Estate egistration SystemYang Hong*(Guizhou eal Estate egistration Center，Guiyang 550000，China)Abstract:Since the implementation of the unified real estate registration system，due to various historical reasonsand according to the requirements of the current real estate registration technical standards，the historical forestright registration data and registration archives are difficult to meet the technical needs of real estate registration andcertification，resulting in the slow registration of forest right real estate in various places Starting from the historicalbackground of forest right registration，this paper combs and analyzes the causes of problems in historical registra-tion，and puts forward measures to promote the work according to specific problems，so as to provide reference forthe majority of peersKey words:Forest ownership;real estate;registel problom;countermeasure将林权登记全面纳入不动产登记体系，是切实履行林权登记职责的需要。随着以明晰产权、扩大权能为核心的林权制度改革深入，林权市场流转日趋活跃，林权交易、抵押等相关登记业务需求大幅增长，加快推进林权类不动产统一登记，完善不动产登记制度体系，规范登记行为和登记程序，势在必行，尤为迫切。1林权登记历史背景在不动产登记登记制度实施以前，历史林权登记主要经历了两个大的历史阶段的集中确权登记发证工作，情况如下:第一个阶段是上世纪八十年代的林业“三定”政策时期，是 1981 年至 1983 年期间，开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的确权登记工作。据调查农户反映，当年“三定”时期发放林权证时，没有进行实地勘察边界，而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填的，也有为了抢占资源而扩大面积的1。在这一时期，相关工作过于粗放，很多外业勘界没有按照勾图的要求去完成，大多是在屋里定林权，指山界。且在山林地界划分上不够明确、细致，导致近些年在涉及征地补偿过程中，集体林权权属争议不断，难以厘清。第二个阶段是二零零八年起始的集体林权制度改革时期。在保持林地集体所有的前提下，进一步明晰林木所有权和林地使用权，通过签订林地承包合同，将集体林地使用权、林木所有权和经营权0112023 Vol.55 No.1林业科技情报落实到户、联户或其他经营实体，进行林权登记，换发林权证书2。基于当时的形势、任务要求和技术条件，林改工作面宽量大，任务繁重，经费不足，历史遗留的林权纠纷较多，部分林权纠纷搁置未发证，部分林权证未颁发到户，这一时期林权登记工作相对滞后，登记颁证进度较为缓慢。当时集体林权确权时很多举家外出农户较多，部分林改档案不同程度存在漏签、代签及林地四至界线表述不清等问题，导致林权登记程序不规范，档案信息不完整。2林权统一登记主要问题21涉及林权类登记相关法规体系有待完善2020 年 7 月修订后的森林法 第二章森林权属第十五条明确了林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书;2018 年 12 月修订的农村土地承包法 体现稳定农村土地承包权，放活经营权促进农业发展，其中对家庭土地承包经营权以及其他方式承包的经营权登记及互换、流转等情形作了相关明确规定，其中土地承包经营权就涵盖有林地承包权、林地经营权以及林木所有权、使用权等权利内容。但国务院于 2014 年发布的不动产登记暂行条例，其中第五条仅规定耕地、林地、草地等土地承包经营权和森林、林木所有权登记;但对森林、林木使用权是否登记尚未明确，暂行条例还未进行相对修订和完善，林权登记业务工作工缺乏法理支撑。林权类登记存在政策矛盾，权利衔接存在难点3。22登记资料质量差、数据整合难度大，档案移交缓慢数据资源作为不动产统一登记的基础，其整合工作已成为不动产登记机构调整、登记业务融合、登记职责重组、登记平台建设等环节顺利开展的重要前提和关键任务4。由于林权登记历史延续较久远，受限于颁证技术条件和管理技术手段等历史客观因素，形成的登记成果资料与目前国家有关技术标准的信息化要求有巨大差异。历史登记形成的登记档案形成资料大多纸质为主，林权位置范围图件也是以纸质居多，一些地方还是基于 1 10 000的现状地形图圈绘形成，面积误差大，部分能提供矢量数据的宗地大都采用独立坐标系统，数据精度低、误差大5，无法满足不动产统一登记的相关技术规范要求，数据整合难度大。同时，按照不动产登记的相关要求，林权登记档案应及时移交到不动产登记机构，但由于林业部门在审核林地林木承包经营、林权流转交易行为时需要纸质档案。部分地区的林权登记电子数据虽移交，但不动产登记未能及时进行整合利用，加之林业和国土的信息管理系统尚未开展对接，也无法关联原始记数据及资料6，也一定程度影像很多地方林权档案的移交。23分散登记时期形成的权属交叉、地类重叠矛盾多，解决难度大由于分散登记，部门间的信息不畅、变更不及时等原因，引发的权属相互重叠压占问题较多7。一是林权类权属证范围之间相互压盖，二是林权证记载范围与建设用地证、土地承包经营权证记载范围重叠等问题较多，矛盾突出。按照现行的技术规范要求，要将林权、土地承包权与建设用地宗地矢量空间范围导入统一坐标系统管理，产生拓扑检查错误，无法入库。24林权类登记技术规范标准欠缺，登记随意性大，法律风险高从当前我国不动产登记法律规章制度现状来看，相关的一些法律条文及规定是比较欠缺的，重复登记、权利交叉等情况时有发生，从而造成信息信息登记上的错误，为今后工作的开展埋下了巨大隐患8。原 森林法 中对林地及森林、林木权利明确保护国有集体，林地使用权和林木所有权、使用权等类型，地与木的一体权利类型比较模糊，随着法律修订，权利组合更加多样。林权权利类型随着法律法规的逐步完善，林权的权利类型体系更加丰富，林权承包、流转金融抵押诸多情形相关法律法规等予以明确。2016 年国土资源部关于印发不动产登记操作规范(试行)(国土资规 2016 6 号)只对不动产暂行条例中主要的集体所有权、集体建设用地使用权、国有建设用地使用权及房屋所有权等权利登记进行了规范，但缺少林权登记规范相关内容，对林权登记类型划分，适用范围、申请主体、申请材料以及审查要点均未明确。顶层尚没出台具体林权类登记操作规范指南，相关技术标准欠缺，基层不动产登记机构在林权统一登记工作中如履薄冰。标准不统一或者没标准，登记人员的自由度和随意性就会增大，由此会给登111林业科技情报2023 Vol.55 No.1记机构和经办人员带来很大的法律风险，一旦有办错或是错办，都会导致有关权利当事人的财产经济权益受到损害而承担赔偿责任。同时，也会给不法分子钻空子。25部门之间工作衔接不到位，档案交接缓慢，林权不动产登记停滞不动产登记机构主要是受同级自然资源行政委托承担开展不动产登记业务工作，登记也是基于各类不动产地籍调查确权结果进行，但前期的林权地籍调查涉及林业有关专业知识，自然资源部门现有的地籍管理人员对林业专业不熟悉，包括林业地籍调查技术标准、审查内容，审核标准把握不准。引起各地在开展林权档案移交过程中，普遍形成很多地方林业部门想尽快交接，而自然资源部门难以承接的尴尬格局，从而导致林权登记档案移交迟缓，林权登记不能正常办理相关业务，登记无法实现平稳过渡。3对策及建议31梳理和明确林权类登记权利类型坚持物权法定原则，根据土地管理法、森林法、农村土地承包法等相关法律规定，分别对国家所有的林地和林地上的森林、林木以及集体林地和林地上的森林、林木，明确登记的权利类型和适用情形，依据相关法律法规的规定，整理列表见表 1。表 1林地林木权利类型表事项适用情形权利类型依据国家所有的林地和林地上的森林、林木经批准依法确定给林业经营者使用的林地使用权/森林、林木使用权批准文件集体所有或国家所有依法由农民集体使用的林地和林地上的林木以家庭承包方式承包农民集体所有或国家所有依法由农民集体使用的林地从事林业生产的林地承包经营权/林木所有权，承包合同在自留山等种植林木的林地使用权/林木所有权，相关协议和材料未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体成立的经济组织统一经营的林地经营权/林木所有权相关协议和材料采取招标、拍卖、公开协商等家庭承包以外的方式承包荒山荒地荒滩荒沟等农村土地营造林木的林地经营权/林木所有权(合同另有约定除外)承包合同农村集体经济组织统一经营的林地、家庭承包和以其他方式承包的林地。依法流转和再流转林地经营权期限 5 年以上(含 5年)的林地经营权/林木所有权，或者林地经营权/林木使用权流转合同32出台林权类不动产登记操作技术规范指南，制定林权类登记收件清单，规范林权登记行为将不动产登记的环节、程序、方法以及内容进行完善处理，保证登记的规范性。相关部门应当针对不动产登记制度，出台相应的不动产登记法律法规、登记标准及细则，将登记行为深入规范、登记要求与登记与标准细化9。建议从国家或省级层面编制出台林权类登记操作技术指南，理清各类登记类型收件要件材料，制定公示各类林权类登记情形的申请材料清单，对具体登记类型及登记程序作出明确。让申请人知道有哪些登记类型，怎么申请，需要提交什么资料。要让登记人员明白什么登记义务，应收什么材料，后台如何审核等，有效指导并规范基层办理林权登记行为。33开展档案的全面清理，查清历史登记状况，摸清底数基于历史管理及技术等原因，很多地方林权管理工作都比较粗糙，林权登记底数不清，登记管理薄弱，历史登记台账、档案管理极其原始。加紧开始进行历史档案清理，摸清各个时期档案情况，签字是否完整，面积是否准确，与实际是否相符，宗地数据格式，精度等。2112023 Vol.55 No.1林业科技情报在具体工作中，可以公安户籍作为基础，结合实地调查进行补充完善，切实查清户数与林权登记发证数，做到相对应。全面摸清应登记底数，对已调查登记、已调查未登记、应登记未登记、不能登记等情况要清晰掌握。对已经办理了林权登记的，可按以下三种类型对已登记数进行确认。一是有档案资料;二是档案资料不全，有台账资料，且有权利人签字回执的;三是档案资料和台账都没有，但在实地调查中，权利人手里有颁发的权利证书的。34充分利用已有资料和数据成果，获取宗地界址位置坐标，解决数据整合入库问题分类处理各类数据整合问题，不能一蹴而就，需要逐步消化。对于权属无异议，因历史手工圈绘导致面积量算不准备，以及宗地无空间矢量数据的，地籍调查粗糙的，都可通过补充地籍调查更新更正登记信息，可以充分收集利用现有影像数据(如第二轮土地承包经营权确权登记颁证工作影像地图)，完成补充调查以降低调查成本;对于权属依据来源不清，则需要重新组织确权，作为历史问题;对于明确登记错误的，应履行程序予以注销或更正;对于与土地承包权存在压盖的，可能通过组织协调，开展调查，对登记有误的，进行更正，对历史问题不属于登记错误的，组织协调或者通过法律途径解决。不能急于求成，林权的数据整合是一个渐进过程，整合好一宗，入库一宗。对林权首次登记未完成或者原始数据不完善无法整合的，依据职责重新开展或更新权籍调查10，按照现行不动产登记地籍调查技术规程，“办理一宗、更新一宗”的方式逐宗开展，逐步消化历史。35完善林权登记与地籍调查系统模块建设，为林权不动产登记业务办理提供平台支撑结合林权登记权利类型和首次、转移、抵押、注销等各类登记以及法定事项清单，梳理登记业务流程规则，补充林权地籍调查和登记业务模块的开发，为登记机构依法做好林权登记受理，持续有效的保证林权类登记日常性登记业务工作正常开展奠定坚实的基础。36建立工作衔接机制，部门分工协作，确保林权不动产登记工作平稳过渡建议省级层面林业、自然资源部门间做好工作衔接，研究出台林业登记档案移交、数据整合、地籍调查关键重大问题指导意见;市、县级建立协调机制，明确工作责任、任务分工、配合机制、计划安排等事宜，按照政府统筹，部门配合、乡村动员、群众参与、技术单位支撑的模式，将工作落到实处。基层不动产登记机构作为具体登记经办机构，应与同级林业管理部门、农业农村管理部门建立联动机制，成立工作机构，由各方抽调有关人员建立林权档案移交与林权争议调处议事专班，协调档案移交工作、解决数据整合过程出现的问题等重大问题，妥善调处历史权属交叉、地类重叠等引起的权属争议，积极化解群众权属争议矛盾。4结语通过分析林权登记历史背景及存在主要问题，从实际操作的角度出发，在权利类型、规范标准、档案清理、数据整合、平台建设和部门衔接五个方面提出可操作的建议，为推动林权类不动产统一登记提供有效的工作思路。参考文献 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