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公务员依法行政能力建设教学提纲.doc
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1、公务员依法行政能力建设精品文档公务员依法行政能力建设任文硕中国人事科学研究院研究员公务员依法行政能力建设一个大背景下,依法治国,建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略。那么,依法行政作为依法治国的关键环节,依法治国是我国的基本治国方略,那它的一个关键环节是依法行政。依法行政既是法治国家建设的重要组成部分,也是直接关系到党的执政能力建设的一项重要内容。党的十七大和十七届五中全会对做好法治宣传教育工作进一步提出了要求。今天我们的主题主体是公务员,公务员是我国行政管理的具体执行者,是政府意志的实施者,他担负着依法管理国家各方面事务的繁重任务。依法行政是公务员的基本义务和重要职责,那么,提高公务员依
2、法能力是公务员队伍建设的主题,提高公务员依法能力是依法执政能力之公务员建设的主题。在国务院,全国推进依法行政实施纲要当中也明确要求要提高领导干部依法行政能力和水平。我们在今年的2月23号,中共中央政治局,2月23号就全面推进依法治国进行了第四次集体学习当中,习近平强调:依法治国、依法执政、依法行政共同推进,这三点共同推进,依法治国、依法执政、依法行政共同推进。在第四次中央政治局的集体学习当中,习近平指出:要加强宪法和法律实施,维护社会主义法治的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维
3、护公共利益、人民利益和社会秩序。违法者必须忠实于法律,各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,要坚决排除对执法活动的非法干预。坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责,有权受监督,违法必追究。以上是习近平同志在2月23日中央政治局第四次集体会议当中也专门强调提出的,所以,由此我们可以看到,依法治国作为我国的一个根本的基本治国方略,从提出来非常受重视,新一代的领导班子在上任之初就专门强调了要进行依法治国、依法执政和依法行政的问题,所以这点由此我们可看到,它不仅仅是在公务员队伍的能力建设当中,在整个国家,它都起着非常重要的作用。就此,我们今天关于
4、公务员依法行政能力建设问题。其实,我们现在的课程是一个系列,这个系列九大能力当中,依法行政能力当中是九大能力当中的第二个能力。那这九大能力的第二个能力,本身依法行政是一个概念,那么依法行政能力是我们的一种能力,它又是一个概念。依法行政作为全国的一个基本方略,是全国整个社会都要进行这样一个依法治国的国家。对于这样的一个群体,我们要依法行政,我们要有依法行政的能力。其实,我们依法行政能力很早就提出来了,一直也非常重视。但国家在依法治国的方略的前提之下,这种能力不仅仅是对我们自身的能力建设,对于整个国家来讲,它都起着非常重要的作用。我们可以看到提纲里边。一个,依法行政能力建设的必要性、重要性及意义,
5、为什么要进行依法行政?依法行政能力建设有什么重要作用?第二个方面,我们就来看一下,它既然这样地重要,那依法行政里边到底包括哪些内容?这个能力这么重要,它都有什么?我们怎么去提高能力?我们要掌握什么?这是第二个方面;第三个方面,我国公务员在依法行政能力方面有哪些不足、哪些问题,这么多年的发展,我们一直非常重视公务员依法行政能力的建设,从公务员法颁布,从公务员能力结构框架制定以来到公务员法的颁布,我国公务员的依法行政能力已经有了非常大的提高。但是,和整个社会的发展相比,和政治体制改革的需要,和服务型政府的需要和整个的社会转型相比,我们还存在着一些问题。第一个方面,这也是针对我们的具体情况,为什么我
6、们要进行依法行政能力建设,它有什么重要意义和作用,再一个,它包括哪些内容。我们现在存在的问题,毕竟问题不是主流,我们取得的成绩是很大的,还存在着些问题,并且依法能力建设这条路要一直往前走,我们从哪些角度来继续进行?问题和途径也是我们今天重要的内容,但重点内容在前两个方面。关于公务员依法行政能力建设的问题,其实我国公务员的依法行政能力建设具有了相当的水平。中国人事科学研究院公务员研究管理室,我们在2011年的时候曾对全国10个省中不同层级的事做了一份关于九大能力框架的胜任力的调查,这一万多份问卷调查研究表明,其中,公务员的依法行政能力是排在前三位的,在九大能力当中,依法行政能力,而且我们打分是超
7、过了80分,这个打分是有公务员自己打,还有社会民众打,它是受到社会公认的。尽管我们有这样或那样的不足,但依法行政能力这么多年的建设是取得很大的成绩的,这一点我们是有目共睹的。在进行这个讲座之前,大家应达到这样一种共识。一、公务员依法行政能力建设必要性(一)什么是依法行政下面,我们就来看第一个问题,公务员依法行政能力建设的必要性或重要意义。这里边,我们首先来看,公务员依法行政能力建设,刚才我也提到了,这里边是指公务员依法行政的能力。这个依法行政能力,首先,我们在了解公务员依法行政能力的必要性的时候,我们首先大致了解一下,什么是依法行政。这样的话,我们对公务员的依法行政能力有一个整体了解,我们了解
8、了什么是依法行政,我们对公务员依法行政能力的意义、重要性、必要性,我们就会有一个深刻的认识。当我们对这个有了一个深刻的认识之后,在我们的行动当中就会将依法行政的理念贯彻在我们的行为当中,有一位名人曾经说过,他说:“一个人的法治理念,不是写在书上,不是刻在一个墙上,也不是在哪里展示,而是在哪里体现才能起作用呢?而是要牢牢地刻在我们的脑海里。”在我们的大脑当中,对法治的观念有一个深刻的烙印,我们才能在行为上体现出来,而我们现在常常是一些规则、规范、法律制度,常常是挂在墙上,锁在柜子里,放在桌子上,那它并不能够内化到理念当中,进而通过内化到我们的理念当中,外化到我们的行为当中。由此我们可以看到,理念
9、、观念是这么地重要,它是非常重要的。所以,正是基于此,我们深刻来了解一下,什么是依法行政?为什么要依法行政?依法行政对于社会有什么重要意义。我们从“依法行政”这个字就可以看出,首先依法行政包括四个要素:第一个要素,行政。依法行政,首先是一个行政。行政是指公共行政,那这个公共行政包括国家行政,我们国家建立各级政府的行政机关,组建公务员队伍进行管理,各位就是依法行政的主体。首先,这个“依法行政”是指公共行政,当然,提到这种公共行政对立的还有小公共行政,这种小公共行政,如一些行业组织、相关的自治组织的管理,这种是间接行政,我们的依法行政是指公共行政。第二个要素,依法行政的主体。依法行政的主体是所有的
10、公共职能的承担者,它包括国家行政机关的各级政府、公务员都要依法行政,也包括其他的公法机构公共组织也要依法行政。这是依法行政的主体。第三个,依法行政的“法”,等一会儿我们再讲到公务员依法行政能力的主要内容中,我们对这个“法”要稍微展开一点来讲,总体来讲,依法行政,我们依着什么法,依法行政这个“法”不是一个法,不是一类法,它是一个广义的法的体系,它不是哪一个法条,大家最熟悉的是公务员法,现在的依法行政包含了法律、法规,这个法规包括行政法规、地方法规、规章、自治条例、单行条例、宪法、法的原则等。整个广义的法的体系的整体是一个相当庞大,数量非常多的体系。现在我国有两、三百部的法律,六百多部行政法规,其
11、中有几千个地方性法规,还有将近三万多个规章、六百个单行条例等。由此可见,依法行政,我们对法的知识的掌握这一块的任务还是相当重的,我们要根据自己依法行政的相应领域要对相应的法律、法规、规章、条例有着一个特别熟练、清晰的认识。第四个要素,依法行政的目的,将公共行政纳入到法治的轨道,纳入到理性的范畴,最后实现公共行政的民主、高效、公正、经济的价值追求。法律是理性的统治。(二)为什么要推进依法行政为什么要推进依法行政?我们为什么要建立法治政府?依法行政,建立法治政府,无论是从理论的角度,还是从实践的角度,依法行政,建立法治国家,都是我们的一个必然选择,在世界上,现在只有极个别国家推崇人治,这个世界上推
12、崇人治的国家不是没有,但推崇人治国家的经济发展、民主权力、整个人权等各方面的情况是什么样子,大家也清楚。下来看一下依法行政对于整个从理论到实践两个方面来讲,它在整个社会当中的必然性、必要性和重要性。首先,从理论角度来讲,依法行政是法治原理在公共行政当中,我们现在搞的是公共行政,依法行政是公共行政。依法行政是法治原理在公共行政当中的要求。从理论的角度,我们无论是从古代的法治,还是西方的法治理念,都是要求有法治的理念的。现在社会主义的法治理念是从西方引进的,世界上第一个系统地研究法治原理的是亚里士多德.亚里士多德提出了法治的主张,他从三个方面论证法治的优越性,法治对应的是人治。第一个,法治是理性的
13、统治,可将人的非理性因素剔除出去。首先法治是理性的统治。将人的非理性因素剔除出去,为什么这么说呢?我们前两天谈到了公务员的心理调适,如果今天是强调理性的人,而心理调适则是展示了一个感性的人。任何人、每一个人身上都有一个感性的“你”、“我”,理性的“你”、“我”,相对来讲,理性是一种更加客观的,而感性的,它更加情绪化。正是由于人有感性的这一面,在感性的时候,不同的时候、不同的时期,当我们工作上更多体现的是理性的一面,我们回到家里独处的时候更多的是感性的一面。不管如何,人都有感性和理性的一面,当人感性一面的时候更多体现的是情感,少了理性,这时候,我们的智慧性相对就要差一些。所以,在这种情况下,法治
14、是理性的统治,它不是凭借人治,凭借人的感情,凭借人一时的情感去处理事情,所以它更具有科学性。第二个方面,法治优于人治,很重要的是在于法治是多数人的统治。从经济学的角度来说,多数人的利益之和是大于少数人的,这对于一些重大的决定来说,它更具有经济性。第三个方面,法治可将人类社会最基本的道德固化下来,通过规则加以肯定、加以发扬光大,这就涉及到一个德治和法治的关系问题。基于以上的这三个方面,法治对于整个社会的发展是一个必然的选择。近现代的哲学家也认为:法治优于人治。其中,法治优于人治最大的一个特点是其安定性、可预期性比较强。为什么?因为人治是容易朝令夕改,法律的规则一旦确定,相对固定,那固定下来之后对
15、人有一种安定和可预期的感觉。这里边,在现实生活当中,它不一定上纲上线,上到法律、法治规则,但日常生活当中,你不知道你是否有这样的体会。我在学校当老师的时候,有一年,学校制定了这么一个规则,因为那一年正好赶上学生很多,老师很少,就出现了这么一种供给之间的矛盾,一般大学老师一周是4到6课时,工作量就够了。在这种情况下,如果每个大学老师都只讲4到6课时,在那一年,新生也好、老生也好,专业课、基础课,老师根本就不够用。结果,在这种情况下,学校为了调动老师的积极性,然后就说:我们这样,我们今年采取新的激励措施,在以往的基础之上,老师在以往的规定课时内,如果超课时量授课,每一课时将多给多少钱。细的规则没有
16、,它就是按照一课时多少钱,一课时多少钱,其实,你自己回去想,你们单位是否有类似的情况,这个措施在学校的大会上公布了之后,老师极受鼓舞,因为那是一个比较有诱惑力的一个措施,老师也都挣死工资,突然有这样一个激励点,大家都非常高兴,于是,通过这一措施的出台,整个学校的教师就焕发了极大的热情和积极性,也不出去干其他事了,都来上课,结果这一年整个学校的教学任务完成得非常好,尽管学生多,课程多,但学生各门课程也都开出来了,而且保质保量地完成了。到了年底,这时候就得开始算课时费了,结果刚开始的时候,因为授课量比较少,学校制定规则这一方也有一个预期,它的预期大概是多少老师能够来讲这些课,大概还不满足,可能有些
17、开不出来等。结果没想到这个规则出来之后焕发了这么大的积极性,这么多老师都很有积极性地去做这件事情,结果到了年底开始计算课时费的时候就发现学校拿不出这么多课时费,就比预期少了一半还多,结果大家都等着过个好年,今年出了这么多的力,肯定能过个好年,一下能拿很多课时费的时候,学校就迟迟不发钱了。不发钱之后,反对是这样或那样的借口,大家开始特别地热情后来就失望了,失望了之后,过了年之后,这个不好集中发,最后结果,它又定了一个规则,“拦腰一砍,抹零,去”,首先拦腰一砍,有的人拿得非常高的,如几万块钱,就给你除个二,如果是几千块钱,给你除个二,首先是拦腰一砍,砍了一半之后,它有一个零头,再把这个零头去掉,拦
18、腰一砍,去零头,这个课时费下来跟当初的预期差异非常大,这时候大家都很不满意,不满意也没有办法,学校开始就是这样定的,学校这样给你,没办法,也没说一分钱不给,也给了,就这么给发下来了,这件事情就算过去了。后来,第二年还好,第三年的时候又出现了这种情况,之后人们又开始制定了规则,这时候老师不干了,或者有的想干,问清楚你的规则,到时候能否兑现。这是一个组织的随意性的规则造成了预期性,因为它我们形成一种规章制度固化下来多少年执行,它对人的激励性不是那么大,反而容易造成一种反面情绪。当年评职称的时候也是这样。评职称的时候,今年评职称的时候会有一套规则,这个规则会有一些指标,文章也好、课题也好、讲课也好,
19、还有好多指标,一个是指标的一个设定是一个指标的权重,这时候,我们在整个教师系列,它评职称是几年一个槛,几年一个槛的。这时候,你没有到这个职称级别,我要在下边做准备。做准备的时候,我今年不能评,但我看你的规则是什么,我按着你这个规则去准备,但有些学校或国家有些职称制度中的一些问题,它的规则是经常改变了,所以,我们在很年轻的时候,常常给我们这样一种感觉,这规则出来了,这一项、那一项达到某一个情况你就可以评上,结果你按这个规则一条一条去做,第二年,你做的东西都没有用了,它又新的规则出来了,或原来的权重下降了或者有没有了。给我们的感觉,你冲着一个目标跑过去了之后,这个目标突然给你撤了,又换了一个地方,
20、你又往那个方向跑,那个方向撤了,往另一个方面跑,人治就是这个特点。我们经常在做一些政策法规研究的时候,我们就有特别强烈的这种政府,一届政府、一任政府、一地方,无论是哪个地方,常常是新的一任领导来了,原来的东西就不能往下贯彻了,特别迫切需要有一种规范化下来的东西,这是我们最终还是的一点,一种安定性、一种预期。所以说,为什么不敢去法治化不够强的国家投资呢?因为现在这个政策,你投资了,明年你的政策可能就改了,明年你的政策改了之后,我的钱就血本无归了,我们经常会看到国际上有一些战乱不断的国家,华人去投资经常是血本无归的情况。现在外国人到我国来投资也是如此,我们的规范制度是不是法律的形式固化下来如果能以
21、这样的方式固化下来,他就敢投资。如果不是,而是一些暂行规定、一些机会主义的条款,这肯定是不行的,法治对安定性和可预期性是非常重要的,这一点在现实生活当中,在单位里边,我们是能够有深切的体会的。同时,经济学家的研究也表明,那些整个社会发展非常好的,经济高度发达的国家,它能够得到良性运转的国家,它往往都建了一套比较好的经济社会、法治制度,符合市场规律,符合人的利益机制,符合人性的内在要求,符合社会的发展,它都有这样的一条体制。所以,我们现在称为“制度竞争力”。“制度经济学”是从经济发展史的角度来看制度优越性,那这个制度是比较理性的制度。在这个世界上,一个国家要发展,要在全世界,我们现在说实现“中国
22、梦”,我们要具有国际竞争力,我们必须得靠制度取胜。当然,社会学家也从整个社会的现象、社会的各个方面的秩序发展,我们也看到规则、制度对于社会是这么地重要。恢复高考已经有30多年了,高考这项制度,在我国这么多年来运行得比较好的制度当中,高考制度,无论有多少人反对它,尽管它还不是那么完善,但高考这一制度对于我国整个社会发展来说,它的作用功不可没。现在整个信息化的社会、科学技术高度地发展,如果没有高考制度,如果没有这种制度选拔出来的人,如果没有选拔出来的人继续读书往上走,整个教育链条还有问题,但我们不能因为它的问题就抹杀了它对我国整个经济社会发展的巨大力量。这两天,我们看电视,因为是高考,讲到高考的演
23、变,其中有十年停顿了,而整个人才的链条、人才的断档就是在那十年,整个那十年的经济发展万马齐喑。还有很多制度。如公务员制度,我们现在正在研究今年一个部里的重大课题,我们正在做的是关于公务员考录的公平性问题研究。在这个研究的过程当中,我们听到了很多声音,我们了解了很多的情况,很多人甚至对公务员考录口诛笔伐、深恶痛绝,甚至有人就说应当取消公务员考试。无论公务员考录的过程当中、笔试当中、面试当中、程序当中有这样或那样的问题,无论有哪些问题,公务员考录从1995年恢复到现在,现在整个公务员队伍的70、80%都是考录上来的,它把社会上优秀人员拔出来,尽管你不是把最优秀、最合适的人才拿回来了,你整个运转过程
24、当中还有些偏差,但公务员考录制度,它依然是,对于我们国家整个社会发展到今天,尽管有这样、那样的问题,我国在全球的发展是受到瞩目的,我们整个国家的国际竞争力是在提升的,而国际竞争力提升中很大的一部分是公务员队伍素质的提高,而公务员队伍素质的提高里边有一个很重要的贡献是凡进必考,凡进必考保证了制度公正,保证了队伍的整体素质在一个较高的平台上进行。由此可见,整个社会的秩序的发展给我们带来了甜头,让我们感觉必须得有制度。我上面提到关于全国公务员胜任调查的时候,我们还对整个公务员制度进行了解,我们在对公务员制度调查的过程当中,像公务员考录制度、公务员任用制度、考核制度、培训制度等进入退出,尽管有这么多问
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