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山西农经/2023 年 4 期DOI：10.16675/14-1065/f.2023.04.019农村集体经济发展中存在的问题及对策 张维娜，田翠，蒲勇，郑海芳，罗小娇，张强，宋燕春摘要：发展壮大农村集体经济是引领农民实现共同富裕的重要路径。目前农村集体产权制度改革阶段性任务已基本完成，农村集体经济发展取得历史性成就。虽然农村集体经济收入普遍提升，但仍存在发展目标不明确、政策落地亟须加强、集体经济基础薄弱、专业人才严重缺乏、管理经营滞后等问题，农村集体经济发展的可持续性还有待加强，针对具体问题提出促进农村集体经济发展的对策，以期推动农村集体经济进一步发展壮大。关键词：农村；集体经济；人才引进文章编号：1004-7026（2023）04-0066-03中国图书分类号：F321.32文献标志码：A（泸州市农业农村局，四川泸州646000）1农村集体经济发展现状发展新型集体经济是中央的一贯要求，习近平总书记多次指出发展新型集体经济、走共同富裕的道路。自党的十八届三中全会以来，中央部署农村集体产权制度改革，进一步激发了农村集体经济活力。通过实施资产扶贫、产业扶贫、财政扶持、项目扶持、土地政策扶持和金融支持等措施，创新探索了新型农村集体经济发展模式，通过整合项目、资金扶持，农村集体经济发展强度由小到大；通过农村集体产权制度改革和村级建制调整改革，发展活力由弱到强；通过实施统一注册、架构、章程、挂牌“四统一”，成立农村集体经济组织，经营主体由散到统；通过探索土地经营流转、乡村旅游、承建项目、资金入股等发展模式，发展模式由少到多。这一阶段的发展可概括为以政府为主导，以产业扶贫为契机，以政策机制为保障，以资产和资金入股为主要方式，以特色农业种植与加工、农村电商和乡村旅游等为产业方向，以消灭“空壳村”为初步目标，逐步发展壮大农村集体经济1。2021 年村级建制调整改革后，泸州市 1 143 个行政村中，收入在 10 万元以上的有 191 个，收入在 20 万元以上的有 92 个，收入在 50 万元以上的有 39 个，收入在 100 万元以上的有 21 个，泸州市农村集体经济“空壳村”全面消除。2当前农村集体经济发展存在的主要问题2.1发展目标不明确国家财政部 扶持村级集体经济发展试点的指导意见（财农 2015 197 号）提出“以增强村级集体经济实力、实现农民共同富裕为目标”，是指导性、宏观性的目标任务。但市、县（区）、乡镇和村在贯彻落实过程中，结合实际情况在制订总体目标、阶段性任务、收益分配等方面还不完善，部分市、县（区）、乡镇和村尚未建立完善的目标体系、分配机制和考核制度，以致发展目标不清晰、工作动力不充足、惠民效果不明显。部分农村集体经济组织没有明确发展目标，缺乏清晰的发展规划，存在“等、靠、要”的思想，且集体收益用于村级道路建设和维护、卫生室提档升级、学校条件改善、村容村貌整治、村干部工作补贴等方面不多，表现为“搁在账面上多、惠民利民少”，对完善农村公益设施、调动农民积极性、提升农村党组织凝聚力的作用不明显。2.2政策落地亟须加强政策措施需要进一步完善，有以下几点。一是配套政策不完善。农村集体经济组织在开展市场活动中存在一定障碍。由于国家部门之间不够衔接、相关系统未实现联网运行，农村集体经济组织在税务登记、发票购买等环节遇到的障碍较多。比如，在 农村集体经济组织登记证 上的业务范围是国家统一为集体资产经营与管理、集体资源开发与利用、农业生产发展与服务、财务管理与收益分配，且不能更改，部分农村集体经济组织在从事餐饮、光伏发电等项目时，税务部门因其经营的项目不在业务范围，不能开具发票。二是政策落地落实不到位。部分奖补政策过于宏观、举措不够细化，以致只能存留在文件上、表述在口头上。一些政策由于部门单位之间衔接不紧密，缺乏有作者简介：张维娜（1990），女，汉族，四川泸州人，本科，农艺师，研究方向为农村经济。田翠（1984），女，汉族，山东济宁人，硕士，高级农艺师，研究方向为农村经济。蒲勇（1988），男，汉族，四川泸州人，硕士，高级农艺师，研究方向为农村经济。郑海芳（1982），女，汉族，四川泸州人，硕士，高级农艺师，研究方向为农村经济。罗小娇（1985），女，汉族，四川泸州人，硕士，农艺师，研究方向为农村经济。张强（1986），男，汉族，四川泸州人，硕士，农艺师，研究方向为农村经济。宋燕春（1986），男，汉族，四川泸州人，硕士，农艺师，研究方向为农村经济。66力的监督考核机制，落实效果较差。比如 2018 年泸州市出台了扶持村（社区）集体经济若干措施、村（社区）集体经济考核奖励办法等，鼓励支持集体经济发展的政策，但对于“年度经营纯收益新增部分的 520，用于集体经济组织管理人员个人考核补助”等政策措施并没有完全落实，一定程度上影响了部分集体经济组织的积极性。三是土地政策尚未突破。农村集体经济组织发展产业受土地资源制约严重，特别是农业产业化项目设施用地存在无资金征地、无集体经营性建设用地指标、不能占用基本农田和林地等政策限制，招引业主困难。2.3集体经济基础薄弱集体经济基础薄弱主要体现在以下几点。一是资源缺乏。由于历史原因，在首轮家庭联产承包经营改革的过程中，绝大多数行政村已处置了集体土地、山林、茶果园、公房、山坪塘等集体资产，农村集体经济发展近乎空白，失去了发展经济的重要物质基础。二是支出较大。农村税费改革后，村级财政吃紧，随着脱贫攻坚战和乡村振兴战略的实施，部分行政村在缺乏资金、资源的情况下，建设和承担了一批需大量配套资金的公益性基础设施项目，可用于发展集体经济的资金所剩无几。三是发展不平衡。受地域、交通和自然资源等因素制约，村（社区）发展集体经济水平呈两极分化态势，如临近城区、交通便利、自然资源丰富的农村，尤其是征地较多的农村集体经济发展好；而位置偏远、交通不便、资源缺乏的农村集体经济发展较滞后，农村集体经济发展困难重重，因此要进一步探索创新发展壮大农村集体经济的方式。四是融资困难。由于农村集体经济组织运行尚处于探索完善阶段，市场对其经济法人地位的认可度不高，且缺少有效抵押担保物，加之农信担保资本不足，授信额度有限，农村集体经济组织从金融机构融资困难。2.4专业人才严重缺乏落实落地农村集体经济发展要依靠乡村干部，但目前各地发展严重缺乏集体经济人才。一是乡镇农村经济力量薄弱。乡镇机构改革后，绝大多数乡镇无专设农经机构，未配备专职农经人员，农经工作多由乡镇农业服务中心或经发办等综合机构的人员兼职完成，尤其缺乏懂经济管理、懂农村财务的管理人才，难以适应深化农村改革，无法满足乡村振兴战略的发展要求。二是“领头雁”能力有限。多数农村集体经济组织带头人，尤其是村“两委”主要负责人年龄偏大、思想保守、素质不高、市场意识不强，在产业发展过程中存在盲目跟风的现象，忽视分析市场环境变化，导致产业发展中农村集体经济受损，阻碍乡村振兴发展2。三是严重缺乏经营管理和技术人才。受地区经济差异和福利待遇等因素影响，大量有知识、有见识、懂技术、会经营、善管理的农村人才不愿意留在农村，且妇女、儿童大量随之外出，目前农村常住人口大多是老弱病残，导致人才储备严重不足，很大程度上制约了农村集体经济发展。四是干部群众参与积极性不高。村级建制调整改革后，部分行政村合并后体量变大，村上常规工作任务重、压力大，村干部没有更多的精力发展农村集体经济。部分乡镇、村社干部在具体实践中没有发挥主观能动性，不能有效执行上级政策，不愿意冒险，思想上有压力，工作上有阻力3。加之农村集体经济收入未与工资收入挂钩，不能调动村干部发展农村集体经济的积极性。2.5管理经营比较滞后一是农村集体经济组织经营管理职能发挥不足。农村集体经济组织（股份经济合作联合社）拥有特别法人地位，承载着管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能。但目前农村集体经济组织与村委会之间的体制机制尚未理顺，导致部分农村集体经济组织尚未真正发挥职能作用。二是需要进一步规范新型农村集体经济运行管理工作制度。农村集体产权制度改革后形成的股份经济合作联合社是一种新型的集体经济运行管理组织形式，需要逐步完善规范运行管理标准。实际运行中，尽管建立了成员（代表）大会、理事会、监事会等组织架构，但目前绝大多数农村集体经济组织管理结构都是把原有的村级管理和组织结构移植到农村集体经济组织中，还未打破原有的村级管理思维和模式，离完全按照新型农村集体经济组织章程规定的要求运行还有一定差距，改革成效不明显。三是经营方式粗放。总的来看，大部分村集体经济组织发展项目单一，资源的整合和利用率低4。依靠土地、房屋、山林、水塘出租等获取租赁收益的农村集体经济较多，经营性收入不高，经济效益低下。除资产性租赁收益外，发展种植、养殖实业和农副产品加工的农村集体经济基本处于产业链的最低端，产业同质化严重，且缺乏龙头企业带动提升管理经验和技术，存在经营管理粗放、产品科技含量低等突出问题，受市场、技术、环境等因素的制约较大，抗风险能力弱，经营效益不高。3发展对策3.1目标方向要明确目标方向有以下几个方面。一是市级应率先制定农村集体经济发展纲要，明确发展目标、阶段任务、政策举措、部门职责等具体内容。二是各县（区）、乡镇和行政村应依据市级规划，根据基础条件和资源禀赋进一步细化规划，建立健全配套的分配机制和奖惩考核机制，营造“发展有目标、群众有干劲、付出有收获”的良好氛围。三是在规划引领下，各级政府要坚持“一张/农经研究/67山西农经/2023 年 4 期蓝图绘到底、一任接着一任干”，克服“运动式”“突击式”“头痛医头、脚痛医脚”的发展模式，扎实、持久、长效地把农村集体经济做大做强。3.2政策举措要跟进政策措施有以下几个方面。一是完善相关政策，营造农村集体经济发展便利环境。加强与税务局、人民银行的沟通对接，加快实现部门之间联网，使登记赋码后的农村集体经济组织享有平等的市场主体地位。建议税务部门在农村集体经济组织税务登记、发票申领等环节开通“绿色通道”，根据农村集体经济组织经营项目代开发票，为集体经济发展营造便利环境。二是对拟出台的政策，要在制定前深入调查研究，使其具有科学性、指导性和可操作性，出台后要加强督查考核执行情况，确保各项政策举措落地落实。三是优化落实农村集体经济组织用地政策。新型农村集体经济能否发展壮大，关键是看土地资源能否得到充分利用。在符合规划的前提下，应在当年可用建设用地计划指标中明确不低于一定比例支持农村集体经济发展。村庄规划、国土空间规划要给农村集体经济预留发展用地。针对闲置的土地资源，要做好整理工作，避免资源闲置和浪费5。3.3资金供给要保障资金供给有以下几个方面。一是加大金融支持力度。各级政府要积极协调银行、信用社等金融机构，降低农村集体经济发展项目融资门槛，鼓励金融机构扩大农村集体经济有效担保范围，稳妥进行农村集体产权融资试点，积极开展农村产权抵押贷款业务。加大金融信贷优惠扶持力度，对符合农村集体经济发展单列信贷计划的企业，增加授信额度、降低贷款利率、延长贷款期限，给予利率优惠和优先扶持。二是要健全完善农村集体经济组织和农业贷款风险补偿政策，着力扩大农业信贷担保风险补偿金规模，不断提升农村集体经济组织融资能力。三是实施财政奖补政策。针对当前农村集体经济基础薄弱、集体经济发展积极性不高的问题，建议实施财政奖补政策，评定农村集体经济发展先进市、县（区）、示范村，并给予一定的资金奖补。有条件的市、县（区）可设立财政专项，支持农村集体经济发展。多渠道探索农村集体经济发展资金支持方式，政府购买农村社会化服务项目优先向农村集体经济组织倾斜，支持脱贫攻坚战与乡村振兴的资金扶持政策与农村集体经济发展有机衔接。3.4人才队伍要优化优秀人才是发展壮大农村集体经济的基础6。一是要选好带头人和管理人员。在集体经济发展薄弱村、基层组织涣散村继续选派第一书记，并制定领导干部联席帮扶和部门定点帮扶制度，将乡村振兴人力资源转入发展集体经济。将懂经济、会管理的人才推选为村党组织书记，推行村党组织书记兼任集体经济组织负责人制度。支持和引导市、县（区）离退休或退居“二线”的领导干部、国有企业和其他市场主体的经营管理人才“上山下乡”，发挥余热和专业优势解决人才不足问题。完善和深化本土优秀企业家、社会能人、退伍军人、外出务工人员“回乡支援”工作模式，建立健全集体经济发展“智库”等政策。继续实施三支一扶、大学生村官等用人政策，大力引进优秀毕业生到农村创业、兴业，充实村级人才队伍。二是要提升相关人才的综合能力7。将发展壮大农村集体经济相关知识纳入村干部教育培训内容，充分对接高校资源、专家领导，通过请进来“教”、走出去“学”等方式，加强农村实用技术、财务会计、市场营销等方面业务培训，参观其他地区，学习优秀经验，促使其解放思想、更新观念、创新思维，不断提升经营管理人员素质和能力，逐步培养一批农村经济发展带头人，提高带领群众增收致富的能力。三是要健全农村体系，提供人力资源支撑8。要加强基层农村经营管理队伍建设，各乡镇至少明确1 名同志具体承担农村经营管理工作，解决农村经营管理“最后一公里”问题，确保有机构管事、有专人干事，提高工作效率。3.5管理经营要专业管理经营是发展农村集体经济的关键。一是明确村级经济组织职能定位。加强农村集体经济组织管理，推进农村集体经济组织规范化运行，完善法人治理和村党组织领导机制。结合村级建制调整改革后的实际情况，按照“归属清晰、权责明晰”，厘清村党支部、村民委员会与村级集体经济组织的职责定位和权责边界，加快建立“政企分离”的适应市场经济要求的管理体制和分配机制，确保农村集体经济组织自主开展生产经营活动。二是要创新机制，探索农村集体经济发展新路子。支持和鼓励村级集体经济组织通过整合集体资源、资产、资金，低风险、可持续地放活经营权，扬长避短，优化内外部经济发展环境与条件，根据实际情况选择自主经营、联合经营、租赁经营、入股参股等方式发展农村集体经济。具体来看，需因地制宜地根据每个村的实际情况和当地市场需求发展其他产业9。例如，在农村集体经济基础较好、村党支部带头能力较强的城中村、城郊村等，可自主选择适合的产业业态发展集体经济；在农村集体经济发展潜力较大，但缺乏运营管理人才的行政村，可建立职业经理人制度，聘请专业人员管理、运营集体资产，培育壮大集体经济。参考文献：1 杜娇.我国农村集体经济发展现状、问题及推进思路 J.农业经济，2021（1）：41-43.（下转第 142 页）68山西农经/2023 年 4 期（编辑：申媛媛）2 周莉.乡村振兴视域下山区农村集体经济的发展研究：以宁德市周宁县为例 J.西部学刊，2019（20）：44-47.3 李碧茹.乡村振兴战略背景下我国农村集体经济发展存在的问题及对策 J.乡村科技，2020（11）：10-12.4 汤志华，李晓梅.乡村振兴视野下对壮大农村集体经济的再认识 J.中共四川省委省级机关党校学报，2019（1）：121-128.5 谢玉洁，王瑞姿，邵文妮，等.乡村振兴战略背景下农村集体经济可持续发展路径研究：以安徽省六安市为例 J.山西农经，2021（11）：47-48.6 陆正霞.安顺市农村集体经济发展存在的问题及对策 J.乡村科技，2021（11）：41-43.7 郑永升.乡村振兴战略背景下农村集体经济发展对策探析：以莆田市荔城区黄石镇为例 J.现代农业科技，2021（4）：225-226.8 张维娜.农村集体资产清产核资工作中存在的问题及建议 J.中国乡镇企业会计，2019（7）：172-173.9 崔日明，韩渊源.乡村振兴战略下农村集体经济的发展路径研究 J.农业经济，2019（5）：6-7.个典型的农业大省，近年来按照中央指示，不断探索农业绿色生产方式，向农业强省转变。陕西排名第四，综合评价均值为 0.187。其地理位置特殊，发展特色果业和奶畜产业的条件优、基础好、水平高，为绿色农业发展奠定了基础。内蒙古排名第五，综合评价均值为 0.142。内蒙古的畜牧业居于全国高位，当地阳光足、日照时间长，自然条件好，随着科技水平的提高，交通逐渐便利，农业绿色发展水平不断提高。山西排名第六，综合评价均值为 0.097。山西土壤有机含量较低，虽然改革开放以来种植业得到一定的发展，但受重矿轻农意识的影响，农业生产投入少，农业未得到进一步发展。甘肃排名第七，综合评价均值为 0.072。甘肃因其地理位置特殊，自然条件恶劣，农业技术不先进，化肥、农药施用量过大，农业绿色发展水平较低。宁夏排名第八，综合评价均值为 0.050。青海排名第九，综合评价均值为 0.029。青海和宁夏两省区农业近年来虽向绿色转型，但农业设施投入不足，未充分发挥农民主体作用，且自然条件恶劣，无法满足农作物生长的需求，绿色农业发展状态滞后。整体来看，陕西、内蒙古、四川绿色农业综合发展水平呈波动上升趋势；河南、山东、山西绿色农业综合发展水平呈波动下降趋势，但幅度很小；宁夏、甘肃、青海基本不变。5结论与政策建议5.1结论黄河流域绿色农业发展水平较低，发展空间较大。从黄河流域各省份绿色农业水平来看，绿色农业综合评价值由高到低依次为河南、山东、四川、陕西、内蒙古、山西、甘肃、宁夏、青海。9 省区的发展趋势各不相同，河南、山东一直居于高位。5.2政策建议以农业绿色发展为引领，提高农业发展水平。降低污染率，从根源上保护生态环境，提高资源利用率。政府应加大监管力度，对破坏生态环境的行为采取处罚措施，严格把关，制订发展目标，以便为农业向绿色转型提供良好的生态基础。分析总结阶段性成果，吸取经验，尽量减少化肥、农药等施用量，建立严格的排放标准，促进农业绿色发展取得阶段性进展。流域内各省份应树立整体性发展观念，促进交流合作，实现共赢。制订适合流域内协调发展的规划，打破传统的地域限制，各省份取长补短，借鉴其他省份的成功经验，因地适宜，带动本地农业的绿色发展。同时，各省份应共享资源，实现资源的高效利用，提高流域内的整体协调发展水平。山东、河南两省绿色农业发展水平较高，可以对其他省份起到示范作用，在保障自身两系统稳定增长的前提下，帮助其他省份向绿色转型。参考文献：1 任保平.推动黄河流域生态保护和高质量发展研究 J.宁夏社会科学，2022（3）：130.2 刘华楠，邹珊刚.我国西部绿色农业科技创新论析 J.中国科技论坛，2003（1）：27-30.3 金书秦，牛坤玉，韩冬梅.农业绿色发展路径及其“十四五”取向 J.改革，2020（2）：30-39.4 焦翔.我国农业绿色发展现状、问题及对策 J.农业经济，2019（7）：3-5.5 崔元锋，严立冬，陆金铸，等.我国绿色农业发展水平综合评价体系研究 J.农业经济问题，2009，30（6）：29-33.6 黄修杰，蔡勋，储霞玲，等.我国农业高质量发展评价指标体系构建与评估 J.中国农业资源与区划，2020，41（4）：124-133.7 周柯，张丽荣.黄河流域农业绿色发展与农业技术人才耦合协调分析 J.区域经济评论，2021（5）：145-152.8 魏琦，张斌，金书秦.中国农业绿色发展指数构建及区域比较研究 J.农业经济问题，2018（11）：11-20.（编辑：王雨荷）（上接第 68 页）142