农村土地流转对粮食产量的影响路径及其政策启示_陈源源.pdf
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1、陈源源等:农村土地流转对粮食产量的影响路径及其政策启示99-农业经济与管理湖南农业科学(HUNAN AGRICULTURAL SCIENCES)引用格式:陈源源,李增田.农村土地流转对粮食产量的影响路径及其政策启示 J.湖南农业科学,2023(2):99-104.DOI:10.16498/ki.hnnykx.2023.002.0202023(2):99-104国以民为本,民以食为天。保障粮食安全不仅是中华人民共和国成立以来治国安邦的首要任务,也是我国新时期全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的首要任务1-2,其“头等大事”“永恒课题”的地位任何时候都不能动摇。保障粮食安全的关键是保障粮食综合生
2、产能力,而粮食生产的根本在耕地。因此,合理有效地利用现有耕地资源生产更多的粮食,是提高我国粮食生产能力、保障粮食安全的关键所在。在我国耕地资源总量受限以及要素投入的驱动作用日益减弱的现实条件下,推动农村土地流转(指农户所承包耕地的经营权流转),盘活耕地资源,促进生产要素优化配置,是使耕地资源焕发新活力、为粮食生产提供新动能的有效途径。目前,许多学者通过理论分析和实证调查探讨了土地流转与规模经营对土地生产率的影响3-6、土地流转对经营主体选择作物种植结构的影响7-9等,但并未形成统一认识。厘清农村土地流转对粮食产量的影响路径,可以为我国进一步优化农村土地流转、提高粮食生产能力提供参考依据。因此,
3、该研究首先基于文献资料梳理了我国农村土地流转的发展历程,然后系统阐释了农村土地流转影响粮食产量的主要路径,并在此基础上就如何优化土地流转、提高粮食生产能力提出政策建议。1我国农村土地流转的发展历程农村土地流转在我国指的是农户所承包土地的 农村土地流转对粮食产量的影响路径及其政策启示 陈源源,李增田(天津商业大学公共管理学院,天津 300134)摘要:在耕地总量受限条件下,推进农村土地流转、盘活耕地资源是进一步提高粮食生产能力的重要途径。在梳理我国农村土地流转发展历程的基础上,探讨了农村土地流转影响粮食产量的主要路径,并提出优化农村土地流转以提高粮食生产能力的政策建议。研究认为,农村土地流转主要
4、通过减少耕地撂荒,增加耕地面积;优化资源配置,提高粮食单产;促进适度规模经营,提高农业全要素生产率;促进土地整理,增加耕地面积;加重耕地“非粮化”,威胁粮食生产等途径影响粮食产量,影响结果有正有负。提出通过农村土地流转助推粮食生产的建议:积极、规范、合理推进农村土地流转;推进规模流转,发展适度规模经营;采用法律、制度、经济、技术等多重手段防止土地流转后“非粮化”。关键词:粮食安全;农村土地流转;适度规模经营;“非粮化”中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1006-060X(2023)02-0099-06Influence Paths of Rural Land Transfer on
5、Grain Production and Its Policy Implications CHEN Yuan-yuan,LI Zeng-tian(School of Public Management,Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134,PRC)Abstract:Under the condition that the total area of cultivated land is limited,promoting the transfer of rural land to invigorate cultivated land res
6、ources is an important way to further improve grain production capacity.On the basis of sorting out the development process of rural land transfer in China,this paper explores main paths of the influence of rural land transfer on grain production,and puts forward policy suggestions to optimize rural
7、 land transfer to improve grain production capacity.It concludes that rural land transfer mainly affects grain production through the following ways with both positive and negative results:reducing the abandonment of cultivated land,thus increasing the cultivated land area;optimizing resource alloca
8、tion,and increasing the grain yield per unit area;promoting moderate-scale operations,and increasing agricultural total factor productivity;promoting land consolidation,thus increasing the cultivated land area;aggravating the non-grain production of cultivated land,thus threatening grain production.
9、Therefore,it puts forward some suggestions on promoting grain production through rural land transfer:to actively,normatively and reasonably promote rural land transfer;to promote scale transfer,and develop moderate-scale operations;to adopt legal,institutional,economic,technological and other means
10、to prevent the non-grain production of transferred land.Key words:food security;rural land transfer;moderate-scale operation;non-grain production收稿日期:2022-11-13基金项目:天津市哲学社会科学研究规划项目(TJGL19XSX-041)作者简介:陈源源(1990),男,河南济源市人,讲师,主要从事土地利用、土地制度与粮食安全研究。湖南农业科学(HUNAN AGRICULTURAL SCIENCES)2023 年 2 月100-农业经济与管理经
11、营权的流转,拥有土地承包经营权的农户依法自愿将土地经营权分离出来并转让给其他农户或经济组织,即保留承包权、转让经营权。农村土地流转伴随着家庭联产承包责任制的实践而产生,并随着国家社会经济发展和农村劳动力变化而不断发展。1.1低迷期我国对农村土地流转的探索开始于 20 世纪 80年代初,但那时家庭联产承包责任制还未完全确立,农村土地使用权还存在不稳定现象,国家对农村土地流转进行较为严格的控制。1982 年,中华人民共和国宪法 明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1984 年,随着家庭联产承包责任制在全国范围内的确定,国家对农村土地流转的相关政策也在一定程度
12、上放开。当年,中共中央发出关于 1984 年农村工作的通知,第一次对农村土地流转的相关问题进行了说明,规定“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着大稳定,小调整的原则,经过充分商量,由集体统一调整”“社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包”。1986 年中央一号文件关于 1986年农村工作的部署提出,“随着农民向非农产业转移,鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户”。可以发现,这一时期的农村土地流转政策以限制为主,农村土地流转必须经过村集体的同意,且是无偿的,因此,当时的农村土地流转市
13、场非常低迷。1.2试验探索期20 世纪 80 年代中期以后,乡镇企业在发达地区和大城市郊区兴起,这些地区的农村劳动力开始流向城市非农产业,农村土地流转需求增多。1987年,国务院批准在部分沿海发达城市进行农村土地流转试点,积极推进这些城市的农村土地流转试验。此外,国家还出台了一些法律修正案和政策文件对农村土地承包关系进行稳定,积极推进农村土地承包经营权流转的实践。如 1988 年的中华人民共和国宪法修正案和中华人民共和国土地管理法(1988修正)去掉了土地不得出租的表述,增加了土地使用权可以转让的规定;1993 年的中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施、1995 年的国务院
14、批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知都对土地承包关系进行了稳定,规定在原定的耕地承包期到期之后,再延长 30年不变。这一时期,在国家政策允许的条件下,不少发达地区开展了土地流转的试验探索,但全国范围内大面积的土地流转需求并不旺盛,土地流转的总体规模并不是很大。根据全国农村固定观察点的数据,截至 1999 年,全国流转耕地面积占总承包耕地面积的比例仅为 4.9%。1.3迅速发展期进入 21 世纪之后,城镇化进程加快,农村土地流转需求增加,国家也出台了一系列法律、文件支持农村土地流转的发展。2003 年 3 月 1 日,国家正式实施中华人民共和国农村土地承包法,明确指出“通过家庭承包取得
15、的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”,正式确立了农村土地承包经营权流转的合法性。2005 年,国家实施农村土地承包经营权流转管理办法,对农村土地承包经营权流转的原则、方式、合同、当事人权利等内容都进行了规定,这些规定具有可操作性。这标志着农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。2007 年,国家颁布实施中华人民共和国物权法,规定土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转,这是对中华人民共和国农村土地承包法的补充和完善。2008、2009 和 2010 年的中央一号文件都提出要建立健全土地承包经营权流转市场,加强对土地流转的管理和服务。在这些政策的支持
16、下,我国农村土地流转速度加快。根据各省份农村经营管理情况统计年报数据,截至 2011 年底,全国家庭承包耕地流转面积达 1 520 万 hm2,占全国家庭承包耕地面积的17.8%。1.4稳定发展期农村土地流转快速发展过程中出现了流转不规范、强制流转、流转后“非农化”“非粮化”等问题,这些问题严重影响了通过农村土地流转促进农业现代化和农村发展的政策效果,因此,国家加强对农村土地流转的引导和规范。2012 年中央一号文件首次明确提出要“引导”农村土地承包经营权流转;2013 年中央一号文件在提出“引导”的基础上还增加了“有序流转”的要求,并指出“土地流转不得搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土
17、地用途、不破坏农业综合生产能力”。此后,国家又陆续出台了关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见(2014 年)、农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)(2016 年)、关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见(2016 年)等专门文件对农村土地流转的原则、主体、主管部门、方式、交易条件、合同、纠陈源源等:农村土地流转对粮食产量的影响路径及其政策启示101-农业经济与管理纷处理等内容都加以明确,以规范和引导农村土地流转。“三权分置”的提出标志着我国农村土地流转进入政策成熟期10。2021 年 3 月 1 日,国家实施 农村土地经营权流转管理办法,明确“鼓励各地建立土
18、地经营权流转市场或农村产权交易市场。县级以上地方人民政府农业农村主管(农村经营管理)部门应当加强业务指导,督促其建立健全运行规则,规范开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务”,引导和促进土地经营权规范有序流转。在国家的政策引导下,这一阶段的农村土地流转速度有所放缓,但稳步发展。根据2020 年中国农村政策与改革统计年报,截至 2020 年,全国家庭承包耕地流转面积(包括转让和互换面积)已达到 3 763.78万hm2,占全国家庭承包耕地面积的36.15%。其中,转入农业合作社和农业企业的耕地面积占比分别由 2010 年的 11.85%和 8
19、.06%提高至 21.52%和10.44%,而转入农户的耕地面积占比则由 69.05%下降至 60.14%,这表明新型农业经营主体日益成为土地流转的生力军。此外,该研究绘制了 20072020 年我国农村土地流转面积和粮食产量变化情况图(图 1)。可知,在农村土地流转的迅速发展期,我国粮食产量步入连续增加阶段;在农村土地流转的稳定发展期,我图 120072020 年我国农村土地流转面积和粮食产量变化情况(数据来源于相应年份的中国农村经营管理统计年报中国农村政策与改革统计年报中国农村统计年鉴)010 00020 00030 00040 00050 00060 00070 00080 000 01
20、 0002 0003 0004 0005 0006 0007 0008 00020072009201120132015201720192021粮食产量(万t)家庭承包耕地流转面积(万hm2)年 份(年)家庭承包耕地流转面积 粮食产量 国粮食产量增速也明显放缓。2农村土地流转对粮食产量的影响路径粮食产出是在一定时期、一定自然社会经济条件下土地、劳动力和资本等多种生产要素综合投入的结果。农村土地流转影响粮食产量的主要路径是,通过农户承包地经营权流转促进耕地、劳动力和资本流动、重组与变化,进而引起粮食作物种植面积和单产的变化,导致粮食产量增加或减少。2.1减少耕地撂荒,增加耕地面积近年来,耕地撂荒在
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