欧洲职业教育与培训一体化“...—以跨国学习流动记分卡为例_周益斌.pdf
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1、 欧洲职业教育与培训一体化欧洲职业教育与培训一体化 “软软”治理工具研究治理工具研究以跨国学习流动记分卡为例周 益 斌 林 娟摘 要 跨国学习流动是欧洲职业教育与培训开展跨国合作,推进一体化的重要策略。学习流动记分卡是欧盟职业培训发展中心开发的用以指导和监测成员国对初始职业教育与培训跨国学习流动体系建设及相关政策执行的重要工具。学习流动记分卡遵循更加透明、更多参与和持续改进原则,针对欧盟青年在流动提高青年人的学习流动建议政策提出的跨国学习流动积极环境建设的十大关键行动领域设计了程序导向的评价指标体系、基准参照式评价方法和八种在线评价结果反馈工具;通过定性和定量评价结果的策略性在线公开、比较与排
2、名引发“点名丢脸出名”机制和政策学习机制,从情感与认知层面诱导成员国自愿地、持续地提高跨国学习流动政策执行的合规性,消除初始职业教育与培训跨国学习流动障碍,促进青年学习者跨国学习流动。关键词 欧盟 初始职业教育与培训 学习流动记分卡“软”治理 青年就业作者简介 周益斌,上海出版印刷高等专科学校职业教育评价研究中心执行副主任,副研究员(上海 200093);林娟(通讯作者),浙江金融职业学院高职教育发展研究中心,副研究员(杭州 310018)。中图分类号 G4文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)02-0053-13 欧洲职业教育与培训一体化是欧洲不断推进经济、社会和政治一体化
3、的必然结果,也是世界职业教育与培训领域一体化较为领先的实践。跨国学习流动是欧洲职业教育与培训开展跨国合作,推进一体化的重要策略,在一系列跨国学习流动政策和项目的推动下,欧洲青年拥有更多的机会接受跨国职业教育与培训,获得更多、更好的信息、资金以支持跨国学习,提高了技能与欧洲劳动力市场需求的匹配度,也在个人和国家需求之间取得了 Cedefop.On the move but not there yetEB/OL.2022-08-22.https:/www.cedefop.europa.eu/files/9 145_en.pdf.53平衡。为了有效推进跨国学习流动,欧盟开发了一系列工具,欧洲通行证(
4、Europass)、欧洲职业教育与培训学分体系(European Credit System for Vocational Education and Training)和学习流动记分卡(Mobility Scoreboard),并称为欧洲职业教育与培训跨国学习流动的三大工具。国内研究者对此开展了一系列的研究,如欧洲通行证是欧盟建立的资格及文凭透明化的单一框架,支持欧盟成员国资格和能力互认,吴雪萍、张科丽、薛皛洁对欧洲通行证的开发背景、内容和运行模式等进行了探讨;欧洲职业教育与培训学分体系运用学习成果法,识别、认证和积累学习者的正规学习和非正规学习成果,支持欧盟成员国职业教育与培训领域的学分积
5、累和转换,刘晓、梁晨、谢学梅、贾海洋等对该体系的开发理念、开发背景、运行内容、实施意义、实施成效及问题等开展了系统、深入的研究。但鲜有国内研究者关注学习流动记分卡,学习流动记分卡是欧盟用于帮助与监测成员国对初始职业教育与培训(Initial Vocational Education and Training)跨国学习流动积极环境建设的工具。就实质而言,欧洲通行证和欧洲职业教育与培训学分体系是跨国学习流动的欧盟支持工具,而学习流动记分卡则是欧盟推进成员国对跨国学习流动政策执行和各类欧盟支持工具运用的综合性“软”治理工具。因此,研究学习流动记分卡的内容、运行原则、治理机制、治理成效及不足,更有助于
6、借鉴欧洲跨国学习流动乃至职业教育与培训一体化的治理经验。一、学习流动记分卡开发与应用的历史背景针对欧盟跨国学习流动政策开发专门的学习流动记分卡以帮助和监测成员国建设初始职业教育与培训跨国学习流动积极环境,离不开欧洲特定的时代发展背景。(一)欧洲青年高失业率是欧洲面临的最紧迫问题之一青年失业率是整个欧洲人口失业率的两倍多,是欧洲面临的最紧迫问题之一。2008 年金融危机更是加剧了这一问题,根据欧盟统计局公布的数据:欧洲青年的长期失业率(失业 12 个月以上)从 2008 年的 3.5%上升到 2012 年的 7.4%,且积极寻找工作的青年需要用更多更长的时间才能找到工作。在欧洲青年长期失业率上升
7、的同时,欧盟内部Journal of Comparative Education02Apr 2023 Cedefop.Supporting training and learning abroad:the eu mobility scoreboard for initial VETEB/OL.2022-08-22.https:/www.cedefop.europa.eu/files/9114_en.pdf.同本页。吴雪萍,张科丽.促进欧洲各国资格和文凭互认的“欧洲通行证”探究 J.比较教育研究,2009,31(10):11-15.薛皛洁.欧洲通行证运作模式及对我国学分银行建设的启示 J.开放教
8、育研究,2018,24(1):112-118.刘晓,梁晨.促进流动性学习:欧洲职业教育与培训学分转换体系探析 J.河北师范大学学报(教育科学版),2016,18(02):54-59.谢学梅.欧洲职业教育与培训学分体系研究 D.辽宁师范大学,2021:12-44.贾海洋.欧洲职业教育与培训学分系统(ECVET)研究 D.浙江师范大学,2016:16-55.European Commision.Youth unemployment in the EU:a scarred generation?EB/OL.2022-08-22.http:/publications.parliament.uk/pa/
9、ld201314/ldselect/ldeu com/164/164.pdf.54成员国的青年失业率则呈现出巨大的差异,部分成员国失业率大幅度飙升,如西班牙、塞浦路斯和希腊等国家长期存在技能与劳动力市场需求错位的结构性问题,在金融危机的催化下,这些国家 2013 年的失业率均超过了 40%;而德国、奥地利和荷兰的情况则形成了鲜明对比,失业率自 2005 年 12 月以来一直很低,徘徊在 10%左右或低于 10%的水平。青年失业会导致青年丧失人力资本积累,难以融入经济社会。欧盟领导人和政策制定者认为,青年的高失业率可能会对欧洲未来的劳动力造成毁灭性的影响,会增加政府的财政负担,容易导致社会危机。
10、(二)跨国学习流动成为解决欧洲青年高失业率的重要策略跨国学习流动能帮助流动者在专业和学业上成长,扩大社交网络,发展跨文化和语言技能,对个人的就业能力产生积极的影响,因此,欧盟一直致力于跨国学习流动的推进。2009 年,为进一步加大欧洲青年劳动力市场的开放力度,提高青年国际就业技能水平以解决青年高失业率问题,欧盟理事会(Council of the European Union)发布了题为促进青年人学习流动(Promoting the Learning Mobility of Young People)的绿皮书,提出了改善青年就业技能和解决失业问题的策略,尤其强调了跨国学习流动的重要作用,并面向
11、公众征询跨国学习流动障碍及解决的方法。这份报告得到了包括个人、协会、欧盟成员国及欧盟各机构等利益相关者的热烈反响,收到的答复达 3000 多条。征询的结果也证实,在欧洲跨国学习流动仍然存在着诸如补助金和贷款的可携带性、资格和学分的认可、信息和指导的可获得性和相关性、语言技能问题等障碍。2010 年,欧盟理事会发布2020 年欧洲:智慧、可持续和包容性增长的战略(Europe 2020:A Strategy for Smart,Sustainableand Inclusive Growth),把基于知识与创新的经济发展(智慧发展)作为优先发展事项,并强调了一项关于青年学习流动的一揽子政策措施,促
12、进青年的跨国学习流动和改善他们的就业状况。2011 年,欧盟理事会发布青年在流动促进青年人的学习流动建议(Youth on the MovePromoting the Learning Mobility of Young People,以下简称建议),概述了包括跨国学习流动的信息和指导、鼓励参与跨国学习流动、为跨国学习流动做准备,特别是在外语技能和跨文化意识方面、处理与国外学习有关的行政和制度问题、补助金和贷款的可携带性、学习流动质量、对学习成果的认可、对弱势学习者的支持、合作关系和资金及增值者的纳入等十个涉及跨国学习流动积极环境建设的关键行动领域,为成员国消除跨国学习流动障碍,促进青年跨国学
13、习流动提供了建议框架。欧洲职业教育与培训一体化“软”治理工具研究 Eurydice.Mobility scoreboard:higher education background reportEB/OL.2022-8-22.https:/ of the European Union.Europe 2020:a strategy for smart,sustainable and inclusive growthEB/OL.2022-08-22.http:/ec.europa.eu/eu2020/index_en.html.增值者包括已经参加或参加过学习流动的教师、培训师、家庭、青年工人和青年人
14、等,这些人能通过交流等途径鼓励和激励没有学习流动经历的青年人愿意参加学习流动。Council of the European Union.Youth on the movepromoting the learning mobility of young peopleEB/OL.2022-08-22.https:/eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32011H0707%2801%29.55(三)“软”治理成为欧盟治理改革的转向共同体方法(Community Method)是欧盟传统的治理模式,又被称为“硬”治理(Hard Gove
15、rnance),强调设立一个欧洲层面的最高权力机构,并不断在欧洲层面形成对成员国具有约束力的条约或法律,以规制成员国的经济活动,对欧盟经济一体化发展做出了重大贡献。但在涉及一些再分配的社会政策领域中,共同体方法遭遇了治理困境。在马斯特里赫特条约(Maastricht Treaty)之后,欧盟领导者认为在社会政策领域的进一步合作对于平衡经济一体化进程是非常必要的,但成员国对这些领域的主权却仍持谨慎态度,因此,就需要一种替代共同体方法的治理模式。2000 年,在里斯本举行的欧盟理事会峰会(Lisbon Summit)创造了开放协调方法(Open Method of Coordination)一词,
16、并利用它将欧洲就业战略(European Employment Strategy)等以往进程中已经存在的各种治理工具重新组合成一个新的一揽子方法。开放协调方法以从属原则(欧盟与各成员国之间的平衡)、一致性(协调行动)、相互学习(交流好的做法)、综合改革(结构改革还涉及教育、社会、税收、企业和地区政策)及目标管理为基本原则,以集体建议、审查、监测和基准为特征,建立了一个可以讨论和谈判政策问题的框架,使成员国可以自由地实现本国的实施形式。开放协调方法的应用保障了成员国在就业、养老金、医疗保健和教育培训等多个社会政策领域合作中的正式主权,为欧盟合作扩展到社会政策领域提供了可能性,成为欧盟治理改革的转
17、向。开放协调方法则因其规则的非强制性,又被称为“软”治理(Soft Governance)。记分卡是开放协调方法的重要工具,随着欧盟“软”治理改革转向,记分卡被广泛地应用于环境、保险、司法和教育培训等领域。作为一种比较成员国在相关领域治理进展及分享“最佳实践”或“良好实践”的监测工具,记分卡能推进成员国之间、与超国家机构之间的对话与交流,形成共识,促进政策趋同。因此,欧盟理事会公布的建议支持建立一个名为学习流动记分卡的方法论框架,用于帮助和监测成员国跨国学习流动体系建设及对建议的执行。2014 年,欧盟委员会(European Commission)委托欧盟职业培训发展中心(European
18、Centre for the Development of Vocational Training)开发面向初始职业教育与培训跨国学习流动的记分卡,并基于记分卡进行成员国建议执行进展信息收Journal of Comparative Education02Apr 2023 高奇琦.公共权力与欧盟的软治理 J.欧洲研究,2011(3):33-51+159-160.BORRS S,JACOBSSON K.The open method of co-ordination and new governance patterns in the EUJ.Journal of Europeanpublic
19、policy,2004,11(2):185-208.欧洲就业战略是欧盟社会政策的中心,被认为是典型的开放协调方法过程,每个成员国在欧盟就业政策大框架下使“就业行动纲领”正式具体化。每年,欧盟委员会对这些方案进行评估,并对每个国家提出建议,成员国的违规行为会被当成错误的行为遭到欧盟委员会和其他成员国的指责。罗伯特施特劳斯.欧洲就业战略(EES)A/2006 年中国-欧盟区域经济发展研讨会文集 C,北京:中央编译出版社,2007:220-225.HRITIER A,BRZEL T A,CICHOWSKI R A.New modes of governance in europe:increasin
20、g political capacity and policyeffective?the state of european Union toolM.Oxford:Oxford University Press,2003:105-126.56集、评价、反馈和建议等。二、学习流动记分卡的内容及运行原则(一)学习流动记分卡的内容欧盟“软”治理旨在帮助成员国逐步制定本国的政策而实现欧盟政策更大程度的趋同,它帮助的内容包括:(1)确定实现具体目标的时间表;(2)将欧盟政策转化为与具体目标相关的国家和地区政策;(3)制定指标以及各成员国之间比较最佳做法的基准;(4)对成员国的实践进行定期监测、评估和同行
21、审议,作为相互学习的过程。建议的十个关键行动领域是欧盟理事会基于利益相关者征询基础上,对欧洲跨国学习流动障碍的总结,是初始职业教育与培训跨国学习流动体系建设的优先解决事项。因此,欧盟在以建议的形式协调成员国对十个关键行动领域建设的基础上,开发了学习流动记分卡,通过程序导向的评价指标体系、基准参照式评价方法及多种在线反馈工具的设计再次重申十个关键行动领域的建设目标及要求,提供成员国跨国学习流动体系建设的指标、标准和基准清单,以帮助和监测成员国对建议的执行。1.程序导向的评价指标体系学习流动记分卡的评价指标体系由专题指标和横向绩效指标构成,其中,专题指标是根据十个关键行动领域设置的指标,用于说明成
22、员国在十个关键行动领域的建设进展,是评价指标体系的核心内容;横向绩效指标是对指标某个标准的专项和综合技术处理,用于说明成员国在十个关键行动领域某个标准的总体执行进展及建议执行的整体战略进展。专题指标全面覆盖了十个关键行动领域,确立了信息与指导、行政与制度、学习成果的认可、合作关系与资金、对学习流动的鼓励、为学习流动的长期准备、学习流动质量、补助金和贷款的可携带性、对弱势学习者的支持及增值者的纳入十个专题指标。在“软”治理的语境中,学习流动记分卡对成员国的建议执行更多的是引导和指导,而不是指挥与控制,因此,专题指标标准主要关注成员国在十个关键行动领域的政策决策和治理的程序层面,即如何设计和运行十
23、个关键行动领域的过程,及如何更有效地让利益相关者参与等内容,每个专题指标至少包含政策目标制定、行动采取(或认可范围)、行动协调和行动评估四个程序标准。部分专题指标在四个标准的基础上增设了其他标准,如学习者和利益相关者参与、透明政策,以及欧洲流动文件(European Mobile Document)、欧洲资格框架(European Qualification Framework)、欧洲职业教育与培训学分体系等欧盟工具的使用及时间框架(见表 1)。横向绩效指标共有四个,其中三个横向专项绩效指标由成员国跨国学习流动政策目标欧洲职业教育与培训一体化“软”治理工具研究 Council of the E
24、uropean Union.Lisbon european council presidency conclusions 23-24 marchEB/OL.(2014-03-05)2022-08-22.https:/cordis.europa.eu/programme/id/EMP-LISBON-2000C.57制定、协调和评估的总体绩效水平与十个专题指标中与之相关的标准的绩效水平加权平均而得,分别评价成员国在学习流动政策目标制定、协调及评估方面的专项战略表现;另一个是横向综合绩效指标,是对三个横向专项绩效指标的加权平均,主要评价成员国对建议执行的总体战略表现。表 1 学习流动记分卡指标体系类
25、型指标标准指标标准专题指标1.信息与指导政策目标制定6.为学习流动的长期准备政策目标制定行动采取行动采取协调协调评估评估2.行政与制度政策目标制定学习者和利益相关者参与认可范围7.学习流动质量政策目标制定协调行动采取评估协调3.学习成果的认可政策目标制定评估行动采取学习者和利益相关者参与协调8.补助金和贷款的可携带性政策目标制定评估行动采取时间框架协调认可范围评估欧盟工具使用学习者和利益相关者参与透明政策9.对弱势学习者的支持政策目标制定4.合作关系与资金政策目标制定行动采取行动采取行动协调协调行动评估评估学习者和利益相关者参与5.对学习流动的鼓励 政策目标制定10.增值者的纳入政策目标制定行
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