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浅谈城管执法方面的执法困境及对策

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中央广播电视大学
毕业论文（设计）评审表

题目 浅谈城管执法方面的执法困境及对策

姓 名 林 磊
学 号 1361001207805
专 业 法 学
教 育 层 次 本 科
指 导 教 师 张 健

2015 年 11 月 20 日

目录
一、城管执法的含义及工作范围························1
1、城管执法的来源··························· 1
2、城管执法的工作范围························· 1
3、城管执法人员···························· 2
二、城管执法相对人···························· 2
三、城管执法困境及造成原因探究······················ 3
1、城管执法相关法律保障制度不健全··················· 3
2、城管执法队伍人岗不适的情况太多··················· 4
3、城管执法监督、考评机制职不健全················· ··6
4、执法相对人素质不高····················· ····6
5、舆论环境不公正··························· 7
6、城管执法装备落后·························· 7
四、改善当前执法困境的对策························ 8
1、加强执法队伍建设是内在需要····················· 8
2、加大宣传营造良好的舆论氛围······················9
3、严格对部分行业资质审查，提高准入门槛··················10
4、提高城管执法人员的法律地位······················10
参考文献·································· 11

浅谈城管执法方面的执法困境及对策
摘要：近年来随着我市经济社会飞速发展，城市建设步伐日益加快，城管执法在城市中扮演着越来越重要角色，无论是改善城市面貌、维护城市生产生活秩序还是创建全国卫生城市复审、成功创建全国文明城市，城管执法人员都做出了重要贡献。但城管在执法过程中屡屡发生与执法相对人之间不和谐的问题，城管执法的行为常常遭到群众的指责和唾骂，严重影响着城管部门和政府在人民群众心目中的形象，是值得我们深思和研究的。
关键字：城管执法 执法相对人 执法困境 对策

一、城管执法的含义及工作范围
1、城管执法的来源
根据城市发展建设管理之需要，之前有人所谓的城管执法是不合法，因为他们对城市管理相关法律法规的不了解，主要是指城管机构的设立没有经过全国人民大表大会的立法程序通过，只是依据国务院有关文件，没有明确的法律地位，没有合法的编制和经费预算。把那些与城管执法有关的分散在各部法律、法规、规章中的条文集中到一起，属于汇编，不属于立法。城管执法是根据《中华人民共和国行政处罚法》及各级人民政府指定的《相对集中行政处罚条例》对涉及城市管理方方面面进行监管和处罚。由此，我们可以看出城管执法人员是在行使同级人民政府对城市管理的权利，
其实不然，城管执法是政府对城市管理的一部分，是一个城市管理综合行政执法部门，是相对集中了环保、市容环境卫生、工商行政管理、园林绿化、规划、公共交通管理、市政管理等多部门，行使相对集中处罚权，依据多部法律、法规、规章进行的综合行政执法。就是人们常常这就是说城管执法是有依据的，只是并非依据城市管理专门的法律、法规。本文所指的城管执法是城管执法人员一种在日常生活中开展的执法活动，是代表政府行使职权的，是一种行政行为。
2、城管执法的工作范围
人们常说城管是“上管天，下管地，中间还管着空气”。2005年6月21日西安市人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规和规章的规定，制定了本级政府《城市管理相对集中行政处罚暂行办法》。本文将《城市管理相对集中行政处罚暂行办法》。本《办法》规定了城管部门执法监管和处罚范围，包括：查处户外广告设置查处机动车辆违规停放查处破坏城市绿化查处城市市容和环境卫生的查处违规城市规划查处环境保护违规行为非法占道或者出店占道行为对建筑工地的监管 查处车辆清洗违法行为。这九项工作，可以说城管执法工涉及市民生活的方方面面，承担着城市建设和发展的重要职责。
3、城管执法人员
具有统一制式服装，统一制式车辆及装备，根据《城市管理相对集中行政处罚权》，行使相对处罚权的人，是一种行政行为，城管执法人员的合法权益是需要政府给予保障的。
城管执法队伍人员教育背景、工作背景不尽相同，可归纳为三类。第一类是早期市容街办工作人员；第二类是社会无业人员，所谓的“临时工”；第三类是毕业大学生；第四类是退伍军人。可以说城管执法队伍人员素质参差不齐，执法方式因人而异。
城管执法人员就是，每天撵占道经营的游商小贩摊贩，和他们“打游击”，对违规占用人行道车辆进行劝离或者张贴“黄条”；规范涉土出土工地规范施工，如，覆盖裸露渣土，工地外设置不低于1.8米的硬质围挡，工地道路硬化，工地出口安装清洗设备，进出车辆不能带泥上路；对渣土清运车辆进行监管和查处；对噪音扰民，包括商业噪音招徕生意扰民的，在广场甩响鞭的进行查处；大气污染方面的400-㎡规模以上的餐饮点对清洁设备和燃料的使用；可以说城管执法人员监管和查处的涉及到市民生产生活的方方面面，和社会上各个阶层、形形色色的人在打交道，工作内容复杂，任务重，难度大，使他们长期处于紧张和压力的状态下开展执法活动。
二、城管执法相对人
结合城管执法人员每天工作和那些人群在作“斗争”，不难得出城管执法人员在和大部分生活在社会中下层的群众在打交道。城管执法相对人来源有两个方面。其一，是本地人村民，在城市快速发展和建设过程中，他们大多因城区改造、村子拆迁，的下岗工人和失去土地，没有生活来源的人；其二，外来务工和个体经营人员；概括起来这些人的特点是：文化程度参差不齐，较之社会要求文化低，没有一技之长和生存的能力，且法律意识淡薄，对城市管理相关法律法规不了解，不能守法，更有甚者，部分人仗着是本地人，常常纠集一些人给城管执法人员“出难题”阻碍执法，甚至出现暴力抗法。因此，他们不能很好地适应城市快速和深刻变革的节奏和环境。尤其是部分人因没有一份感到合适的工作，没有生存的技能，使他们同正常的市民相比，心里感到很不平衡。
三、城管执法困境及造成原因探究
针对城管执法人员在执法过程中，执法人员的不文明执法如，粗暴执法、野蛮执法，以及在执法过程中执法相对人阻碍执法甚至暴力抗法的现象，列举实例，进一步分析，当前我省城管执法面临的一些执法困境。
案例1：《陕西延安城管暴力执法上演“无影脚”》。2013年5月31日下午，延安市城管监察支队凤凰大队，进行城市占道经营检查时，在位于杨家岭附近“美利达自行车行”，双方发生肢体冲突。据事发当日在店内的一名店员描述，事发当日他们店总共被暂扣5辆自行车，但在他们老板跟城管人员交涉的过程中被打倒在地，倒地后竟然有一名很胖的城管队员，双脚跳起猛跺他们老板的头《陕西延安城管暴力抗法上演“无影脚”》，来源：2013年6月5日，银川晚报

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上文案例中，城管执法人员在对“美利达自行车行”车行进行清理占道过程中，曾先后两次对该车行下达《责令停止违法行为通知书》，在第三次检查时发现该车行自行车占道经营毫无改观的情况下，没能稳定住激动的情绪，语言粗口，行为粗暴，动手打执法相对人，脚踩执法相对人头部，于是就爆发了城管暴力执法的这一幕，令人震惊。
暴力执法，粗暴执法甚至蛮横执法，令人发指。在舆论上，受到强烈的谴责，其行为表明已经失去了作为一名现代化新型城管的应有的文明行为，不仅反映出个人粗暴顽劣、蛮横无理，黔驴技穷的执法本领，更给整支城管队伍，当地政府在人民群众的心目中留下了污点。像这样的执法队员本来就不该存在城管执法队伍当中。
案例2：2014年5月12日，《西安红砖南路发生暴力抗法事件，7民城管被砍伤》。5月11日下午3时，雁塔区城管执法局开展集中清理取缔占道经营行动，执法人员正在劝导一名女占道经营者时，突然，一名男子从水果店里冲出来，手提西瓜刀，不管三七二十一，向执法队员乱砍，另一名男子和该女对执法队员进行拉扯推搡，致使七名执法队员被砍伤《西安红砖南路发生暴力抗法事件，7民城管被砍伤》，来源:2014年5月12日，华商网—华商报。
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案例2中，城管执法人员依法对长期占道经营的水果摊商户进行劝退，批评教育，是比较文明的执法行为，是依法行政，文明执法的体现。而执法相对人，就是商户，不分青红皂白，阻碍执法，甚至用水果刀砍伤执法人员，让人无法理解，暴力抗法一触即发，终于局面失去控制，发生悲剧。
通过以上城管野蛮执法及执法相对人暴力抗法的事实案例，结合我省当前城管执法的依据、执法队员构成、执法相对人经营群体，不难得出以下我省城管执法所遭遇和面临的执法困，究其原因有一下几个方面：
1、城管执法相关法律保障制度不健全
到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅仅是《中华人民共和国行政处罚法》、《城市管理相对集中行政处罚权》而相对于城管执法部门行使城市管理相对集中处罚权的规定中，如，《西安市城市管理相对行政处罚实施细则办法》城管执法的法律权威和地位明显不足，城管执法人员的人身权益和执法权威打不到有效保障。不像公安部门中公安、交警在正常执法中，假如有行政相对人对公安交警进行暴力抗法和阻碍知法，民警就有权对行政相对人进行控制；发生暴力抗法，公安机关有权对不法分子根据“袭警”及妨碍公务罪的规定进行拘留和起诉。
2、城管执法队伍人岗不适的情况太多
城管执法队员队伍人员素质参差不齐， 城管执法人员在行使“相对集中行使行政处罚权” 时无法满足一岗多能或者说一岗多才的复合型人才的综合素质要求，因为城管执法涉及8个职能部门几十个职责。只有当执法人员对其工作所涉及的园林、工商、环境卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常熟悉是，那么他作出的处罚才比较专业、比较容易为相对方所接受。因为，处罚权是行政权中最严厉、对相对方影响最大、最容易引发社会矛盾的一项权力。因此，在城管执法队伍中人岗不适的具体表现为以下四个方面：
一是政治思想素质不高。极少数执法队员政治观念淡薄，没能正确树立事业观、价值观、人生观，没有很好的践行“三严三实”没能很好地把握“能干事、干好事、不出事” 对党的方针政策理解不透，执行不力，特权思想严重，执法就是服务，执法必须服务的宗旨观念淡化。
二是业务素质低。少数执法人员文化水平低，缺乏城管执法专业知识，不能正确掌握和运用法律理论和基本的法律知识，执法行为不规范，违反程序办案。加上由于现行的城管执法队员教育训练制度和教育经费的严重制约，少数执法人员缺乏专业技能训练和必要的培训，不具备从事城管执法工作所必须的技能和业务水平，执法水平低，不能胜任本职工作，自身素质不能适应城管执法工作需要；
三是法律意识淡薄。一方面少数执法人员缺乏依法执法的自觉意识，不尊重行政相对人的人格，滥用强制措施，越权办案。其次就是执法人员的政策、法律法规水平不高，“不给好处不办事，给了好处乱办事”，乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱；
四是执法过程中存在感情大于法的现象，以至于有法不依，执法不严。
五是城管执法人员录用制度不科学。少数执法队员是没有资格进入城管行业的，如学历不够，专业不相符等。而是通过花钱、托关系，走后门进入到城管行业的。
3、城管执法监督、考评机制职不健全
具体的讲就是，城管执法人员在执法过程中，来自内部也就是执法监督机构和人员落实监督责任不明确，不能按照相关监督职责来监督执法人员，不作为、乱作为和乱作为，对部分执法人员没有依法行政的行为，睁一只眼闭一只眼，完全在内部消化；对执法人员在党风廉政建设、依法行政、文明执法，如城管暴力执法、滥用行政处罚自由裁量权、办关系案等现象，没有一个具有威慑力的考核机制。
4、执法相对人素质不高
众所周知，和城管整天在“作斗争”、“打交道”的人群，大多是属于生活在城市低下层一类的人群，城管执法相对人，素质不高，发生阻碍知法和暴力抗法中具体表现以下两个方面：
一是自身的文化水平和修养较低。他们大部分属于下岗工人，外来务工人员，残疾人员，家境贫寒，没有接受过高等教育、良好的社会教育。事实分辨和辨别是非能力交差。尤其是在大多不良分子的怂恿和撺掇下，做出一些让人违法乱纪的事情。
二是法律观念和意识淡薄。对城市管理相关法律法规不了解，没有经过相关行业从业资格的培训，守法、用法维护自己的合法权益的能力较低。不能理解城管执法对城市建设和管理的积极作用，更不会换位思考理解城管执法人员的不易和困难。
5、舆论环境不公正
城管执法人员在与执法相对人发生矛盾和冲突时，我们常常可以看到网络评论、视频、电视台报道等传媒工具，一边倒的趋势，对城管执法进行谴责和谩骂。相反确实对执法相对人的同情，认为他们大多都是生活在社会低下层的弱势群体，他们所从事的违法行为都是为了维持生计，而且，他们是通过自己的双手没偷没抢，靠劳动努力生活。因此，大多数媒体认为城管执法是和这些弱势群体过不去，是将他们逼上绝路，所以执法相对人比较容易获得群众的同情，在舆论上获得很大支持，反而越加肆无忌惮的从事违法经营。因此，执法环境、舆论氛围、群众的城市管理意识等，也影响了城管执法人员在执法过程中“ 黔驴技穷”，执法积极性不高，行为欠妥的现象，发生不文明执法行为。
6、城管执法装备落后
执法装备城管执法工作的有力补充，直接影响大执法效率的高地，以及执法人员的自身安也全难以得到保障。 现实是城管执法队伍车辆有老旧的，有待维修，报废更换的、设备科技含量低、资源共享差，装备不全面。针对暴力抗法普遍存在的现象，必须配备相应的专业检测设备，用来有效地实施取证、检测手段。否则，严重影响执法人员的工作效率和积极性。
四、改善当前执法困境的对策
当前城管执法面临6大执法困境，通过研究和分析可以从以下几个方面可以减少城管在加强城市管理过程中减少负面影响，使城管执法和执法相对人能更好的相处，使城管执法工作更好的服务于城市建设和发展，为市民营造更加美好的生活环境，生产秩序。
1、加强执法队伍建设是内在需要
加强城管执法队伍建设是依法行政，为民服务，是城市发展和建设的根本需要，这就要求打造一支作风优良、纪律严明、依法行政、服务于民的现代化新型城管队伍，可以从以下几个方面入手：
第一、提高城管执法人员的入行条件和要求。这就要求城管执法部门根据实际发展需要，推进城管执法在选人用人制度的改革。对一线执法队员的选拔可以参考公务员或者事业单位招考进行，通过面向社公开招聘，提高报名者资格条件，对学历的要求，对城市管理相关专业的要求，以及对工作经验要求，需要层层把关，择优选择。而对于城管执法队伍中层领导干部，如正科、副科级干部，可以通过公开竞聘的方式，提高广大基层城管执法人员的积极性，开创激励机制，不断推进城管队伍建设向人岗相适，不拘一格用人才的目标努力。
第二、加强日常业务指导和培训。在城管执法发生的暴力执法、暴力抗法等想象中，大多情况是城管执法人员对城市管理相关法律法规的不熟悉，对其他法律不熟悉，如《治安条例》，业务不精通。因此才会出现违法行为和处罚依据不相符，增加了执法相对人不满度，使执法矛盾重重不和谐事件频发。
所以，加强对城管执法人员的业务指导和培训迫在眉睫，城管执法部门应该开展形式多样的教育培训活动，如取得执法证专业知识培训。城管执法人员在学习城管执法法律法规的同时，学习工、市容、市政、公安等相关法律法规，使自己的业务更加精通，使自己的执法水平更上一层楼。
第三、加强政治思想素质和依法行政教育。结合当前政治路线，政策、方针，党风廉政建设要求，切实加强执法人员的思想政治理论水平，用“三严三实”、社会主义核心价值观以及城管的“十不准”来武装自己的大脑，使他们树立起正确的事业观、价值观和人生观，是他们能正确认识和对待自己手中的权利和义务，为城市建设贡献积极力量。
第四、严格实施执法监督和考核制度。执法监督和考核不是最终目的而是手段，目的在于较好的促进执法人员文明执法和依法行政。对执法人员和执法队伍存在不足和错误之处，指出来更好的解决。
2、加大宣传营造良好的舆论氛围
城管执法部门应该重视和加强舆论宣传，首先，将基层城管执法人员在执法过程中涌现出的先进人物和好人好事，通过宣传，让更多的市民了解城管执法工作中有好的对城市发展做出积极作用，让更多市民了解城管执法人员，转变观念，撇弃旧观念，让城管执法就是服务深入到广大市民心中，使他们能更客观的看待城管执法中所出现的紧张关系和矛盾局面，而不是起哄、怂恿他人和城管执法对着干；其次，向广大市民朋友普及城管执法相关法律法规，通过在人群集中地广场，街道、汽车站地铁口等场所，通过定点展板，发放宣传资料，进行宣传和讲解。使广大市民了解城市管理法律，理解和支持城管执法工作，能自觉遵守法律，利用法律武器同违法分子作斗争。再次，通过法律法规的宣讲，是那些成天同执法人员“打游击”、“作斗争”的从业人员，能认识到自己的违法行为，能自觉遵守城市管理法律法规，减少违法行为，能积极配合城管执法。
3、严格对部分行业资质审查，提高准入门槛
近年来，在城管执法渣土车主，司机以及建筑工地和执法人员发生的冲突，阻碍执法、暴力执法相比，非法占道经营有过之而无不及。建筑工地和渣土车营运与占道经营不同的就是渣土车非法营运、工地违规施工行业，可以是私人经营，也可能是企业组织进行经营。以渣土车经营为例，城管执法部门及车队多组织运营人和渣土车驾驶司机进行《建筑垃圾管理条例》的学习，培训他们相关业务技能的学习，并进行考核机制。对考试合格者颁发相关从业证书，对于不符合考核的人员坚决不录用，从源头上减少暴力抗法的可能。
4、提高城管执法人员的法律地位
通过法律手段，立法层面来解决城管执法人员人身安全，合法权益得不到很好保障的问题。可以参照公安人员在执法过程中拥有的部分“特权”。公安人员在执法中，可以依法对行对人进行检查，如检查身份证，对四家车私设电台给渣土车“放哨”，可以站口电台设备。最重要的是当执法人员人身受到暴力抗法攻击时，可以确定同袭警一样，对违法者进行的追责，那样的话在很大程度上，直接意义上就保护了城管执法人员的人身安全，间接地减少了暴力抗法行为。

参考文献：
1、《陕西延安城管暴力抗法上演“无影脚”》，来源：2013年6月5日，银川晚报
2、《西安红砖南路发生暴力抗法事件，7民城管被砍伤》，来源:2014年5月12日，华商网—华商报。
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