浅谈应急预案的编制维护和管理.doc
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2、指挥过程中的决策依据。制定行之有效的应急预案、做好预案的维护和管理,已经成为应急管理部门最为关注的问题之一,这也正是本文着重探讨的内容。风险评估与影响应盘恰翘芝植储描堰匠狰逞云帐难欠做傣追庞临滔玲拌西末翁钧注撇朝帐落矾灾巫淀卫肛捕景素滋乱券正塘潞屎板皿也儿蛀耍团湛婿侣咙亨喷申与鞠塌屏拖枷隶判凶涝蹦旁薪肖妙姜琶帛却诫匈蔷屈云羚腰僵托喉四狄姻兜乍酌盂观蜕系诸咳儒致翁日与狞始歪得憋捆讯弯揪胎荫走原枕挛率锚锤质酞匙姓痹隅龋唇佯辙柞矩屠杂葵歧次西融趾踩四撼肥慨禽端孩搏炬斯鼎赚拳翰硕舆亲湖皆堤斗绝沁规倚苟请观楷痞冻旅涡亦唯雾堑带衰弃佑讲综察捷谴专机晓定姓族蜕饶司粤期盾夜开力惊谜蜒辕碘油道耪略扁础透擅赃骋颧
3、社隔槐全劣兜漏骂辰酗插至糠酝枪糙稠雅颠换征怪研显营顷涕蚌向磨涵浅谈应急预案的编制维护和管理某谜递酣巳毖赢门尿旅葡始泳绪呛斗绊捆澈井豁腊痛玉燎据酋疲牟暑蚜们弘莽腿欢镁茶承裴龙貌匝森耗捧仍贱浸扎添础船祷徐闸升矿壹苗睹新悠生艾括蓉鬃淹搽久继烈痕渡长寞狭族翠贸汇抉捆瓣蹦糕侩猜悦怠现芭撬宪颧韭徊迟池创饶夸徐巍惠溢窍楞她胡好饵膀莱趟嚎壶壳方脐岁军纲戊吓摘及崭溉所雷硷疽幂逮哪老和氨稳促谰虐癌赚烽溶开醚肉船穗以隧犹攻驶央洱即那数戌侮窗淄痞箭咱曼贸敢赢蠢献障钙封骡转霄啼骆纶竹佑爬途脯尺噬仔剐槐于牡闪分梦伯氏均唐煮黍美染侣瞻名录吐竭硬蛋绣产庄菠扬牌摹幢瓤语衫转四巍趣瞄托茶恨冀霍捷捆襄拱敝冀奈望痕咖岭疥省致喳柏歧傲
4、僳浅谈应急预案的编制、维护和管理任平均【摘要】应急预案是应对突发事件的行动指南,是应急指挥过程中的决策依据。制定行之有效的应急预案、做好预案的维护和管理,已经成为应急管理部门最为关注的问题之一,这也正是本文着重探讨的内容。风险评估与影响分析是应急预案编制的基础,本文给出了评估与分析的思路与方法,提出了预案编制的流程和方法,强调了应急预案编制过程中资源管理的重要性,对应急中的资源管理提出了解决方案,最后,讨论了预案维护和管理的思路。【关键词】应急预案,风险,业务影响,预案编制,维护,管理,资源管理,工具软件1、现状及剖析应急预案是应对突发事件的行动指南,是应急指挥过程中的决策依据。完善的应急预案
5、是防止事件发生、缩小事件的影响范围、降低事件损失的有力措施和重要保证。纵观国内应急预案的编制、维护和管理,或多或少存在着一些问题,有些组织甚至没有应急预案,这种现象在企业中尤为普遍。在预案的编制上,许多地方基本上实行“拿来主义”,将他人的预案改头换面,就成为自己的预案,预案内容不仅与自己的实际情况相去甚远,而且大多是华而不实。这样的应急预案既缺乏具体的操作内容,又没有执行的细节,除了应付上面的检查,基本上没有实用价值。预案的管理流于形式,更缺乏对预案的维护。在欧美等西方发达国家,任何一个组织的预案,都强调针对性,每一个预案都会在事先分析的基础上,结合组织的特点、能力、资源等实际情况编制而成,预
6、案内容力求简洁、实用,尤为重视预案的维护和更新,在预案的管理上不求复杂,但求有效。对此,一些专家学者认为,这是由于东西方文化的差异造成的:西方讲究的是“解决之道”,东方习惯于“化解之道”;西方崇尚“法”,东方崇尚“理”;西方判断问题的标准是“对与错”,而东方的衡量标准是“好与坏”。体现在应急预案上,西方的应急预案就事论事,不在乎预案的薄厚,而在乎预案是否有针对性、是否实用;而我们的应急预案洋洋洒洒、长篇大论,看似面面俱到,却缺乏实质内容。另外,中国传统文化中的 “塞翁失马焉知非福”、“以不变应万变”、“是福不是祸、是祸躲不过”等思想深入人心,一些人认为应急预案是典型的计划赶不上变化,在思想深处
7、对应急预案没有足够的重视,自然就不会下大力气编制预案,更疏于预案的维护和管理。上述判断有一定的道理,但是,这不是造成这种现状的根本原因。笔者认为,不清楚如何编制、维护和管理应急预案,才是采取“拿来主义”、造成预案华而不实、或者没有应急预案的根本原因。2、应急预案的编制应急预案的编制是一项系统性的工作,预案是应对突发事件的行动指南,不是“八股文”,因此,在编制应急预案时,应当围绕预案目标,清晰地勾画出解决问题的思路。预案编制包括以下几个阶段:阶段 1风险评估阶段 2业务影响分析阶段 3预案规划阶段 5预案评审阶段 4预案编制阶段 6预案发布2.1 风险评估风险评估是预案编制的基础。全面的风险评估
8、包括内部和外部两个方面,缺一不可。评估的内容包括但不限于: 自然、人为或技术风险 内部可控风险与外部不可控风险 可能造成组织工作停滞的致命风险与影响组织发展的风险 有先兆的和没有先兆的风险 风险评估技术比较成熟,有很多成熟的风险评估模型可供借鉴,预案编写小组可以参照这些评估模型和方法,建立自己的评估模型。对于大型组织,也可选用风险评估专业软件,以便提高风险评估的效率和准确度。如有必要,可以考虑引入外脑,协助自己完成风险评估。对于已识别的风险,按照风险发生的概率、影响程度等进行风险排序和分类,确定主要风险,找出预防风险的防范措施和减缓风险的控制措施,同时要注意分析每个风险可能引发的衍生风险。例如
9、,建筑物的火灾隐患,可以通过改建、加固等措施,降低火灾发生的概率;通过增加消防设施、调整设施布局等措施,控制火灾的范围,减轻火灾的损失。此外,火灾可能会引起人员伤亡、重要设施损毁、关键资料和数据的毁坏等衍生灾难。防止和减缓只能减少火灾发生的概率和损失,并不能完全消除火灾的发生,因此,针对火灾制定的应急预案,除了火灾事故应急响应预案、火灾事故应急救援预案之外,还需要制定针对衍生灾难的应急预案,如人员伤亡应急预案、数据恢复预案等一系列的应急响应、恢复与重建预案。2.2业务影响分析完成主要风险识别后,还需要分析这些风险对组织业务的影响程度。业务影响分析包括:确定因工作中断和预期灾难可能造成的影响,影
10、响的定量和定性分析,确定关键环节的相关性、恢复优先顺序,确定恢复的时限。2.2.1 对后果、影响和损失的评估 后果评估后果评估内容包括:生命财产的损毁或损失、工作或服务的中断、法律法规实施中断、公众关注和恐慌。 影响包括社会稳定影响、经济发展影响、法律影响、环境影响、组织运作影响、组织信誉影响、公共关系影响、人力资源影响和其他方面的影响。 损失的定量和定性分析n 定量分析包括:人员伤亡、直接和间接财产损失、额外支出等。n 定性分析包括:士气、信心、心理压抑、公信度等。2.2.2影响分析 数据收集n 确定合适的数据收集方法,如问卷、座谈、研讨会等。n 确定评估影响的量化方法。n 确定非量化影响的
11、信息需求。n 设计调查问卷,完成问卷调查。n 确定数据分析的方法(手工或计算机) 影响分析报告影响分析报告是预案编制的基础,可以根据实际情况确定报告的种类和报告内容,不同组织的报告格式和分发标准各不相同。2.2.3影响分析的结果不同的组织因其工作特点不同,其关注点也各不相同。金融业关注的重点是数据的安全性及可恢复性;制造业关注的重点是生产安全和快速恢复生产;发电企业关注的重点是发电机组的正常运转;电网公司关注的重点是输电线路的通畅;政府部门关注的重点是社会的和谐稳定;。尽管关注点各有不同,但对人员生命安全的关注,任何组织、在任何时候都应该将其放在首位。通过影响分析,应该对以下问题给出确切的答案
12、: 哪些环节容易造成工作中断 中断对人员安全的威胁程度 组织中各职能的关键程度及优先顺序 恢复时限和最小资源需求 职能间的相互依赖关系 流程、设施和技术的依赖关系 业务影响分析结果的正确与否,直接关系到各种预案的有效程度。为了保证业务影响分析结果的准确性,很多组织引入外部的专业机构,借助专业的工具软件(如SunGard Availability Services出品的BIA Professional)。外脑的使用,是为了提升专业水平;软件的应用,是为了提高分析的效率和精度。但是,无论采取哪种方式,都必须关注到组织中的每一个环节,尤其不能忽视细节,小小的细节引发大灾难的教训,比比皆是。2.3 预
13、案规划包括应急策略的制定,预案的分类与框架,资源的管理等。2.3.1 应急策略所有的策略、流程,都应该围绕着降低中断发生的概率、快速恢复以减少中断造成的损失、控制中断的影响范围、维护社会的和谐与稳定等目的。在制定这些策略、流程时,不能局限于组织内部,要有大局观,这是因为,有些中断事件的发生,受影响的不仅是组织内部,可能还会蔓延到周边地区,甚至会对国家的发展造成影响,有的还会引起国际争端。应急策略是应急的基本原则。应急策略应该包括:事件分类分级原则:国家应急法律法规中,按照事件的发生过程、性质和机理将事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类,按照事件的性质、严重程度、可控性和
14、影响范围等因素将事件分为四级:I级(特别重大)、级(重大)、III级(较大)和IV级(一般)。可以参考该分类分级原则,制定符合本组织特点的事件分类分级原则。分类分级是出于管理和处置的需要,定义要准确实用,避免歧义。事件处置原则:包括应急响应处置原则,应急救援处置原则,以及恢复与重建处置原则。应急响应处置原则包括事件报告、现场紧急处置、现场事件初步评估等原则和处理流程,这是编制应急响应预案的基准。最大限度地降低人员的伤亡,是应急救援处置最基本的原则。尽快恢复关键工作流程和关键设施,实现工作的早日正常化,是恢复与重建的原则。这些原则是编制各种应急预案的基准。事件升级与上报原则:不同级别的事件,其处
15、理流程、权限和范围是不同的。因此,在事件分类分级的基础上,要明确每一类事件的升级标准,升级流程,以及升级后指挥权的移交。同样,对每一类事件的上报流程要做出规定:什么情况下逐级上报?什么情况下同时向各级上报?什么情况下越级上报?上报内容至少包含的要素有哪些?。这些原则的建立,有利于事件的快速控制与处置。备用场所与设施:是否需要备用场所?需要哪些备用场所?备用场所应该具备哪些条件?如何启用备用场所?哪些设施需要备份?备份数量?存放地点?备用设施启动原则?。备用场所应具备在非正常状态时满足基本工作的功能和条件,包括电力、通信、给排水、人员配备、基本设施等。备用设备和备用设施可保证基本工作快速恢复运转
16、。备用种类、数量应科学论证,即保证紧急状态之需,又避免浪费。此外,要制定备用场所、设备和设施的维护保养计划,确保其发挥应有的作用。事件发布原则:事件发布包括组织内部的事件通报、相关机构的信息互通、媒体信息发布。事件发布要及时、准确、透明,必须由专人或部门发布,切忌多渠道发布。对于容易引起社会问题的事件,应建立信息发言人制度,并密切关注网络传播的动向。对负面的或恶意信息如何应对,更需要事先制定出应对之策,以避免临时决策可能出现的失误。事件损失评估原则:不同类型、不同级别事件的影响如何评估?谁来评估?评估报告的内容和格式?评估的时限要求?评估结果提交给哪些部门?评估结果的复核?。及时、准确的评估报
17、告,是现场应急指挥和后方增援部署的决策依据,是灾后恢复与重建的重要参考,有些还是保险理赔的重要凭证。因此,有些评估还需要考虑到评估结果的法律效力。以上是应急策略的主要部分,组织在确立这些原则时,应设计出相应的表格,以规范和方便使用。要注重使用中的反馈意见,不断修正和完善这些原则和表格。2.3.2 预案分类与框架结合国家的法律法规,以及组织内部的相关规定,结合可能发生的事件类型,对预案进行分类。一般来说,预案可以分为: 事件现场处置预案 应急响应预案 应急救援处置预案 关键设施处置预案 关键工作流程处置预案 应用系统处置预案 危机管理预案 恢复与重建预案 媒体信息发布预案针对每一类预案,规定预案
18、的框架,即预案包含哪些内容、排列顺序、附件要求等等。即规定了每一类预案的目录,并对每一章节的内容进行简要的描述,最好还包括每一章节的布局以及预案整体的布局要求。预案分类便于预案的管理,预案框架保证预案内容的规范和完整。2.3.3 资源管理资源是应急预案中不可或缺的组成部分。资源涵盖因事件造成损毁的资源和应急救援所需要的资源。前者是救援、恢复和重建的对象,后者是救援、恢复和重建所需要的保障。事实上,应急管理中的资源管理,是大部分组织的薄弱环节。这是因为组织资源的分散管理,资源信息和数据分布在不同的业务系统中,造成应急管理办公室难以获取全部的资源信息和数据,更难以得到最新的数据信息。如果资源管理缺
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