浅析当前国企改制中存在的问题与对策.doc

目录中文摘要与关键1一我国国企改革概述1二我国国企改革中存在的不良倾向2（一）重形式轻内容之倾向23（二）重政府意志轻企业选择之倾向45三我国国企改革过程中不良倾向的对策6（一）重形式轻内容这种倾向对企业改制的质量和效果的危害很大，必须迅速制止和纠正。.67（二）目前，我国国企改制过程中所存在的重政府意志轻企业选择的现象，是与我国经济体制及其他各方面的改革不到位直接相关的。.89（三）针对国企改革后的完善问题，我们应加强认识，努力抓好企业改制后的完善工作.10参考文献.10浅析当前国企改制中存在的问题与对策 摘要 加快推进和完善国有企业改制被视为我国市场经济体制改革工作中最迫切的任务。经过多年努力，国有企业改革取得新的进展，政企分开迈出重大步伐，国有经济布局和结构得到改善，股份制改革步伐加快，现代企业制度建设逐步推进，经济效益大幅增长，为我国经济发展和社会进步做出了重要贡献。但是,国企改革中亦出现了重形式轻内容、重政府意志轻企业选择、重改革过程轻改革后的完善这些值得关注的倾向，它一定程度上影响着国企改革的成效。为顺利推进今后的国企改革，提高其改革质量,就必须关注当前国企改革中存在的不良倾向,并采取相应的办法及时纠正。关键词 国企改制 不良倾向 对策我国改革开放二十多年来，经济体制改革无论是从理论上还是从实践上都取得了重大进展，在市场化改革的进程中，各种影响生产力发展的制度性因素已经逐步得到改善，现在，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立。但是，这种新体制还远未完善，在制度层面还有不少缺陷，运行机制还不健全，经济效率不高的状况亦未根本改观。所以，我国经济体制改革仍有一段很长的路要走。在这场旷日持久的改革运动过程中，国有企业的改革无疑是经济体制改革的重中之重，是整个经济体制改革的中心环节，甚至直接影响到我国经济体制改革的成败。国有企业是国有资本运营的主要的载体，要提高国有资本运行的效率，加强国有资本在国民经济中的控制力，必须要按照市场化改革的要求，促使国有企业向适应生产力发展的方向转化，建立高效的现代企业制度。本文正是希望能结合企业改革的实际情况，总结多年来企业改制的得失成败，指出国企改革中存在的问题，以能为企业改革的实务工作提供有益的思路。一、我国国企改革概述 当前，世界各国都在积极探索国有企业改造和变革的途径和方法、认真总结国有经济在国民经济中的地位和作用。这就为我国吸取国外的经验和教训，从而更好地改革我国的国有企业、有效运营国有资本、发展壮大国有经济提供了有利条件和时机。在党的十五大报告中提到我国2010年远景目标之一是建立比较完善的社会主义市场经济体制。中共十六大报告全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面指出：“国有企业是我国国民经济的支柱。要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。”因此，加快推进和完善国有企业改制被视为我国市场经济体制改革工作中最迫切的任务。经过多年努力，国有企业的管理体制和经营机制发生了深刻变化，为企业注入新的活力，市场竞争力明显增强。近年国有企业改革又取得新的进展，政企分开迈出重大步伐，国有经济布局和结构得到改善，股份制改革步伐加快，现代企业制度建设逐步推进，经济效益大幅增长，为我国经济发展和社会进步做出了重要贡献。但是,国企改革中亦出现了一些值得关注的倾向，它一定程度上影响着国企改革的成效。为顺利推进今后的国企改革，提高其改革质量,就必须关注当前国企改革中存在的不良倾向,并采取相应的办法及时纠正。二、我国国企改革中存在的不良倾向（一）重形式轻内容之倾向国有企业的改革既涉及改革的形式，也涉及改革的内容，而且应该是内容重于形式。但从目前国有企业改革的实践来看，较大程度地存在着重形式轻内容的倾向。它具体表现在：1存在注重企业名称、组织形式变更而忽视本质因素的改革和完善的问题。目前在许多地方有很多企业把精力耗在企业名称、组织形式的变更上，忽视对企业经营起关键作用的一些本质因素的改革和完善。如相当一部分企业只是变换了企业的名称和组织形式，即将原来的国有企业改为国有独资有限公司，将原党委领导下的厂长负责制改为董事会领导下的厂长负责制，而涉及到企业改制的关键性因数，比如国家与企业的关系、企业法人的治理结构、公司领导层的提名与任命、职工利益与企业经营的关系等仍然没有发生变化。这实际上是“换汤不换药”。尤其在按现代企业制度的特征和要求进行公司制改造方面，在改革类型的选择上，有的企业更多的选择的是国有独资公司，而对企业法人治理结构改革较为明显的、具有多元投资主体的有限责任公司却很少选择。以我们恩平市的情况为例，在近三年来因改制进行公司制改造而建立的16家企业中，改为国有独资公司的就有13家，占改制企业的81，而改为有限责任公司的只有3家，占改制企业的19。至于其他地方大概亦大同小异。由于只重视改革的形式而不重视改革的内容，所以改制企业未能建立起符合现代企业制度要求的法人治理结构和监督制衡机制，未达到改制的预期效果和目的。2存在注重数量、速度而忽视质量、效果的问题。目前在国有企业改制尤其是中小型企业改制中，存在着较为严重的注重数量、速度而忽视质量、效果的问题。前些年，国家对国有企业“抓大放小”的改革方略出台后，全国各地加大了中小企业改革的力度和速度，并取得了一些成效和经验，当然，也出现了不少的问题，如有的企业表面上说是转制了，但企业原本的债务、企业的职工安置等仍悬而不决，留给国家和政府的仍是一堆烂摊子，亦给社会的安定团结带来不利因素；有的企业说是转制了，却是以廉价出租、低价出售等以国有资产流失为代价。然而，那些企业改制滞后的部分地方，不但不引以为鉴，反而脱离实际，一味地强调改制的速度和数量，只要求每月、每季以及每年完成多少家企业的改制任务，甚至定期要完成所有企业的改制任务（如我们恩平市便曾不切实际地定下要在2005年彻底让公有企业退出市场的目标），而没有认真考量各个改制企业应选择的改制形式和应落实的改制内容，亦没有认真琢磨改制后的企业是否按照现代企业制度的要求建立起有效的企业治理结构和监督制衡机制，是否通过改制焕发了新的活力。这种一味追求改革速度和数量的简单的做法，影响和降低了企业改制的质量和效果，并最终影响我国经济体制改制的进程。3存在片面理解和执行国家政策而采取“一刀切”的改革方法的问题。“要着眼于搞好整个经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。”（1、十五大报告、农村干部学习“三个代表”重要思想文件汇编，党建读物出版社2000年12月版，p78。）这是国有企业改革的基本改革方略，但有些地方在国企改革过程中，认为“放活小的”便是要放弃国有中小企业，便是对中小企业私有化，因而不顾本地区的具体情况，简单地采取“一刀切”的改革方法。表现在对中小企业的改制中完全采取“放开”的指导思想，一方面，对有效益，资可抵债的企业热衷于以“卖”“租”“包”当先，不管企业是否适合出售、拍卖、出租，也不管企业职工是否同意以及该企业能否接受，一概采取“一卖了之”、“一租了之”、“一包了之”的办法，而这样的“卖”“租”“包”，往往由于国有资产管理体制的缺陷、主管部门及企业负责人的不负责任或违规操作，是以损害所有权人（即国家）和职工的利益或社会效益为代价的。如我们恩平市的20多家水泥企业，一直来经营方面都是有效益的，曾成为我市经济的龙头和支柱，但因国有企业的通病问题成为主管部门吃、喝、拿、报的开支对象而债台高筑，困难重重，早几年政府在盘活国有企业的大前提下，全部选择以20万元左右的租金出租出去，要知道每个水泥厂的年经营利润都在千万元以上，因此那些老板们很快都成了千万富翁，甚至亿万富翁，而国有资产方面呢？那些化几千万元购置的水泥厂房、生产机械设备每年光折旧、磨损费便在百万以上，这是多么巨大的反差，一方面是国有资产大量流失，一方面是这些国有资产带给承包者巨大的收益！这不禁让人深思，既是有效益的企业，为何不引进资金实行资产重组，实行股份合作制等形式以实现国有资产的保值增值呢？又如我市在改制中将供水、食品（含生猪屠宰）、运输这三大效益较好的自然垄断企业通过评估出售实行了私有化，招来社会上怨声不断，运输公司职工还认为私有化过程损害了职工权益而出现上访行为，事件至今仍未能解决。笔者认为，公用自然垄断企业与人们生活息息相关，为避免经营者利用垄断地位巧取豪夺、坑害消费者，不应完全实行私有化，很多资本主义国家对公用企业都还实行国有形式，为什么我们不选择仍由国家控股的改制方式呢？难道只有私有化才能盘活企业吗？而在另一方面，对严重资不抵债难以卖出去的企业，主管部门往往让其关闭或自动停业了之，对其债务、职工安置等深层次问题却又当成“烫手山竽”，不愿沾之，将为人民服务的宗旨、以人为本的行政理念置于脑后，丢弃了政府部门应负的责任。这些违反实事求是原则、不讲实效、不负责任的改制做法，最终必然导致大量的企业改制不理想，殆误企业改制的进程。4过分强调灵活性而忽视规范性的问题。有些企业改制滞后的地方在企业改制之中仍过分强调改制的灵活性，而忽视改制的一些本质要求和规范性，不讲原则地“发明创造”，还美其名曰“解放思想、与时俱进”，不按有关规范的政策和要求操作，想怎样改就怎样改，并利用政府领导压力逼迫企业登记机关给予不规范的改制登记，结果使改制形式出现严重变形，股份公司不像股份公司，股份合作制不像合作制，改成“四不象”状态。（二）重政府意志轻企业选择之倾向国有企业改制本应是在政府和企业主管部门指导下，以企业自己决策和选择为主，但我国目前国有企业改制的主要特征是按政府意志，靠政府推动和政府干预为主，企业的力量相对较为弱小，这是一种不正常的现象。目前政府对企业改制过程中有着过度的行政干预和行政介入，主要表现为：1受部门利益驱动，左右企业的正常改制。企业主管部门普遍不愿放弃自己所管理的企业，尤其是效益好的企业，出于维护自己的既得利益，往往采取各种找借口、拖拉、曲解等手段和方法，限制和阻碍企业的改制，或是表里不一地操纵企业改制的全过程。一些企业主管部门往往推动企业进行形式上的改制，如将企业名称变更为有限公司等，但企业主管部门仍实际控制着企业，左右着企业组织管理机构和企业主管领导的任命，使改制工作流于形式。2政府部门一厢情愿地撮合企业改制。政府部门或主管领导在国企改制过程中普遍存在着“拉郎配”的行政包办方式。企业要怎样改制，选择何种形式改制，是出售、出租还是承包？或是资产重组？对方或合作方是谁？都是政府部门或主管领导说了算。这既容易导致权钱交易，使效益好的企业成为任人随意宰割的蛋糕，损害国家和企业利益，或者造成“拉而不配”而产生更多的烂摊子企业。（三）重改革过程轻改革后的完善之倾向我国的企业改制中呈现两个基本特点：一是主要依靠行政力量推动，为了求得企业改革的速度和数量，难免存在粗糙、不到位的现象；二是改革采取“先试验，后规范”的原则，许多企业改制的不足之处难以避免。因此，这就存在一个改制完成后亟待进一步完善的问题。然而，从我们对一些企业改制工作的调查情况来看，企业改制后的完善工作还十分薄弱。这具体表现在：1改制后的完善，重建工作跟不上。如没按照规定建立相关的档案，没办理资产登记、劳动合同、变更债务债权手续等，这些本应在改制后迅速补办的手续，但许多企业无动于衷。又如，相当一批企业在改制中按现企业制度的要求变更了企业名称和组织形式，但并没有真正建立起有效的治理结构和激励约束机制，改制后应继续完善和改革，但许多企业没有采取相应的改进措施和办法。此外，改制工作完成后，对于怎样调整自己的产品结构，开拓产品的销路和市场，加强自身的经营管理工作，许多企业缺乏新的想法和思路。2改制后企业主管部门的职能重塑工作不配套。目前这方面主要存在两大问题：一是企业完成产权配置的改制工作后，企业主管部门认为管理职能自然消失，因而采取放任自流的不予理睬的方法；二是认为不管企业是否已经完成了改制工作，并不改变企业主管部门企业之间管理与被管理的关系，因而仍然沿用原有的管理办法对改制后的企业实施管理。3相当部分人缺乏对企业改制工作的整体认识。这只要是对企业改制过程和改制本身期望过高，忽视和低估改制后的任务和工作。有一些同志以为企业改制工作完成了，企业便是按现代企业制度的模式建立起来了，企业的活力必然会增强，一切问题就能迎刃而解了。这种认识是非常不切实际的，事实上，企业改制工作要解决的只是企业制度及其治理结构问题，改制后企业仍然面临产品结构、市场、技术水平以及经济效益等诸多问题，即还有一个不断完善内在机制的问题，有专家说过，以国有资本为主的企业应该建立和完善这样一些机制：即资产负债机制、成本约束机制、技术创新机制、监督机制、自我约束机制等。（ 邓鸿勋：关于国有企业“三年走出困境”的思考，载管理世界1997年第6期，第19页。）实际上，现代企业制度的建立过程，应该是这些机制不断建立和完善的过程，没有这些机制的不断完善，就很难说已经按照现代企业制度的要求对国有企业进行了改制。所以，应对这方面问题给予足够的重视。 三、我国国企改革过程中不良倾向的对策（一）重形式轻内容这种倾向对企业改制的质量和效果的危害很大，必须迅速制止和纠正。1首先，必须严格按现代企业制度的基本要求改革国有企业。在党的十五大的报告中已明确指出建立现代企业制度是国有企业改革的方向，而现代企业制度是以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的，因此，在企业改制过程中，要特别注意改革和调整现有企业的产权基础、权利关系以及企业的治理结构，要“明确划分政府（所有者）、董事会（战略制定者）和企业管理部门（经营者）的职责”，（ 马阿阿尤布等：公有制工业企业成功的决定性因数，中国财经出版社1987年版，第45页。）使所有权和经营权相分离，让企业真正成为独立自主的市场主体，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展，国有企业才能摆脱困境，社会主义市场经济体制也才能最终确立。因此，我们要大力推进最能体现现代企业制度要求的股份制改革和公司制改革。另外，在公司制改革的组织形式的选择上，应以最能体现现代企业制度要求的投资主体多元化的有限责任公司为首选形式，调整我国目前以独资公司为主的格局。由于有限责任公司和股份合作制企业投资主体的多元化，可以使国家作为国有资产的所有者同其他所有人一样共同行使资产所有人即股东的权利，并根据国有资产在企业总资产中所占比例对企业承担有限责任，可以使企业管理层能真正摆脱政府的直接干扰，对企业总资产行使法人财产的经营处置权，并承担对其实现保值、增值的责任。这样，国家可以免去本不该由自己负的责任（对旧体制国有企业承担的无限责任），企业能够真正独立自主地经营。就一定的意义来说，这无论对国家还是对企业，都是一种解脱，而这种“解脱”则可以使双方更好地去完成各自应当尽的职责。（ 高福来：现代企业制度与国有企业改革，载经济与管理研究1998年，第25页。）2其次，注重国企改革数量与质量的统一。在加大改制力度和速度的过程中，要特别注意提高改制企业的质量，尤其要建立合理有效的企业治理结构和监督制衡机制上下功夫，通过这方面的工作，调动企业经营者和职工的积极性和创造性，提高企业的经济效益。3再次，在国企改革中应注意因地制宜、因企制宜。要学好用好国家的改制政策，坚决制止和摒弃在改制中所采取的“一刀切”的简单改革办法。对中小企业“放开搞活”，放开不等于放弃，更不等于关闭，放开的目的是为了搞活，国企改革也并非只是“国退民进”，也不等于私有化。事实上，若企业运行良好，利润率很高，也就没有出售或出租承包的必要，所有出售出租承包的企业往往是那些经营不善、微利乃至亏损的企业。（ 王金存：破解难题世界国有企业比较研究，工商出版社1999年版，第193194页。）对那些效益不错的企业，可以积极吸纳民间资本投资参股，按现代企业制度的要求进行资产重组和股份制改造，以实现国有资本的保值、增值。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率。我们应大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。这是我们开展国有企业改革的总方针，有利于国有企业的融资和发展壮大。同时，在一些重要行业特别是自然垄断行业，必须保持国有资本的控制力，以能引导企业朝正确的方向发展。如前面提到的我市的水泥厂及一些公用垄断企业的改制问题，就应选择资产重组和股份制改造为优，而不应盲目出租、出售。毕竟，国有资本与民间资本相互参与和融合、国有经济与民间经济相互配合及合作是世界范围内国有经济发展的一个重要趋向。（ 同上引书，第216页。）因此我们在企业改制中，应根据本地区、本企业的实际情况，在改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种多样的改革形式和办法中进行最佳选择。4最后，要注意改制过程中的规范性工作。如果不顾规范性，一味地强调灵活性，可能会将国企改革引入歧途，使改革付出不必要的代价。国有企业改革是一项复杂的系统工程，对整个经济发展、社会稳定都有重要影响，国有企业改革既要解放思想、大胆推进，又要注意稳定、规范操作，要始终坚持国有企业改革的正确方向，坚持“两个毫不动摇”，坚持公平公正原则，严格执行有关法律法规，切实防止国有资产流失，维护职工群众利益。为此，改制企业及其主管部门、各级政府体改部门、企业登记主管部门要积极相互联系，研究改制的规范性工作，政府及相关部门更不应以权威逼迫企业登记主管部门按自己的意见行事。（二）目前，我国国企改制过程中所存在的重政府意志轻企业选择的现象，是与我国经济体制及其他各方面的改革不到位直接相关的。目前我国的政治体制改革相对滞后，政府机构精简和职能转换没有全面完成，政企不分的问题仍然在相当程度上存在着，结果必然会导致政府过多地介入到企业改制乃至生产过程之中。同样，现行的管理政策和体制不够灵活，也是造成政府过多介入国有企业改制的一个非常重要的原因。另外，一些政府部门及其官员存在着与市场经济不相适应的观念，使其在国企改制的过程中出现政府过度干预和介入。要解决这些问题，须多方面集中努力。1首先，要通过加快政治体制改革精简政府机构，转换政府职能，实现完全意义上的政企分开，从根本上杜绝主管部门和地方政府对企业改制过多的行政干预。2其次，调整现行不利于国有企业改制和改革的政策、法规，完善市场经济法制体系，为国企改革的规范进行提供制度保障，也为深化国有企业改制创造一个良好的政策环境。改革多年的经验告诉我们，利用市场机制必须致力于规范市场行为，如果没有相应的一套明确的产权交易行为规范和国有资产监管制度，听凭市场自由调节，则国有资产很可能会受到侵犯，导致严重的国有资产流失，要引导国有企业的改革有条不紊地进行下去，必须要建立一套有效的行为规则。从一定的意义上来说，市场经济就是法治经济，因为只有具备公平有序的法制环境，才能形成公平的市场竞争，市场对资源的配置才能发挥应有的作用。对于正处在攻坚阶段的中国国有企业改革，如何设立有效的国有资本的监控制度，不仅对于企业的改革具有重要的意义，对于企业改制后的生存发展也是不可或缺的。故而在改革的过程中，我们必须以制度的形式规定企业国有资产的处置规范、企业的产权关系、企业内外部的权利义务关系、企业的利益分配关系以及公司的治理结构。唯有具备良好的法治法制环境，国企的改革才能规范有序地深入进行下去，才能排除个人意志对企业的影响，排除行政权力的不当干预。3同时，要切实加强对人们现代市场经济意识的教育，特别要让政府部门及其官员明确企业改制的两个原则性问题。一是改制的主体是企业，组建规范化公司或根据本企业实际选择改制的形式等，都是企业行为，政府应引导协调，提供信息，搞好服务，绝不能搞成政府行为；二是只能通过市场机制手段来完成企业改组，而绝不应该采取行政命令“拉郎配”的办法。（ 杨时旺：加快推进国有企业改革，载经济与管理研究1998第1期，第22页。参考文献1、十五大报告、农村干部学习“三个代表”重要思想文件汇编，党建读物出版社2000年12月版。2、邓鸿勋：关于国有企业“三年走出困境”的思考，载管理世界1997年第6期。3、马阿阿尤布等：公有制工业企业成功的决定性因数，中国财经出版社1987年版。4、高福来：现代企业制度与国有企业改革，载经济与管理研究1998年。5、王金存：破解难题世界国有企业比较研究，工商出版社1999年版。6、杨时旺：加快推进国有企业改革，载经济与管理研究1998第1期。）前段时间一些地方联合兼并中因“拉郎配”而造成大量“强扭的瓜不甜”现象，造就了更多的烂摊子企业，应作为前车之鉴。4、再次，各级政府部门和领导要切实树立以人为本的行政理念，积极维护职工的合法权益。近年来，为了适应国企改革的需要，国资委先后出台了关于规范国有企业改制工作的意见、企业国有产权管理暂行办法、国有企业清产核资办法等对企业在改制过程中妥善安置职工，维护职工合法权益都作出了明确规定，企业在改革改制中凡涉及职工切身利益的重大决策都要经职代会讨论通过，大多次职工不同意的，不予实行。因此，我们要认真执行有关规定，在改制工作中真正做到对群众负责，对人民负责，不凭长官意志，不搞一言堂。5、最后，改革国有资产管理体制，加强对国有资产的监管力度。现时的国有资产管理机构都是各级地方政府财政部门的内设机构，直属地方政府的领导，因此，很多时候国资管理工作都不得不服从地方利益，服从于地方政府和领导意志。这就难以避免国有资产在所谓开放搞活、服务于地方经济的改制大前提下，被低价出租、廉价出售甚至挪用挥霍，造成国有资产的大量流失。为确保国有资产的保值增值，必须改革现时的国有资产管理体制，建立独立于地方政府之外不受地方利益制约的实行条条管理的国有资产管理机构，同时，对各地国有资产的处置审批权要收归上一级甚至要直接省级审批，以避免地方的行政干预。此外，我们还要增加审批工作的透明度，凡国有资产的处置，都要在较大范围内公开，如拍卖、出租、出售等都要在较大范围内公告于众，防止暗箱操作行为。另外，还要认真建立和落实责任追究制度，对在企业改制中违规审批、暗箱操作而造成国资流失的，要追究个人责任，严厉打击侵吞国有资产的行为。（三）针对国企改革后的完善问题，我们应加强认识，努力抓好企业改制后的完善工作。即：1首先，要加强改制后企业的完善，重建工作力度。具体讲，对改制中没有按照规定要求建立的档案和手续，要及时地补足；对改制中还未建立起有效的治理结构和激励约束机制或这方面不完善的企业，应继续探索和完善。同时我们还要清醒地看到，改制后许多深层次的问题还有待去探索解决，特别是建立健全现代企业制度和改革国有资产管理体制方面还有大量工作要做，如何完善国有企业经营业绩考核体系，仍是十分重要而紧迫的课题，需要我们下大力气去解决。2其次，抓好企业改制后其主管部门的职能重塑工作。工作的核心问题是要实现其管理职能的转换，即仅依法行使行政管理职能，而不能干涉企业内部的经营活动，要从过去帮助企业筹建上项目、抓投入、抓生产、抓销售、抓管理转到宏观的规划、协调服务和依法监督上来，对上当好参谋，对下搞好服务，并履行好依法监督的职能。3最后，注意企业改制后的产品、技术、管理方面的调整和改善工作，不断完善企业的机制。尤其要在改善产品结构、提高技术水平、改善经营管理等方面下功夫，使企业改活、增效，真正达到改制目的。注释