预算外资金管理.doc
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1、精品文档就在这里-各类专业好文档,值得你下载,教育,管理,论文,制度,方案手册,应有尽有-财经专家白景明细说政府投资管理立法(与国家预算关系)时间: 2010-03-06 17:00:1受访人:财政部科研所副所长白景明采访人:本报记者范海坚史晓龙政府投资比重下降,但地位未降记者:1月7日,国务院法制办公布了政府投资条例(征求意见稿),目前意见征集意见已经于1月30日截止。对于这部众人瞩目的法规您如何评价?您如何评价政府投资在中国经济生活中的地位和作用?最近几年,这种地位和作用出现了哪些变化?白景明:改革进程中固定资产投资始终是拉动经济高增长的主要因素之一。政府固定资产投资对全社会固定资产投资的
2、走势一直有着强有力的制导作用。但应当看到,从上世纪90年代之后,就总量角度而言,政府固定资产投资占全社会固定资产投资的比重呈现出不断下降趋势,比如国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重1990年是8.7%、2008年降至4.6%。当然,这期间具有一定波动性,最低点是1995年,当时预算内投资占全社会固定资产投资的比重仅为3%。政府固定资产投资占全社会固定资产投资比重下降主要成因有四点:一是国家财政在逐步退出竞争性领域;二是国有企业改制转型减轻了财政支出负担;三是非国有经济实力不断壮大、自主投资规模急剧扩张;四是固定资产投资主体多元化格局形成后个人投资比重上升(如个人购房支出)。然而这种比重下
3、降现象并不意味着政府对固定资产投资的制导作用在同步下降。事实是政府依然在较大程度上左右着固定资产投资走势,突出表现有六点:一是动态调整固定资产投资“准入”制度;二是调控国有企业投资活动;三是运用货币政策工具落实投资政策;四是通过变动预算资金投资规模来影响全社会固定资产投资规模;五是通过调整预算资金投资结构来制衡全社会固定资产投资结构;六是运用税收政策影响社会固定资产投资规模和结构。政府制导固定资产投资走势目的有三点:一是反“经济周期”;二是落实产业政策、调整产业结构;三是加大公共产品供给规模。回首20年的实践,可以得出结论说政府的固定资产调控成效显著,比如在反周期方面,1998年和2008年两
4、次实施的经济刺激政策,都实现了通过托底固定资产投资来拉动经济增长的目标。政府投资的问题在哪里记者:从以往经验来看,除了在调控经济方面成效显著,政府投资行为是否也存在一些弊端和问题?白景明:如何评价政府投资行为始终是一个争论较大的问题。很多人对政府投资存在的合理性就有疑问,对政府投资活动的管理状况当然疑问就更大了。应该承认,有疑问是正常的,一个国家的制度完善和体制改革就是从疑问中产生的。然而至为关键的是怎样分析问题,包括切入点、价值判断标准、客观因素界定等的选择。从过去的情况看,政府投资可能存有三个方面问题:一是政府投资界定不完整。对此国内外学术界的看法不一致。西方国家学术界对政府投资的界定比较
5、宽,不仅把财政投资(包括债务支出)计入政府投资,而且把国有企业投资也计入政府投资,因为他们认为国有企业就是政府的组成部分。我国学术界没有把国有企业投资计入政府投资,在这点上,行政部门的意见是一致的。然而必须看到,实际工作中我们对政府投资的界定偏窄,突出表现在:一是没有把地方政府融资平台的投资活动计入政府投资;二是没有把教育、文化、卫生等领域内的国有事业单位负债投资计入政府投资,而这些投资活动规模是相当大的。从资金来源角度看,对大量的政府可控资金的投资活动也没计入政府投资,比如未纳入预算管理的政府管控资金的投资活动。政府投资界定范围窄的最大弊端是人们根本无从判断政府投资规模究竟有多大,结构如何,
6、因而也搞不清楚哪些投资适用政府投资管理法规来管理。举例而言,2008年我们说政府要启动4万亿元投资,但究竟这4万亿元是什么含义呢?事实是财政资金只有1.18万亿元,其他资金来源如何呢?如果不是政府管控资金(如社保资金),那么这4万亿元能说是政府投资吗?二是政府投资管理制度一直未能与国家预算管理制度完整衔接好。从理论上讲,所有政府投资都应纳入政府预算管理,进一步说政府投资从立项申报、立项审查、立项核批到项目预算编制和项目执行都应有严格的预算管理规程。正是鉴于此,一些西方国家并没有单独的政府投资条件,有关的管理制度是包含在预算管理制度体系中的。我国的实际情况比较复杂,政府投资是由政府规划部门和政府
7、预算管理部门协调共管的。这自然派生出了两者制度及其落实的有效统一问题,但现实是始终未能完整衔接好,突出点是投资规划确立时往往没有充分考虑资金来源,形成了事实上的先立项后落实资金格局,这与政府投资的基本规则是违背的,极易造成政府过度负债和政府投资诱发通货膨胀。当前地方政府融资平台的投资规模过度扩张反映的正是这种机理。应该指出,地方政府投资融资早就处于失控状态,中国的城市化建设靠的就是地方政府融资平台,近期只是在刺激经济的政策框架下又迈了一大步。此外,我国对政府投资中即便是预算资金的部分也一直没有建立起完整的预算管理制度体系,比如项目支出的标准体系和项目预算的绩效评价。三是政府投资的专业性管理法规
8、体系有待健全。政府投资具有特殊的目的、资金来源和运作方式,然而专业性管理法规体系始终没有建立起来,已有的“招投标法”、“政府采购法”、“预算法”等涉及政府投资管理,但并不针对政府投资全过程。这种状况一方面造成了政府投资出现阶段性过度膨胀,另一方面则造成了部分政府投资偏离合规性。政府投资需要立法规范记者:政府投资条例(征求意见稿)(以下简称征求意见稿)的公布有哪些意义?就目前内容来看,您认为它有哪些亮点?又存在哪些不足需要改进?白景明:制定政府投资条例具有三大意义:一是形成对政府投资行为全程监管的专业管理法规,从而使全社会对政府投资的评价和监督有一个针对性明确的依据;二是约束各级政府可能作出的有
9、违全社会统一意志的投资决策;三是清晰界定投资领域政府和市场的关系,明确政府投资涉及的不同利益主体的责、权、利关系。现在公布的征求意见稿最大的亮点有两个:一是界定了投资主体和决策主体的行政与法律责任,特别是后者,对约束政府投资中的不良行为具有强大的推动力;二是提出了相对完整的管理制度框架。当然,现在发布的征求意见稿也存在一些需讨论之处。主要有三个问题:一是如何划定政府性资金。征求意见稿把“财政预算内投资资金”列为政府性资金,这在原则上是正确的,但没有具体说明什么是财政预算内资金。我国的情况是财政预算内资金的认定较为复杂,征求意见稿中究竟是指纳入预算管理的政府资金?还是仅指一般预算内的财政资金?假
10、如是前者,那就包括一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三者中的投资资金,如果是后者,显然资金规模就比较小。拙见以为,应该从前者出发界定财政预算内资金,否则,政府性资金就被人为缩减了,因而管理制度的覆盖面也小了。此外,征求意见稿没有明确指出国债资金中投资性资金的性质。按道理这笔资金属于政府管控资金,虽然是用于弥补赤字,但最终用途是落在政府投资项目上的。由此,应把它列入政府性资金。二是投资规划与预算管理之间关系尚需进一步研讨。征求意见稿中关于投资规划与预算管理之间关系的规定相比过去的法规而言有了长足进步,比如明确指出政府投资年度计划包括财政预算内固定资产投资计划。但值得推敲的是征求意见稿在决
11、策程序章节中没有充分规定预算管理的地位,而只是说投资决策做完之后财政预算内固定资产投资计划应纳入政府投资计划。这点可以说并没有脱离过去的先定项目后说钱的思维逻辑。事实是中国总是把政府投资和财政投资分离出来,仿佛政府投资可以脱离政府预算,这在一定程度上直接导致了政府投融资活动的经常性失控,使政府投资规划倒逼地方政府各部门拼命招商引资甚至乱定筹资制度。国外的经验是政府投资历来都要纳入预算管理,也就是所称的“资本预算”,他们的投资规划是由资本预算来分步落实,投资决策开始就是预算管理的起点,这非常值得中国借鉴。如果我们的投资决策从开始就并入预算管理框架,那也就不会出现投资规划倒逼预算扩张的事情了。所以
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