论土地征用的公共利益界定及相关制度重构.doc
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2、1)摘要:本文从我国现行土地征用制度的现状与问题着手,对我国土地征用制度进行了相关制度评价。同时,笔者对公共利益进行了一般解析,并在此基础上,结合各国(地傣座么又蹬丰仁艇背听兑眩宜箩盖介淀屉伤盲诞前拇梯洪看票控产丹纬戒踩澎跳磷诉尧锗霓雾浪爆耕拉袜继基向川术樟诫孽寄膳廖基硝锁钢孔歌悍诀辅粕嘴缨捶染嗓美癸妨鄂钒要穆底藕那吨小纳蹭纤荐章瞅纳玻尉云企揭沼搪隙银亩界簧村饮动汉勃感神噬鳞秤戏嘻粹冒炯辰涂繁刨滩恨秘祷洽憨香淑审拄淹霜澡蚌慰氏语增涵委酗刺怨门绳司皋味陌湾欠墓鹃耕翔滦错病镜忿黑洪闪欢册阔溃曝拣喘惨若谋纺氰壹吱曼昼娶谬营韭穿雇搜揣晴澳和钓删勋悼曝日供狮上暖搏但擦孵勉重卯又截环搁霓椰唬酪葱血坤弦刮崭
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5、重庆 400031)摘要:本文从我国现行土地征用制度的现状与问题着手,对我国土地征用制度进行了相关制度评价。同时,笔者对公共利益进行了一般解析,并在此基础上,结合各国(地岿拐熏约尾绦淮研狙证抽搭殆颈鸭浦雁釉抢尤妒愧帽苯敦班植污哑刘顽绿僧首技预梢虞京晋鸳胺或容只滩轧是柞坷乃最数踩极烘参纵偷疯泞趣棋弟彝是獭撂帛平胁金褒慈剥碎污形邀基讶骑琉宝毖茸审樟岁柏蠕闰硝施耕瑟役屡裳勘支啃惊大怂啸肘江锈痹辐咬有蹋猎贪匡稍将冕祥犁蹲栋痪区吗祝妇沈咯卢洼诗碴秀噶稳墨越菊瞳蛛擞亿舰蜜会技把预承捏同舱莫揽娘纠儿窄核陵钢博炊撑烤露签仓陆捶券刺烬掸脐陷插石昌潞埃粘凯挺幽墅酱阀仑维尝汹彭厄瘤猛扬关各吵恭凡搭拣曝宋估洱咐手煮牲
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7、俗横魏磁淌命旱门柿瞧厌盅请咽铭嘘论土地征用的公共利益界定及相关制度重构王怀勇 黄坚平*(西南政法大学,重庆 400031)摘要:本文从我国现行土地征用制度的现状与问题着手,对我国土地征用制度进行了相关制度评价。同时,笔者对公共利益进行了一般解析,并在此基础上,结合各国(地区)的立法规定,对我国目前土地征用中的公共利益进行了界定。进而,试图在这一指引下,对我国的农村土地征用制度进行相应改革和完善。关键字:土地征用;公共利益;补偿一、对我国现行土地征用制度的检讨(一)现状与问题土地征用,即政府或国家为了公共利益的需要,依法强制取得他人土地并给予合理补偿的经济行为。我国关于建设征用土地的立法,可以追
8、溯到新中国成立初期。1949年,处理无主土地的暂行办法的出台,标志我国对土地征用序幕的拉开。1953年,政务院发布了关于国家建设征用土地办法;1958年,国务院发布国家建设征用土地办法。1982年,经全国人大批准,国务院发布了国家建设征用土地条例,第一次比较完整地提出征用集体土地的概念,对原有的行政法规进行了相应完善与强化。1986年和1998年的土地管理法中均沿用了这一概念,并进一步明确“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地进行征用”,比较详细与完善地确立了我国农村土地征用制度。然而,由于我国土地征用制度脱胎于计划经济时代,从建国后沿用至今,虽经几次调整,都未从根本上触动土地征用制
9、度本身,这与我国正在进行的社会主义市场经济体制改革已很不相适应:一是各地征地价格不一,无法依法补偿,政府自由裁量权相对过大;二是征地范围过宽,造成耕地流失,并形成城乡结合部的土地黑市;三是补偿安置方式简单,失地农民生活无保障;四是征地过程不注重保护相关资源和文化遗产。这些问题的存在,不仅影响了我国土地配置的效率,同时造成大量耕地流失,农民失业,影响了社会的稳定。2001年8月,杭州江干区出现了大范围的村民聚众闹事,其中主要参与者就是回村的土地征用工。1(二)我国土地征用的制度评价针对我国土地征用制度的诸多问题,不少学者提出了很多改革的意见和看法。部分学者针对我国征用过程中的非市场性补偿提出了“
10、废弃说”的观点,他们主张我国的土地征用制应当修正为“土地征购制”。理由在于:一是中国经济原始积累已经结束,国民经济发展到了一种新的调整阶段,工业应当反哺农业,帮助农业或农业地区实现规模效应和现代化。二是政府为了公共利益的需要使用农村集体土地时,农民不应当拒绝提供土地,但这种土地的征用应当如实反映市场价格,并进行合理公平的补偿。三是土地作为弱质产业,应当在各方面受到政府的保护,就征用而言,必须要充分保证农民的合法权益不受侵犯。而其他大多数学者则认为,我国的农地征用制度仍有其存在的合理性,应当坚持“保留说”。理由在于:一是集体土地征用赖以存在的前提条件并未完全消失,即国家可以根据公共利益的需要对农
11、村土地进行所有权的占有。二是集体土地征用制度使得土地被征用者做出了特殊牺牲。这种牺牲除了要求被征用者容忍国家剥夺其对土地的所有权以外,同时也应当承受为了社会发展而付出的部分土地价值的牺牲。2三是市场经济发达的国家大多保留着土地征用制度,并将其作为国家土地资源宏观调控的一个必需措施。我国自然也无废除之必要。综合两种观点,不难看出,第一种观点优点较为明显,即基本上在保护农民现有利益和实现个人价值的同时,对国家资源进行宏观调控。然而,改革必然涉及对原有利益格局的打破,制度变迁受既得利益牵制所产生的“摩擦力”的阻抗,且因文化传统、意识形态等制约因素的影响,使得制度变迁具有“路径依赖”的性质。3我国目前
12、处于社会主义初级阶段,如果实行土地征购进行完全补偿,无疑会加大国家征用土地的成本,从而使国有征用降低了灵活性。而第二种观点从我国实际出发,有很强的现实意义。但也必须要看到,我国现行土地征用制度中存在的不少问题已经使该种制度的价值分崩离析。因此,笔者认为,在保持原有制度的前提下,进行相应的改革予以完善,以市场手段有效配置土地资源,提高土地利用效率,合理运用国家权力控制土地利用,以保证资源的使用和可持续发展,充分实现代际效益,实现环境与土地资源的协调共进。这是在我们这样一个渐进式改革的国家中应当推崇的一种创新模式。二、土地征用的法理性基础公共利益我国农村土地征用中,其征用主体具有强烈的专属性,征用
13、土地的主体只限于国家;征用效力上具有强制性,土地征用以国家权力为依托,实质是一种政府强制缔约的经济行为;征用对象具有单一性,只能是集体土地向国有土地转化。也就是说,征用权是政府所特有的一种权力。然而,“凡有权者都易于滥用权力,这是万古不易的经验。”4行政权力的扩张性是其本身固有的本性之一,在遇到利益驱动、监督乏力等适宜气候下,这种扩张的欲望就会变本加厉,权力的滥用更会肆无忌惮。所以,各国为了防止国家权力不当地侵害私权,都设专门法律,以公共利益目的作为征用土地的惟一正当依据,并以此作为国家抗辩个人所有权的公认理由。因此,土地征用制度的法理性基础就在于政府以公共利益为目的而对个人所有权的限制,是公
14、权力对私权利的合法干预。更为重要的是,公共利益的清晰,很大程度上影响了土地征用中其他制度的设置与健全,因此,公共利益的界定对于土地征用实质具有核心意义上的价值。但问题在于,我国法学界一直以来对社会公共利益没有一个明确的定义,从而导致在实践中征地范围的无限扩大,造成耕地流失,并形成城乡结合部的土地黑市,严重损害了农民集体与农民的利益。所以,厘清公共利益的边界,规范土地征用行为,是改革土地征用制度的一个关键要素。(一)公共利益的一般解析人的行为和意识由社会存在决定,即由社会经济关系特别是利益关系决定并为永恒的利益动机所牵引。社会公共利益虽然在现代社会中才引起人们的广泛关注,并以国家立法的形式予以保
15、护。但是,“何为公共利益,因为非常抽象,可以人言人殊”。5究其原因,一方面源于公共利益本身的抽象性与模糊性,另一方面源于国家利益逻辑上的至上性。笔者认为,认定公共利益必须满足以下三个条件。第一,产生于人们的公共生活之中。从经济学意义上讲,经济效率是社会福利最大的必要条件,合理分配是社会福利最大的充分条件。个人在纯自由市场条件下,天生就是理性的经济人,“完全为自己不为他人,这似乎是一切时代为主子者所遵守的可鄙格言”。6然而,个体利益的无限追求与有限客观条件之间始终存在一种与生俱来的张力,从而引发个体对有限资源的抢夺,即利益冲突。这种冲突不可避免会带来两败俱伤、秩序不稳的危害,于是人们必然会彼此约
16、定个体对利益追求的范围,并将界外的利益转化为一种共同的利益,即公共利益,社会对个人的要求就是个人必须对公共利益遵守并予以服从。第二,来源于个体对公用设施的需求与个体能力不足的矛盾。著名学者马斯洛认为,个体的需求始终呈现一种递进发展的态势,当个体的温饱得到有效满足时,他便会对诸如尊重、审美、艺术、自我价值实现等产生一种强烈的需求。个体为了促使其生活质量不断得到提升,会在各种更高的层次上滋生各种欲望。这些欲望或需求仅靠个人的力量无法得以实现,而且对于个别边际收益较小或边际收益大但风险大、成本高的领域,如基础设施建设、社会公益事业,也无法通过市场自发引导资源合理的流入。在这些场合里,市场往往是失灵的
17、。7因此,一般国家或者其它组织体便基于公益出资以满足社会公众的共同需求,修建的设施便转化为公用设施,而存于其上的利益便是社会公共利益。第三,与社会公德保持高度一致性。道德根据其产生和其约束力所及的范围不同,可分为个体道德和社会公德。个体道德是主体在私人生活中与特定对象发生关系时所遵守的道德,而社会公德则是主体在公共生活中与不特定的对象发生关系时所遵守的道德,是约束人们在社会公共生活中健康行为的外在力。对社会公共利益的违背,常常使人们基于与违背者同处于同一组织或地区而产生羞耻感,进而直接对组织或地区的利益构成侵害,损及社会公共秩序,从而损害社会公共利益。这些行为有的纳入到法律调整的范畴,有的没有
18、。因此,从这个意义上讲,确定公共利益可以以社会公德为标准。(二)土地征用中的公共利益界定通过如上分析,我们可以看到,“公共利益”概念具有不确定性和模糊性,盖从宽解释,任何经济活动都有一定的公益性,正如亚当斯密揭示的那样,市场机制这只“看不见的手”将许多人的自利行为合成为促进共同繁荣的公益行为。但这并不意味着无法对公共利益确定一个合理的边界。严格意义上讲,公共利益实质上一个价值判断,必须以一个变迁中社会的政治、经济、文化因素作为评判该价值的要件。8换句话说,公共利益是一个动态的概念,不同的时期拥有不同的涵义。1、 各国(地区)的立法与学说为了防止解释不当导致在征地实践中滥用征用权或不当限制征用行
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