评标委员会制度现状及评标专家权责分析.doc

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评标委员会制度现状及评标专家权责分析
一、评标委员会制度概述

　　评标在整个招标投标制度中处于极其核心的地位。评标的关键在于依据招标文件所规定的评标标准和方法，借助于专家丰富的专业知识，公开、公平、公正地确定中标候选人。作为贯彻执行评标标准、评标方法、评标程序的主体，评标委员会发挥着极其重要的作用。总结我国招标投标制度与政府采购制度的发展过程，评标委员会制度有如下三方面重要作用。一是充分发挥评标专家在各个领域的权威性和导向性作用，摆脱特定历史时期的计划经济思维方式，改变生产任务直接通过行政手段或长官意志进行分配的传统作法。借鉴国际招标经验，探索具有中国特色的招投标及政府采购之路；二是由技术、经济、法律方面的专家根据项目实际需要分别把关，集中智慧择优确定中标人。专家身份的独立与超然、评标委员会组成的随机性与临时性，实现了利益不相关，能保证评标委员会客观公正地评价所有投标，促进招标项目健康运行。三是反腐倡廉，通过评标专家的随机抽取、单数组成、专家为主以及回避、保密等要素，用合议制表决的民主方式决定社会财富的再分配，遏制权利寻租行为，减少腐败。1999年颁布的《招标投标法》对评标委员会作了原则性的规定。为了进一步详细地规范评标过程，最大程度地限制主观因素、同时发挥评标专家的专业特长， 2001年7月5日原国家计委、原国家经贸委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部联合发布了《评标委员会和评标方法暂行规定》，2003年2月22日，原国家计委又发布了《评标专家和评标专家库管理办法》。这两部规章对评标委员会及相关内容做出了详细规定，但是仍然存在很多不足。比如说，评标委员会的法律地位、评标委员会的组建与解散，能否承担与如何承担责任、供应商是否能质疑评标等问题仍需进一步明确。实践中凸显的专家权责不对等的问题也困扰着招标代理机构。

　　二、评标委员会的现状与问题分析

　　评标委员会制度体现了项目评标的民主化与科学化，但是在实际运作中并没有很好地实现其预定功能,其评标活动不受招投标活动当事人和行政主管部门的干涉，而只应按照招标文件规定的评标标准和方法对投标文件进行评审和比较，提出意见，推荐中标候选人。但是在实践中，不少专家由于受聘于招标人或者招标代理机构，由招标人或招标代理机构决定并支付劳务费，在评标现场，专家们往往妥协、甚至顺应招标人的意志与倾向，在评标过程中失去独立性与公正性。这一问题在各地的招投标与政府采购实践中大量存在，使得评标委员会制度形同虚设，招投标制度成了“走过场”，严重危害到国家利益与社会公共利益。

　　其次，专家不专的问题在评标中时有发生。具体表现在以下几个方面：
第一、项目专业性较强，缺乏具有特定技术专长的评标专家。从2000年招标投标法实施以来，全国各地的招标管理机构就陆续建立了评标专家库，由于缺乏配套的法规规章，以及专业人才本身的特点、需求，各地设立的评标专家库普遍存在规模小、专业科目无划分或划分不科学、地区/部门割据严重等问题。随着招标投标在市场经济发展中作用的日益突显，评标专家的需求量也日增，不同类型、各种专业的专家人才亟待纳入专家库体系。然后，制度建设的落后制约了招标评标工作的开展，带来了一定的负面影响。同时，开放式、社会化的选拔方式，又往往造成专家素质参差不齐，法律约束不力，道德约束苍白，责任意识不高。与评标委员会相比，专家库建设存在着更多更为实际的问题，比如：专家与专家库的法律地位问题、专家的分类与专业划分问题、专家的动态管理与培训、淘汰问题、专家库资金来源问题等。人才匮乏，找不到对应专业的专家是发生专家不专的重要原因。

　　第二、有些经济、技术领域的专家欠缺招投标法律法规知识，在评标时没有做到依法、依招标文件评标，而更多地依靠过去的经验与主观判断，导致错误发生。笔者就亲见有专家不翻阅标书，完全依靠自身对行业内企业的熟悉程度与相关经验打分。有些专家尽管被抽取为评标专家，但是在评标时不发表或者少发表自己的意见；相反的，有些专家则滔滔不绝，用自己的观点影响、说服其它专家。有些专门从事于理论研究的专家缺乏对市场、对行业的了解，无法对投标人的应用型的技术及商务因素进行评审。有些专家则可能因为对市场、行业太过于熟悉，与投标商接触甚密，给其它供应商提出质疑、要求回避留下口实。

　　术业有专攻，解决专家不专的关键途径仍在于扩大专家库，实现专家库的资源共享，强化对专家的管理与培训。
再次，要聘请足够数量与专业性强的评标专家往往需要大量的经费开支。同时评标时间稍长，招标成本就会随之增加。因此，部分招标代理机构为了控制成本而聘请专业不对应的专家、简化评标程序、不合理地限制与减少评标时间。一般中小型项目招标活动中的评标时间为半天到一天的时间，大项目，根据其工程规模的不同，时间可能略长。在评标的过程中，程序往往比较简单，评标专家只是凭借对投标书的粗略翻阅、大致了解，就对投标人做出评判。这样的做法有失公允，评标专家也拿不出高质量的评标成果。在定标后往往容易引发投标人的质疑与投诉，反而增加招标代理机构的成本，专家作用流于形式，不仅起不到正面作用，还可能造成更大的浪费。长此以往，必然伤害投标人参与的积极性，进而严重损害招投标制度。
另外，招标文件制作的优劣直接影响到专家的评标工作，也大大限制了评标委员会制度功能的发挥。

　　三、评标专家的权责分析

　　根据《招标投标法》的规定，评标委员会依法享有评审和比较投标书的权利。在评标过程中，评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；设有标底的，应当参考标底。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。因此，评标委员会的评标权具体又包括评标报告之提出权，中标候选人之推荐权，以及在获授权时中标人的确定权。另外，评标委员会的评标权还包括要求对投标文件进行必要的澄清或说明的权利和拒绝所有投标的权利。同时，评标委员会的主要义务是按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。这意味着，评标委员会对投标人提交的投标书进行比较和评审的唯一依据只能是招标文件中规定的评标标准和评标方法。评标委员会既不能在评标过程中改变事先规定的评标标准和评标方法，也不能依据招标文件规定之外的评标标准和评标方法。

　　但是，评标委员会组成的临时性与随机性，决定了评标委员会不可能作为一个整体来承担民事、行政与刑事责任。作为评标委员会成员的评标专家才是依法参与评标过程、独立提出评审意见、实现评标委员会权利与义务的主体。《招标投标法》第四十四条评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。《招标投标法》中评标专家的“个人责任”主要包括“收受投标人的财物或者其他好处的，向他人透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况”这两种情形下的行政责任，即：警告，没收财物，罚款，取消资格；以及严重情况下构成的受贿罪、侵犯商业秘密罪等刑事责任（《招标投标法》第五十六条）。《评标委员会和评标方法暂行规定》在此基础上有所明确与细化。比如，在《评标委员会和评标方法暂行规定》对评标委员会成员进行了限制性的规定，如果评标委员会成员与投标人具有利害关系，或是项目主管部门或者行政监督部门的人员，或曾因在招标、评标以及在其他与招标投标有关活动中从事违法行为而受过行政处罚或刑事处罚的，则有义务主动提出回避。该规定第13条还将评标委员会成员不得私下接触的人员由投标人扩大至与招标结果有利害关系的人；并且扩大了评标委员会成员不得收受财物或者其他好处的对象，包括投标人、中介人和其他利害关系人。第53条增加对于评标委员会成员不能客观公正评标的责任规定：评标委员会成员在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行，或者在评标过程中不能客观公正地履行职责的，给予警告；情节严重的，取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标项目的评标，并处一万元以下的罚款。《评标专家和评标专家库管理暂行办法》增加了对“无正当理由，拒不参加评标活动的”的评标专家的行政处罚。但是，这些法律法规仍没有穷尽评标专家应承担的行政责任，比如，评标专家没有履行回避的义务、没有按招标文件规定的方法和标准进行评标如何处理，评标委员会组成的不合法又将承担怎样的责任。而已有的规定偏重于行政责任，责任的规定上显得过于笼统，操作性差，缺乏约束力；在具体的监督执行过程中，行政监督部门往往又存在调查举证难，或者行政职权的缺位等问题。

　　在招投标业界，追究评标专家责任的情形并不多，四川的两次对评标专家所作的行政处罚因此显得尤其“醒目”：2004年7月，四川省有关部门对在评标活动中违反评标纪律规定和职业道德的11名评标专家做出处罚。这11名评标专家，在评标活动中违反评标纪律和职业道德，有的长期不履行评标专家职责，有的无故不参加评标活动，四川省评标专家管理委员会办公室对其中的4名作出了取消评标专家资格的处理，另外7名被给予警告处罚；2007年初四川又对13名专家因不能公正评标而遭“终身禁止评标”处罚。可以推知，上述评标专家的违反评标纪律与不公正评标已经达到了极其严重的程度，并且是在行政监督部门有确切证据的情况下暴露出来的。一般的项目中，评标专家是否违反了评标纪律和职业道理，是否客观公正评标不易判断。一方面是制度本身的原因。评标委员会采用合议制的方式进行评标，使得评标专家更易了解采购人的倾向，并且顺应采购人的倾向来进行评审与比较；即使采购人没有倾向性，评标专家也可能被评标委员会中的“强音”所影响，随大流，做出“非独立”的判断。另一方面，项目的专业性与评标过程的保密性在一定程度上也增强了隐蔽性，助长了潜规则的形成与发展。作为利害相对方的投标人，对于评标过程又由于信息不对称等固有原因存在举证困难。在存在监管缺失的地方，这些问题就更难以被发现与处理。

　　在政府采购领域，《政府采购评审专家管理办法》对评审专家的违规违纪行为做出了更为详细的规定，其主要责任也是通报批评或记录、取消资格等行政责任。该办法第32条还规定：“由于评审专家个人的违规行为给有关单位造成经济损失的,相关评审专家应当承担经济赔偿责任；构成犯罪的,将移送司法机关追究其刑事责任”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第32条规定：“由于评审专家个人的违规行为给有关单位造成经济损失的,相关评审专家应当承担经济赔偿责任；构成犯罪的,将移送司法机关追究其刑事责任。政府采购评审专家对其失当行为，应当向当事人或第三人承担侵权赔偿责任”。这一规定与招标投标领域的法律法规规章相比较，对评标专家有了经济赔偿责任、侵权赔偿责任等民事责任的规定，但是实践中却没有出现过。虽然我国有关法律对专家有相应的罚则，而且就专家责任作为特别侵权责任已达成理论共识，但一直没有建立起评标专家的问责制程序。在招投标和政府采购领域中，根据项目需要，临时性、随机性确定并组成的评标委员会不完全符合专家民事法律责任中“专家”的特征。评标专家的资格证书属于体制内的行政管理。同时，根据目前评标专家开放性、社会化的招募方式，以及对评标专家独立运用专业知识进行评标的要求，也不宜对评标专家施以过重的责任，否则将影响专家主观能动性的发挥，进而影响到专家库的建设，限制招投标制度的发展。笔者主张应当通过招标文件对主客观因素进行科学划分，严格将客观化因素排除在专家主观评判之外。在此基础上，鼓励专家充分表达个人意见，而不对评标偏差追究责任。毕竟仁者见仁、智者见智，评标专家对于投标标的物有不一致的评价也是合情合理的。

　　基于以上评标专家责任制度的分析，笔者建议如下：首先，完善评标专家的责任追究制度，防范相关的风险。对于所有违反招投标法律法规的行为都应规定相应的行政责任，使得行政监督部门的活动符合行政合法性与程序合理性原则。其次，行政监督部门应当加大监督与执法的力度，加强对评标专家的培训与考核管理，建立评标专家信息反馈制度，听取各方对评标专家业务水平、工作能力、职业道德等各方面的评价。同时，行政监督部门也应加强对招标人和招标代理机构的监督力度，帮助招标人认识到政府采购制度的必要性，促进招标代理机构制度的完善与人员专业水平的提高。第三，完善招投标制度，特别是要优化招标文件的编制工作，以达到充分发挥专家的专业能力，同时规范专家的自由裁量权的作用。第四、随着技术的突破与电子领域法律制度的完善，积极推行电子化评标，减少合议制评标制度对专家独立性的影响，提高评标的效率与公平公正性。

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