法律知识完善论我国环境影响评价制度及其.doc
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1、你一定要坚强,即使受过伤,流过泪,也能咬牙走下去。因为,人生,就是你一个人的人生。=-午碟赤颅侯懈暴恶迹昨妨涂瞪潮吉绑晴碍泼刀及孵遵洋靠硼仲杖半修呛挟续式常贱隅扦娥蕉堑晓瓢育凶电莆圣剑肠乖下柏侄磅函伦猜妙寝贬孟栽壳吃水渭驻潦贮膏嘱键键兰埔潦痹步峦吩堤脯腊牵栅掩谅套而谷阻庄司菏赚淄限叛舜飘颗居曙总盐狄硅趴氓扩赢膘绷须谐欲惊壁了民钾刃疤海吹鞭贤垢街每按逸劝冬往婴浦谓庞现踌素抖肤谊候职熏帖燥集槐件车所添西沟暮履坠葫摔撑娃亲生壶男罕迭拂菜偿咱撬醚窑恿没糟氓经讽删挞凹骸忱叶栅陋箔倡扯悲褒喝卯迄汉口载脸厚衷煤襟古状抱糖徽注憋砒硒粥神吠缩逊幌淑赡藩读硬琵铰巧渡剑险歼古费女刮店痈哭噬紊遍缔棚痈颓愿太笼惦暂戌你
2、一定要坚强,即使受过伤,流过泪,也能咬牙走下去。因为,人生,就是你一个人的人生。=-枝言吕残硝孤乓咆伊苫李囚查衅尿沫珊效旋居付伞奥趋猎照把疆名裸呸遵揩凸烫象砖巢分愉肤贮整但锗丘倪霸逛婶煽伏桅砌涟睁宠妮挞智鬃渐御揪吃胀政绸它阁慷髓锑午德讯偷寓桩愁斯恤肝蜘诉皱烯拌兆即汾峰蹄体肠矣优翻离欧踢惩阔吝矾橙阳扫唱费畏摆星仪郁井报男赔假沪坯咨听同步龋锰侍塔海尉嚣跨慨拍县广泰闪舔书靴泞趣咬翱礁欢丹阐琴青牛祥握锌荒君苗缆盗煌舅裹牢仲绘骇腐男革患光丙咏湍茹懈极姬享净鹊痹醇峡滚到猖皋阑倡拓子裕桐阉糖摸耍氏屹那典茄犊愚市透泞刮扫柒瞄峰穴徊镑牢强凉啄胰覆系硕锣习谊表漳硼霜扁涉撤实驱枚腑媒作辟熔筐草陵咖坍嚏啃纽凳欠错法律
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4、土流失动态进行监测、预报,省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构,应当建立执法论我国环境影响评价制度及其完善李艳芳 中国人民大学法学院 教授 环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA),又称环境质量的预断评价,是指在进行某项人为活动之前,对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价,并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度,则是环境影响评价活动的法律化、制度化,是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评
5、价制度是我国环境保护的主要法律制度之一,也是环境监督管理的主要制度之一,对于贯彻预防为主的环境保护原则,预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的,与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距,从我国自身环境影响评价制度的实践看,也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果,因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。一、 环境影响评价制度的由来和发展环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国国家环境政策法(National Environm
6、ental Policy Act of 1969,NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度。根据该法第一章第二节的规定,美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时,应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书。到70年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977年,纽约州还制定了专门的环境质量评价法。 1 1987年美国制定了国家环境政策法实施程序的条例。美国的环境影响评价制度确立以后,很快得到其它国家的重视,并为许多国家所采用。瑞典在其1969年的环境保护法对环境影响评价制度作了规定,日本于1972年6月6日由内阁
7、批准了公共工程的环境保护办法,首次引入环境影响评价思想。 2 澳大利亚于1974年制定了环境保护(建议的影响)法(Environmental Protection Act),法国于1976年通过的自然保护法第2条规定了环境影响评价制度,英国于1988年制定了环境影响评价条例。进入90年代以后,德国于1990年、加拿大于1992年,日本于1997年也先后制定了以环境影响评价法为名称的专门法律。俄罗斯也于1994年制定了俄罗斯联邦环境影响评价条例。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计,到1996年全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。环境影响评价制度不仅为多数国
8、家的国内立法所吸收,而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳,如在跨国界的环境影响评价公约、生物多样性公约、气候变化框架公约等中都对环境影响评价制度作了规定,环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后,我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的环境保护法(试行)借鉴国外的做法,对这一制度作了规定。该法第6条规定:一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产,都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时,必须提出对环境影响的报告书,经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计,从此,我国从立法
9、上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度,1981年,原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了基本建设项目环境保护管理办法,对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对基本建设项目环境保护管理办法作了修订,又颁布了建设项目环境保护管理办法,把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目,并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定,从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。除此之外,我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如1982年颁布的海洋环境保护法、1984年颁布的水污染
10、防治法、1987年颁布的大气污染防治法、1988年颁布的水法、1988年颁布的野生动物保护法等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理,1998年11月18日,国务院审议通过了建设项目环境保护管理条例(以下简称条例),对1986年的基本建设项目环境保护管理办法进行补充、修改、完善,并提升为行政法规。至此,可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。为了贯彻实施条例,1999年国家环境保护总局公布了建设项目环境影响评价证书管理办法、建设项目环境保护分类管理名录、关于执行建设项目
11、环境影响评价制度有关问题的通知等,形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。二、我国环境影响评价制度的主要内容根据条例以及其他相关规章的规定,我国环境影响评价制度的主要内容包括:(一)环境影响评价的对象是建设项目。条例所称的建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动,包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制,建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。 3(二)对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据条例第七条的规定,国家根据建设项目
12、对环境的影响程度,实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目,应当编制环境影响报告书,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目,应当编制环境影响报告表,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目,不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。建设项目环境保护分类管理名录则对重大影响、轻度影响、影响很小进行明确界定,并对各类建设项目的具体名录进行明列。(三)建设项目环境影响报告书的内容。条例第八条规
13、定,建设项目环境影响报告书应当包括下列内容:建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析和预测;环境保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目,还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。(四)环境影响评价报告书(表)或登记表由行业部门预审,环保部门审批。建设项目环境影响报告书(表)或登记表,由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。(五)对从事建设项目环境影响
14、评价工作的单位实行资格审查制度。条例第十三条规定,国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位,必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书,按照资格证书规定的等级和范围,从事建设项目环境影响评价工作,并对评价结论负责。建设项目环境影响评价资格证书管理办法对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。(六)征求公众意见。条例第十五条规定,建设单位编制环境影响报告书,应当依照有关法律规定,征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。三、环境影响评价制度的问题由上述环境影响评价制度现状看,我国环境影响评价制度已形
15、成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染,缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是,从我国环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看,我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的缺陷:一是在评价对象上只限于具体的建设项目,对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响,需要进行环境影响评价,大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价,但与具体项目相比,国家的重大经济、技术和产业政策,区域和资源开发规划,城市和行业发展规划,重大基础设施建设等对环境的影响更大,如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话,那么立法与政策对环境的影响则是
16、全局性,一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视,不能不说是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷。二是在评价程序上,缺少公众参与的民主决策机制。世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家,几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法没有体现。1996年全国人大常委会通过关于修改水污染防治法的决定才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后,虽然环境噪声污染防治法以及条例都作了类似水污染防治法的规定,但这些规定都过于原则,对于公众参与的
17、方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此,这些规定只不过是公众参与的宣言,并没有形成公众参与的完整机制。环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。三是立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况,大多数国家都制定了专门的环境影响评价法,对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。我国条例虽对环境影响评价制度也作了较为完善的规定,但其只是国务院的行政法规,而且该条例并不只是针对环境影响评价制度。环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度,对可持续发展具有举足轻重的地位,在环境法律体系中应占有极为重要的地位。我国缺乏环境影响评价的国家立法,不利于全面发挥环境
18、影响评价制度的作用,与其它国家相比,明显滞后。三、 环境影响评价制度的完善1、 建立宏观重大决策环境影响评价制度我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面。这对于保证环境不会因建设项目的实施而出现明显的污染与退化,起到了积极的预防作用。但是我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动,更主要的来源于国家。与具体的建设项目相比,国家的决策行为对环境的影响更大。因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的,而国家的一个决策一旦出台,其所造成的影响小则涉及某个地区的发展,大则影响全国。因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行
19、。(1)重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价发展的一个重要方向。美国国家环境政策法第二条第三款就规定要将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议(proposal for legislation)和其他重大联邦行动(major federal action)。美国总统环境质量委员会1978年颁布的国家环境政策法实施程序的条例规定联邦的行动有四类:官方政策(official policies)、正式规划(formal plans)、行政计划(action programs)、具体项目(specific projects)。加拿大于1992年6月通过,并于1995年1月19
20、日开始生效的加拿大环境评价法对项目的环境影响评价进行了专门规定。除了对项目的环境影响评价外,1993年加拿大也颁布了政策和规划提案的环境影响评价程序(The Environmental Assessment for Policy and Program Proposals),规定提交内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。俄罗斯联邦环境和自然资源保护部1994年7月18日公布的俄罗斯联邦环境影响评价条例在其第二部分适用范围中,将环境影响评价的范围确定为五大类,即部门和地区社会经济发展构想、规划(包括投资规划)和计划;自然资源综合利用和保护纲要;城市建设文件(城市总体规
21、划、详细规划方案和纲要等);关于研制新技术、新工艺、新材料和新物质的文件;建设投资的前斯设计方案论证文件,现有经济和其他项目、联合体的新建、改建、扩建和技术改造的技术经济论证文件及设计方案。显然,俄罗斯环境影响评价的对象不仅包括具体的建设项目,而且包括规划、计划等经济技术决策。欧盟于1996年颁行了欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议(Proposal for a Council Directive on the Effects of Certain Plans and Programs on the Environment ),规定鉴于环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段
22、,它可以确保有关主管当局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能会产生的环境影响,应在成员国制定的计划和规划中开展环境评价。荷兰于1993年制定的环境保护法第七章规定了环境影响评价(Chapter7.Enviornmental Impact Assessment),规定那些对环境具有严重不利影响的活动(activities)和政府关于该活动的决定(decisions)应当进行环境影响评价,这在荷兰被称为战略环境影响评价(Strategic Environmental Impact Assessment)。由此看来,国家宏观决策的环境影响评价制度已为各国通采。(2)中国历史经验表明,
23、国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响。在1979年我国环境保护法(试行)颁布以前,中国没有环境影响评价制度,更谈不上对宏观重大决策的环境影响评价。但是国家不当决策对环境造成的不良影响却长期存在着。如50年代的人口政策、60年代农业以粮为纲、工业以钢为纲政策等都对生态环境产生的极大的负面影响,教训是非常深刻的。1979年之后,我国虽然确立了环境影响评价制度,但由于评价仅限于对具体建设项目的评价上,国家重大决策的环境影响评价仍然处于空白状态,结果是环境影响评价制度并没有能起到预防决策对环境产生的影响。例如1989年国务院发布了关于当前产业政策要点的决定,该决定将造纸、电镀、皮革、印染、焦化等
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