基于“一张图”模式的国土空间详细规划编制探讨.pdf

中国科技期刊数据库 工业 A 收稿日期：2023 年 12 月 21 日 作者简介：任永志（1981），男，汉族，山东临沂人，硕士研究生，研究方向为国土空间总体规划、国土空间详细规划、城市规划、城市设计等方面。-178-基于“一张图”模式的国土空间详细规划编制探讨 任永志 大连金州湾临空经济区管委会，辽宁 大连 116033 摘要：摘要：本文探讨了国土空间详细规划中“一张图”模式的应用，以提升规划的科学性和效率。国土空间规划在现代社会中扮演着重要的角色，关系到国家和城市的可持续发展。“一张图”模式的引入为规划提供了更综合、协调的工具，有助于更好地协调土地利用、资源保护和生态平衡。回顾国土空间详细规划的历史和发展趋势，强调了这一模式对规划透明度和科学性的推动作用，为未来的城市和国家发展奠定了坚实基础。关键词：关键词：国土空间规划；可持续发展；土地资源管理 中图分类号：中图分类号：TU98 0 引言 国土空间规划是国家和地方政府面临的一项重要任务，它涉及到国土资源的科学管理、城市和乡村的合理发展、生态环境的保护等多重复杂目标。在过去的几十年里，中国经历了城市化进程的快速推进，这使得国土资源的管理和空间布局规划变得愈加复杂和具有挑战性。为了应对这一挑战，国土空间详细规划成为了必不可少的工具，它为政府和规划机构提供了指导，以确保土地的合理利用和国土空间的有序发展。本文旨在探讨“一张图”模式在国土空间详细规划编制中的应用，以及它对规划实践的影响。阐释国土空间详细规划在国家和地方发展中的战略地位。以及它如何为国土空间规划提供了新的方法和工具。通过本文的研究，我们旨在为国土空间规划的实践和未来发展提供有益的洞察和建议。1 国土空间详细规划概述 （1）国土空间规划的定义和背景 国土空间规划是国家在整体国土空间范围内，依法对国土资源、环境等进行统一规划、统一管理和统一保护，实现国土空间合理利用、有效保护，促进经济社会协调健康发展的重要手段。它是国土空间开发利用、资源保护环境治理的顶层规划，直接影响国土空间的高效利用和可持续发展。（2）国土空间详细规划的概念和范围 国土空间详细规划是国土空间规划体系的一个重要组成部分，旨在对国土空间进行更加精细化的规划和管理。详细规划通常涵盖城市和乡村发展、生态保护、资源利用、土地用途、基础设施建设、交通布局等多个领域，以满足各类发展需求。（3）国土空间详细规划的历史和发展趋势 在国土规划的初期阶段（20 世纪初至 20 世纪中期），主要关注土地利用和农业生产的合理规划。这一时期的规划主要侧重于农村地区的土地分配、农田水利、农村产业结构等因素。国土资源的管理主要由地方政府来负责。随着城市化的加速和工业化的兴起，国土规划逐渐演化为更为综合的体系，包括城市和农村地区的规划。20 世纪中期至末期，国土规划开始考虑到城市的发展，以及农村和城市之间的协调。这一时期，国土规划开始着眼于整个国家的空间布局，包括基础设施、产业发展、生态保护等多个领域。最近几十年，国土空间详细规划迎来了数字技术和信息化的革命。这使得“一张图”模式的引入成为可能。国土空间详细规划变得更加精确、科学和综合，能够更好地协调各种领域的规划需求，从而实现更可持续的国家和城市发展。总的来说，国土空间详细规划的历史反映了社会和技术的发展，从初期的农业和农村规划逐渐演变为综合、数字化的规划方法。未来，随着科技的不断进步和社会需求的变化，国土空间详细规划将继续发展，以适应新的挑战和机遇。2 国土资源与环境状况分析 （1）国土资源概况 国土资源是国家领土范围内的各类资源的总称，包括土地、水资源、矿产资源、森林资源、农田资源中国科技期刊数据库 工业 A-179-等。这些资源对于国家的经济发展、社会进步和人民生活具有至关重要的作用。在国土空间详细规划中，充分了解和科学利用这些资源是确保规划有效实施的前提条件。在中国，国土资源的分布呈现出多样性，包括不同类型的土地、各类水资源、丰富的矿产资源以及广袤的森林资源。土地资源方面，中国拥有广大的耕地、草地、建设用地等不同类型的土地，这为农业生产、城市建设和生态保护提供了丰富的资源基础。水资源是中国国土资源中的重要组成部分，包括河流、湖泊、水库、地下水等。这些水资源对于城市供水、农业灌溉和生态保护起着关键作用。另外，中国的矿产资源也非常丰富，涵盖了煤炭、石油、天然气、金属矿产等多个领域。这些资源在国土空间的规划和开发中具有战略地位，影响国家的工业生产和能源供应。森林资源在中国国土资源中占有重要地位，不仅对生态平衡、空气质量和生物多样性具有关键作用，还为木材和非木材林产品提供了宝贵的资源。（2）环境现状分析 国土资源的合理利用与环境保护息息相关。环境现状分析是国土空间详细规划中的重要环节，有助于全面了解国土空间内的环境问题与挑战。在中国，环境问题涵盖了土地退化、水资源污染、空气质量下降、生态系统破坏等多个领域。土地退化是一个严峻的问题，受到了农业生产和城市建设的冲击。土地沙漠化、盐碱地增加以及土地的非农化使用对土地资源构成了威胁。水资源方面，污染和过度开采已经影响了水质和水量。河流和湖泊的富营养化、地下水位下降以及水资源的不均衡分布都需要得到重视。空气质量的下降在一些城市尤为明显，工业排放和交通污染对空气质量造成了严重影响。生态系统的破坏导致了生物多样性的丧失，威胁到了生态平衡。（3）生态脆弱性评估 生态脆弱性评估是为了全面了解国土空间内生态环境的稳定性和脆弱性。在国土空间详细规划中，评估国土空间的生态脆弱性对于制定合理的生态保护政策和规划具有重要意义。评估过程需要考虑土地类型、生态系统的健康状况、气候条件等多个因素。结果将有助于确定哪些区域需要特别保护，以维护国土空间内的生态平衡。在中国，一些生态脆弱区域已经受到了生态破坏的威胁，这包括高寒地区、水源涵养区、草原生态系统等。通过生态脆弱性评估，国土空间详细规划可以明智地决定如何平衡开发和保护，以确保国土空间内的生态环境得到合理的维护和恢复。3 国土空间详细规划编制流程 3.1 规划编制的法律法规和政策框架 国土空间详细规划的编制受到我国相关法律法规和政策框架的指导和规范。首要法律文件包括中华人民共和国国土空间规划法。国土资源部、生态环境部等相关部门发布的配套规章文件也对国土空间规划编制提供了具体的法律依据。国土空间详细规划的编制必须符合国家和地方法律法规的要求，以确保规划的合法性和可行性。3.2 规划编制的基本原则和指导思想 在国土空间详细规划的编制中，必须遵循一系列基本原则和指导思想。可持续发展原则是其中之一，要求规划必须充分考虑经济、社会、生态等多方面的可持续性。综合平衡原则要求规划要平衡不同利益，综合考虑各种资源的利用和环境的保护。再次，空间优化原则强调规划应在有限的土地资源上实现最优化的配置。生态优先原则强调规划应保护和修复生态系统，确保生态环境的稳定。公众参与原则要求规划编制过程中要广泛征求公众的意见和建议，确保规划的合法性和合理性。表 1 国土空间详细规划表 项目/区域 土地用途 土地面积（平方千米）开发计划 生态保护措施 区域 A 居住用地 50 新建住宅小区 保留自然绿地 区域 B 工业用地 30 新建工业园区 污染治理和生态恢复 区域 C 农业用地 80 优化农田结构 农田保护 区域 D 自然保护区 120 野生动植物保护和研究 严格保护 区域 E 商业用地 15 新建商业中心 绿色建筑和节能措施 区域 F 公共设施用地 25 新建学校、医院等公共设施 绿化和交通规划 中国科技期刊数据库 工业 A-180-3.3 编制过程中的主要步骤(1)开展现状摸底调查 采取现场踏勘、公众调查等方式，结合国土利用变更调查、影像、确权登记、大数据等，对详细规划范围内及周边的自然条件、生态本底、历史文化资源、人口、土地利用、土地权属、地下空间利用、建筑、公共管理与公共服务设施、重要企业、综合交通、公用设施、综合防灾等现状进行详细摸底调查。了解社区划分、配套等现状，结合现状摸底调查情况，总结现状特征，分析存在问题，挖掘发展条件。(2)统一底图基数 按照国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）、自然资源部办公厅关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知的要求，结合年度国土利用变更调查开展地类细化调查，形成比例尺不小于 1：2000、用地分类以三级类为主的土地利用现状数据和工作底图。(3)规划实施评估 开展现行详细规划的实施评估。评估规划内容实施情况、影响规划实施的外部因素变化情况以及规划内容自身合理性情况，梳理规划实施问题，剖析问题原因，并与总体规划（分区规划）进行比对，提出现行详细规划延续内容与优化建议，确定详细规划编制重点。单元实施评估。分析规划基期年现状用地结构，现状设施建设情况，梳理已批未建、已批在建项目情况，分析土地储备情况、土地利用效率及发展潜力，了解所在地区诉求，综合评估规划内容实施情况。与上位规划目标进行比对，总结规划实施的关键性问题。单元体检评估。参照和运用国土空间规划城市体检评估指标及数据，按年度同步测算统计控制单元的年度体检指标，作为规划实施评估的数据参考。4 分析土地潜力 结合现状及权属单位、周边相邻关系人意愿，进行土地开发潜力分析，合理确定保留用地、更新用地、开发用地，对边角地、插花地、夹心地等畸零宗地的利用，提出合理建议。5 统筹衔接相关规划 分析国土空间总体规划、分区规划的战略要求和规划策略，明确各类上位规划需落实的管控性和引导性内容。严格落实国土空间总体规划“三条控制线”、生态系统保护格局、城市结构性绿地和重要水域、重要公共管理与公共服务设施、重大交通设施、重大安全设施、重大公用设施等强制性内容。加强与相关专项规划的协调，统筹落实各项设施控制要求，细化城市控制线范围，加强空间管控。根据规划建设容量，规划各类市政公用设施的具体空间布局、服务保障能力、配置标准要求，与市政专项规划做好衔接，管线综合规划明确各分类设施的配置标准和具体空间布局，统筹做好管线综合，达到相应的规划深度要求后，由控规团队将相关内容纳入详细规划，规划好市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线。6 合理划定街区 以现状调研分析和现行控规实施评估为基础，结合国土空间总体规划和相关政策文件的要求，衔接行政区划、社区管辖范围，考虑各类政策因素、实施因素的衔接以及内在功能的关联性，合理划分街区，构建层次完善的单元、街区体系，确保相关边界稳定。7 法定规划文件 法定规划文件划分街区（街区宜与社区对应），细化、分解上位规划确定的规划首位功能、规模总量、强度、高度、各类设施、各类控制线、空间风貌等管控要求，在单元和街区两个空间尺度上具体规定以下六方面控制规则：土地使用控制总量规模控制设施控制道路及轨道交通控制控制线空间控制。统筹考虑发展条件与上位规划要求，以国土空间总体规划确定的单元功能主导定位或主要土地用途为基础，结合现状人口、用地、公共管理与公共服务设施配置等相关因素，确定单元发展目标和功能定位，明确单元引导和控制的重点内容，合理优化单元用地空间布局、蓝绿空间管控、地下空间管控、重点地区划定与引导、公共服务及公用设施、综合交通、综合防灾、竖向设计、城市控制线（含基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等）及街区管控传导等内容，确定单元风貌特征，优化空间景观系统。8 引导设计方案 中国科技期刊数据库 工业 A-181-引导设计方案以法定规划文件规定的各项控制要求为依据，对街区以下各类用地和设施的定性、定量、定位等控制内容进行进一步落实和细分，明确类型、位置、范围、规模、指标等详细设计内容。根据单元层次详细规划中对街区管控传导的内容，结合相关城市建设要求，合理优化各类用地布局，保障设施落地，加强交通管控，细化竖向及立体开发控制，确定地块控制基本指标，编制相应图则。9 重点地块 对于重要空间节点、交通枢纽、上盖综合开发、重要地下空间等重点地区的空间形态的控制，编制重点地区附加图则，并纳入引导性规划进行控制引导。结合待收储、待开发重点地块的未来开发意向以及指标管控要求，形成地块策划深度的平面布局示意；结合重点地块开发意向及城市天际线、景观视廊等上位规划要求，塑造符合区位特征、展现风貌特色的整体空间形态。10 详细规划“一张图”详细规划“一张图”集成详细规划成果数据，是规划动态传导、成果动态维护的载体。经批准的详细规划成果按照管控规则动态维护。11 国土空间详细规划的内容 （1）国土空间布局 国土空间布局的目的是合理配置和管理国土资源，促进可持续发展。在国土空间布局中，城市发展区域通常是一个重要焦点。这些区域被规划为城市的扩展和发展区域，确定了新的城市发展方向和范围。农村和农业用地也是国土空间布局的一部分，用于界定农村用地、农田和农业生产区，以确保粮食和农产品的生产。同时，国土空间布局还会划定自然保护区、生态保护区和生态修复区，以保护生物多样性和生态系统。此外，还会规划特殊用地，如工业区、商业区、交通枢纽等，以支持城市和经济发展。（2）区域发展战略 明确区域的定位和特点，包括资源、环境、文化等方面的特色。确定区域的发展方向，包括重点发展的产业、基础设施建设、城市化进程等。区域发展战略还会规划区域内的空间布局，包括城市、乡村、工业区、农业区等的布局。明确区域的保护和可持续发展措施，以确保资源的合理利用和环境的保护。（3）生态保护与恢复 国土空间详细规划也要关注生态保护与恢复。这一部分规定了国土空间内的生态保护措施和恢复计划，以维护生态平衡和生物多样性。划定自然保护区和生态重点区域，确保自然环境的保护。其次，规划生态修复区，以恢复已受损的生态系统。生态保护与恢复还包括生态监测和评估，以了解生态系统的健康状况。明确可持续发展原则，以确保国土空间的长期可持续利用。这三个方面构成了国土空间详细规划的核心内容，它们共同为国土空间的合理利用和管理提供了指导方针。通过科学的规划和管理，国土空间可以更好地满足社会和经济的需求，同时保护生态环境和国土资源。这有助于实现可持续发展目标，促进国家的繁荣和稳定。12 国土空间详细规划的可行性分析 （1）社会经济影响评估 国土空间详细规划的可行性分析包括社会经济影响评估，旨在确定规划实施对社会经济领域的影响。这一过程涵盖了广泛的经济和社会因素，如就业、收入、基础设施建设、产业发展等。规划实施将对就业产生影响。规划中的建设项目和发展计划通常需要大量的劳动力，这将提供就业机会，促进当地经济的增长。同时，新建基础设施和发展项目将创造商机，激发投资，促进产业多元化。社会经济影响评估需要考虑收入分配和经济公平性。规划的实施可能会增加当地社区的收入，但同时也可能导致贫富差距的扩大。因此，政策制定者需要采取措施，确保收益更加平等地分配，促进社会公平。可行性分析还需要评估基础设施建设对当地社区的影响。规划的实施可能需要改善道路、交通、供水和能源设施等基础设施。这些改进将提高社区的生活质量，但也需要投资和管理。因此，社会经济影响评估需要明智地考虑资源的分配和投资的可行性。（2）生态环境风险评估 另一个重要的方面是生态环境风险评估，它旨在确定规划实施对生态系统和环境的潜在影响。这包括对土地使用变化、生物多样性、水资源、大气质量和气候变化等生态问题的评估。中国科技期刊数据库 工业 A-182-规划实施可能导致土地使用变化，包括城市扩张、农地开发或自然生态系统破坏。这可能对土地的生产力和生态系统健康产生负面影响。生态环境风险评估需要识别这些潜在威胁，并提出措施来减轻其影响。规划实施可能会影响生物多样性，尤其是当新建项目位于生态敏感地区时。评估需要考虑保护和保育措施，以确保生物多样性的保持。可行性分析还应包括水资源管理和空气质量保护的考虑。规划的实施可能对当地水资源和空气质量产生负面影响，这需要考虑可持续的管理方法和环境保护措施。（3）可行性研究和风险管理 可行性研究和风险管理是国土空间详细规划的关键组成部分。这一步骤需要综合考虑社会经济和生态环境的因素，以确定规划的可行性和风险。可行性研究应考虑规划的经济、社会和环境可持续性。这意味着要确保规划的实施不会导致负面的长期后果。这需要考虑资源的可持续利用、生态系统的保护和社会的公平。风险管理则是为了减轻潜在的负面影响。这包括制定风险缓解策略、应急计划和监测机制，以便在规划实施过程中及时应对风险。通过社会经济影响评估、生态环境风险评估以及可行性研究和风险管理，国土空间详细规划可以更全面地确定其可行性和潜在的风险。这有助于确保规划的成功实施，同时最大限度地减少对社会、经济和环境的负面影响。13 国土空间详细规划的实施与监督 （1）规划实施的政策和机制 国土空间详细规划的实施需要建立明确的政策和机制，以确保规划的有效执行和监督。这一步骤涉及多方面的工作，包括政府机构、相关部门和地方政府的协作。政策制定是规划实施的第一步。政府需要制定明确的政策文件，阐明规划的重要性、目标和原则。政策文件还应包括规划的实施时间表、资源分配和责任划分。这些政策文件将为规划实施提供法律依据和指导。政府需要建立规划实施的管理机制。这包括组建专门的国土规划实施部门或机构，负责规划的具体执行。这些机构将协调各相关部门的合作，确保规划的无缝实施。为了更好地实施规划，政府还需要明确资源分配和资金来源。这将涉及到预算分配、资金筹集机制和政府支持政策的制定。政府可以通过各种途径，如税收、政府基金和国际援助，筹集实施规划所需的资金。（2）监督和评估机制 规划实施的成功需要建立有效的监督和评估机制，以确保规划按照预定计划进行。监督机制可以包括内部和外部监督。内部监督是由国土规划实施部门或相关部门进行的。他们将对规划的执行情况进行定期审查和监督，以确保各项目和措施按计划执行。内部监督还包括规划的报告和数据收集，以便更好地了解实施情况。外部监督通常由独立的评估机构、专家和公众参与组织进行。他们将对规划的效果和影响进行评估，以确保规划的合规性和可行性。外部监督还包括公众参与，以获取社区和利益相关者的反馈和建议。（3）风险管理和调整策略 规划实施过程中可能会面临各种风险和挑战，因此需要建立风险管理和调整策略。这包括风险的识别、评估和应对措施。规划实施需要对潜在的风险进行识别。这可能包括政策法规的变化、自然灾害、社会反对或经济不确定性等。对这些风险的识别将有助于提前准备。需要对风险进行评估，以确定其可能的影响和严重程度。这将有助于确定哪些风险需要首先应对。应对措施包括制定应急计划、调整政策和资源分配、协调多方合作等。这些应对措施将在实施过程中帮助政府和相关部门应对突发情况，保证规划的顺利实施。通过以上的政策和机制建设、监督和评估机制以及风险管理和调整策略的制定，国土空间详细规划的实施可以更有效调整策略。14 结论 国土空间详细规划的核心引入“一张图”模式，为城市和国家的可持续发展提供了更为高效和综合的规划工具。这一模式不仅简化了规划流程，也强调了多领域协调与综合规划的重要性。政府与规划机构能够更加有针对性地协调土地利用，同时确保资源保护和生态平衡的可持续性，从而实现了更全面的规划目标。这一变革不仅提高了规划的透明度，也使规中国科技期刊数据库 工业 A-183-划决策更具科学性，有力地推动了未来城市和国家的可持续发展，为其奠定了坚实的基础。参考文献 1王国军.国土资源规划对房地产经济创新发展的作用及应用案例分析J.住宅与房地产,2023(15):65-67.2彭庆祥.国土资源规划对房地产经济创新发展的作用与影响J.房地产世界,2023(09):124-126.3李芮,朱宁溪.守护好绿水青山，保障好高质量发展N.宁波日报,2023-02-23(001).4费小丽,潘章凤.国土空间规划体系下上林县矿产资源开发布局研究J.中国金属通报,2023(02):183-185.5.湖南省国土资源规划院J.国土资源导刊,2022,19(03):2.6张伟,格平,赵晶.国土空间规划中水资源的开发利用探究评水资源规划及利用(第三版)J.人民黄河,2022,44(08):166.7李彦含.当前国土资源规划中面临的困境与对策J.工程技术研究,2022,7(10):236-238.8闫晓莹.国土资源规划对房地产经济创新发展的价值J.今日财富,2022(09):7-9.