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我国检察案例指导制度的实践考察及完善路径探析.pdf
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1、14中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:16729285(2024)0100148我国检察案例指导制度的实践考察及完善路径探析董 军 曹 璐*【摘 要】我国检察案例指导制度自 2010 年建立,历经十几年的发展。当前指导性案例在编发批次、数量、规范性、系统性等方面都有了较大提升,然而司法实践应用效果却不容乐观。究其原因,主要有入选案例范围及适用的局限性、强制约束力缺乏、配套制度机制欠缺以及检察人员参照适用案例的意识不强等。建议从实践需求入手进行供给侧结构性改革,扩大案件覆盖面,赋予强制约束力,加强针对性培训指导,完善配套制度机制,使检察案例指导制度发挥规范司法活动、统一法律适用、推
2、进中国特色社会主义检察制度完善发展的最大效能。【关键词】案例指导 参照适用 约束力 实践应用指导性案例是重要的“检察产品”,是正确适用法律的“样本”,是引领社会法治意识的“教科书”。1案例指导制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。案例对司法机关是便捷、有效的业务指导、政策指引,对社会则是直观的释法说理、法治教育,要坚定不移地加强这项工作。2加强案例指导,是深入学习贯彻党的二十大精神,贯彻落实习近平法治思想,推动检察机关一体提升法律监督能力,助力在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要抓手。一、我国检察案例指导制度的发展历程受我国各地经济社会发展水平差异、成文法的局限性等因素影响,一
3、直以来司法实践中存在“同案不同判”的现象,影响了国家法律的统一适用,损害了司法公信力,社会反映强烈。随着司法责任制改革、办案权力下放、审批模式转变等新情况出现,“司法尺度不统一,同案不同判”的问题更为凸显,成为司法改革中亟待解决的问题。2008 年,中央政法委提出建立中国特色的人民检察院案例指导制度,经过两年多的探索,2010 年 7 月,最高人民检察院发布关于案例指导工作的规定,标志着中国特色案例指导制度正式确立。2010 年 12 月,最高人民检察院发布第一批 3 件指导性案例,标志着我国案例指导制度迈出实质性步伐。截至 2023 年底,最高人民检察院共发布 49 批 199件指导性案例。
4、以时间为坐标轴,20102017 年共发布 9 批 38 件指导性案例,20182023 年共发布 40 批 161 件指导性案例,2018 年以来发布的案例占全部案例数的 80.9%,案例编发较此前有了*董军:北京市顺义区人民检察院第七检察部检察官助理;曹璐:北京市顺义区人民检察院第七检察部检察官助理。1童建明:以习近平法治思想为指引开创检察案例指导工作新局面,检察日报2021 年 7 月 15 日,第 1 版。2本书编写组:检察机关学习贯彻习近平法治思想辅导读本,中国检察出版社 2021 年版,第 127 页。董军曹璐:我国检察案例指导制度的实践考察及完善路径探析152024年第 1 期北
5、京政法职业学院学报总第 125期长足进展。指导性案例的发布和应用,以其具有的解释性、示范性和确定性等特点,进一步补充、完善了法律法规更新慢、适应性不强的缺陷,实现了“以例补律”“以例补释”“以案释法”的功能,推动“类案同处、类案同判”,对于确保法律统一正确实施,统一裁判标准,总结司法经验,提高司法能力,维护司法公正,弘扬社会主义法治精神和核心价值观,起到了积极的作用。从 2010 年初创到 2018年 10 月人民检察院组织法的修订,我国检察案例指导制度已从最初的一项工作制度上升为法律制度。3从全国来看,已基本上建立起以最高人民检察院发布的指导性案例为核心,以省级检察院参考性案例、各级检察院典
6、型案例4为补充的检察案例指导工作体系,逐步弥补了在我们这样一个成文法国家推进法律渊源(制定法)不够多元、跟进发展滞后的不足。为确保上下文表述一致,本文中的“指导性案例”指最高人民检察院发布的“检例第*号”案例,“指导案例”指包括指导性案例在内的、由全国各级检察院发布的已生效案例,如典型案例。二、我国检察案例指导制度运行的实践考察当前,指导案例无论是从数量、来源,还是检察业务覆盖面、案例体例结构完整性、规范性,对于司法办案、检察工作的指导性及以案释法引领社会风尚等方面都实现了跨越式发展。然而,也要看到与司法实践中浩如烟海的案件及已公开的亿万级的裁判文书相比,指导案例的实践应用情况仍不容乐观,尚未
7、发挥其应有的作用。(一)指导案例司法应用情况管窥2019 年最高人民检察院关于案例指导工作的规定(以下简称案例指导工作规定)第 15条第 2 款规定:“各级人民检察院检察委员会审议案件时,承办检察官应当报告有无类似指导性案例,并说明参照适用情况。”20202022 年,笔者所在院检委会共讨论各类案件 136 件,其中刑事检察131 件、民事检察 5 件。应当说,刑事检察存在适用指导案例的广阔空间,然而,自 2020 年以来笔者所在院仅有 1 件非法持有毒品案件参照适用,在公诉案件审查报告5中引用了第 37 批检察指导性案例中王某贩卖、制造毒品案(检例第 150 号)的要旨和指导意义。6再看其他
8、省市检察机关的相关探索,苏州市检察院较早开展了类案检索、参照适用指导案例工作,明确规定刑检部门“提交检委会”“向上级院请示汇报”两类案件需要在报告中列明检索类案及参照适用情况。该院对 20202021 年共 380 件“两类案件”进行评查,发现开展类案检索 208 件,检索率为 54.74%,而且在已检索案例中大部分未检索到可参照适用案例。7郑州中原区检察院 20102021 年仅应用第 12 批指导性案例“陈某正当防卫案”办理过一起案件,而且仅适用规则对案件作出判断处理,因为没有具体的适用程序,最终也没有在法律文书中予以体现。8从以上司法实践中我们基本上可以窥见指导3 人民检察院组织法第 2
9、3 条第 2 款规定,最高人民检察院可以发布指导性案例。4如 2018 年 1 月至 2023 年 2 月,最高人民检察院下发了 264 批 1798 件典型案例。5规范名称应为 案审查报告(适用捕诉一体案件),属于人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本(2020 版)中列举的“工作文书”。6王某贩卖、制造毒品案的要旨为:检察机关办理新型毒品犯罪案件,应当审查毒品含量,依法准确适用刑罚。指导意义第 2 点为:办理新型毒品犯罪案件,应当审查涉案毒品含量。根据刑法第三百五十七条的规定,毒品数量以查证属实的走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品的数量计算,不以纯度折算。新型毒品混于饮料、食品中,往往含有大
10、量水分或者其他物质,不同于传统毒品。检察机关应当综合考虑涉案新型毒品的纯度和致瘾癖性、社会危害性及其非法所得等因素,依法提出量刑建议。在办案件嫌疑人张某提出应以纯度计算毒品数量,承办检察官在参照本案例后认为,之所以规定审查涉案毒品含量其目的在于解决毒品犯罪的量刑问题,而非定罪问题,涉及定罪问题时应当遵循刑法规定,以数量而非纯度计算,纯度仅作为提出量刑建议时需要考量的因素。该案根据指导性案例对案件作出处理,起诉至法院后,得到法院判决支持。7参见苏州市人民检察院第二检察部:类案检索评查报告,主任检察官工作简报2021 年第 30 期,第 2 页。8陈宏钧、禹枫:推进基层检察机关指导性案例应用研究:
11、实践叙事与路径优化,“检察指导性案例应用”研讨会论文集(2021 年 6 月),第 200 页。16案例的参照适用情况。(二)检察案例指导制度运行中存在的问题及原因分析要检视一项制度“好不好”,关键在于看其是否具有稳定性、可持续性,是否具有广阔的前景、“市场”。评判检察案例指导制度是否具有较大的发展潜力,可以从案例生成机制(如选编要求、程序性、时效性等)、案例发布后的学习培训情况以及案例应用于实践办案情况三个维度来考察。当前,检察案例指导制度主要存在以下问题:1.案例供给不足,发布数量总体偏少,不能满足司法实践应用的需要,对检察实务的示范引领作用受到限制。我国司法案例指导制度自 2010 年建
12、立至今已有 13 年,累计发布的全部指导性案例仅有 423 件,9与司法实践中庞大的案件体量相比实在微不足道。目前,在“四大检察”中占据绝对办案量的仍为刑事检察,这在指导性案例的编发上也可以体现出来,据粗略统计,目前刑事检察案例为 124 件,民事检察 24 件,行政检察 18 件,公益诉讼检察 33 件。此外,民事检察、行政检察、公益诉讼检察领域也在不断拓展,如公益诉讼从最初的四个法定领域逐渐拓展到 14 个而且还在探索更加宽广的领域。综上所述,面对如此庞杂的检察业务体系,无论是数量还是类型上,指导性案例要想实现“横向到边、纵向到底”的检察业务全覆盖还有很长的路要走。2.案例生成机制有待优化
13、,行政化色彩较强,案例定向发布与实践需求之间有差距,时效性有待提升。目前,检察指导性案例的报送大致包括两类:一是最高人民检察院各业务厅确定案例主题并发布案例计划,在规定时间内向各省级检察院征集案例;二是市县级检察院主动报送省级检察院,省级院再报送最高检相关业务厅作为备用案例。有学者质疑这种由检察机关科层制力量推动的案例报送、筛选、审核并发布的生成机制下指导性案例的培育带有行政化色彩,体现了上级检察机关的某种司法判断倾向。10这种案例生成机制有赖于系统内上级机关的推荐,可能会出现筛选出在上级检察机关眼里符合指导性案例条件的案件,而真正符合入选条件的案例却未必被推荐至最高人民检察院的情况。11另外
14、,这种案例生成方式存在两个问题:一是发布的计划与基层办案需要解决的实际问题不能划等号,二是计划发布的案例不一定保证能收集到十分典型的案例,容易导致计划任务完成不了。如 2022 年,最高人民检察院计划发布 16 批次指导性案例,但实际只发布了 9 批,而且主题与计划存在变动,多数主题案例未能按期发布。此外,检察指导性案例遴选、发布程序严格,12发布周期较长,导致时效性打折扣,与其“补充成文法修订缓慢不足”的定位有差距。133.指导性案例的法律效力有待明确,其无法代替成文法作为办案的依据。在我国,只有制定法是正式的法律渊源,包括宪法、法律、行政法规、立法解释、司法解释、指导意见、工作规定、批复、
15、答复等多种形式。检察案例指导制度本质上是一种法律适用活动和制度,以服从法律和司法解释为前提,不能超越现行立法,更不是“法官造法”。因此,不能直接引用指导性案例作出决定,而是从中总结、提炼出新的司法解释或规范性指导文件或推动修改法律,作为今后办案的依据,所以,虽然指导性案例数量越来越多,却较少作为审查、裁定案件的依据来援引、适用。案例指导工作9截至 2023 年 12 月,最高人民法院共发布 39 批 224 件指导性案例。10吴英姿:谨防案例指导制度可能的“瓶颈”,法学2011 年第 9 期,第 48 页。11参见刘克毅:论人民法院指导性案例形成机制,法律科学(西北政法大学学报)2018 年第
16、 6 期,第 191 页。12根据最高人民检察院关于案例指导工作的规定第 10-13 条规定,指导性案例的备选案例一般由省级院报最高检相关检察厅,各检察厅和法律政策研究室认为征集的案例符合备选指导性案例条件的,按照指导性案例体例进行编写,报分管副检察长同意后,提交案例指导工作委员会讨论。委员会同意作为备选案例提请检委会审议的,承办部门要按照讨论意见进行修改,送研究室审核,并根据审核意见进一步修改后,报检察长决定提交检委会审议。检委会审议通过的,承办部门应根据审议意见进行修改完善,送研究室进行法律核稿、统一编号后,报分管副检察长审核,由检察长签发。13以第 45 批指导性案例为例,据最高检二厅负
17、责人介绍,本批案例历时一年多,经初审、复审、反复修改、多方征求意见及最高检案例指导工作委员会两次讨论,最终从各地选报的 315 件案例中选出 5 件指导性案例。历经如此漫长的编发过程,与法律适用争议相关的指导意见、司法解释甚至可能已经制定,指导性案例以例补律、以例释律的作用发挥较为有限。参见元明等:充分发挥刑事抗诉监督作用有效强化刑事审判监督职能,人民检察2023 年第 13 期,第 48 页。董军曹璐:我国检察案例指导制度的实践考察及完善路径探析172024年第 1 期北京政法职业学院学报总第 125期规定第 15 条第 1 款规定:“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件,可以引述相
18、关指导性案例进行释法说理,但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。”综合来看,目前我国的指导性案例具有事实上的约束力,而不具有法律上的约束力,不能作为作出案件处理决定或者裁判的依据,而只能作出审查决定或者裁判后进行释法说理来使用。4.案例适用的方式和载体有待进一步明确,类案的判断规则及强制检索的制度机制尚属空白。虽然案例指导工作规定明确要求各级检察院“应当参照”适用指导性案例办理类似案件,但未明确规定参照适用的案件范围、参照方式、程序、效力及评价机制,而且对于更进一步的诸如类似案件的判断标准,参照适用指导性案例的何种构成要素(如要旨、基本案情、指导意义等),“应参照而未参照”的相
19、关法律后果及责任制度等均不明确。另外,案例指导工作规定明确在办案时可以引述相关指导性案例进行释法说理,但未就引用方式、适用载体(如当前法律文书或工作文书中无固定模板)作进一步细化,导致实践中办案人员存在“不知道在法律文书的什么部分引用指导性案例”“不知道如何引用(表述)”等问题,影响了案例指导作用的发挥。5.指导性案例应用的检索工具箱有待进一步丰富,依托数字检察推进智能辅助办案作用尚未充分发挥。近年来,检察指导性案例发布的数量和频次大幅增加,但现有的检索工具较为单一,一般是通过检答网案例库、检察知识服务平台、最高人民检察院网站、互联网检索平台等查找相关案例,未实现与全国检察业务应用系统 2.0
20、 的互联互通,需要单独在网页中查找。而且检察内网案例库中案例类型、数量较少,更新不够及时,除指导性案例更新较快外,典型案例、参考案例往往跟不上,如最高人民检察院各厅室推荐案例、抗诉案例、检察机关侦查案例等还停留在 2021 年底未再更新。另外,在检索方式上,传统的以关键词和罪名为检索标识的人工检索方式无法满足从海量案件中高效类比参照办案的需求,检索的便利性程度和智能化水平仍有待提升。三、推进检察案例指导制度完善发展的路径探索要深入推进我国案例指导制度规范、有效运行,推动形成中国式现代化的检察案例指导制度,可以从案例生成、案例研学、案例应用三个层面进行构思、完善:(一)优化案例生成机制1.拓宽案
21、例来源。基层检察机关在整个检察体系中占绝对比重,90%的案件办理在基层,同时基层也是案例的产出、应用主体。因此,案例指导工作也要注重强基导向,在选编案例时要聚焦基层,倾听基层的意见,了解基层办案人员的所思所想所需,充分调动基层检察人员的积极性,为指导性案例的生成提供更多的素材。另外,为扩大指导性案例的社会影响力,可以吸纳法学专家学者、人民监督员及人大代表、政协委员等系统外权威人士、监督者的意见建议,对于上述人员推荐的案例予以重点关注,以去除内部案例选择带来的行政化和封闭性。2.重视案例培育。在思想上,要增强案例意识,将典型案例培育作为品牌创建、办案效果求极致的有力抓手,在办理新型、疑难、有较大
22、影响力的案件初始,就要按照指导性案例、典型案例的标准去办,努力办成精品案件,力求实现“三效合一”。在机制上,可以从案件受理端入手,案管部门从源头开始初步梳理筛查,对受理的社会关注度高、重大疑难复杂、新型案件及涉黑恶、职务犯罪、民营企业等重点领域、特殊人群案件保持敏感性,及时通报提醒业务部门检察官、部门负责人及院领导,将其纳入重点培育名单进行管理。在组织上,可以精选一批写作功底扎实、办案经验丰富的业务骨干组成案例培育小组,形成由“一把手”负总责,培育小组、部门负责人、分管院领导同向发力的工作格局,组织协调各方力量、专题研究法律适用、审核把关疑难复杂案件,精准筛18选“种子案件”。143.改进案例
23、遴选机制。目前指导性案例选编实行的是自上而下模式,更多关注的是上级领导的想法、意图,根据上文的分析,笔者建议对这一工作模式作出调整,也即开展供给侧结构性改革,更多关注案例应用的主体基层检察院的需求。笔者认为,可以在每年年初由市级以下检察院梳理去年办结的案件,认为办理中存在较大适用争议并且经过请示汇报、专家咨询、研讨论证等方式最终取得较好办案效果的案件,向省级院报送;省级院汇总并进行分类整理,报最高人民检察院相关业务厅;最高人民检察院各业务厅根据收集到的全国各地报送的案例,再进行筛选,选择普遍反映、呼声较高、对今后办案有较强指导意义的那些案例,根据不同业务类型、案件类型或者地域特点(如机动侦查、
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