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印巴和平进程:方式、议题及启示张超哲 戴永红【内容提要】印巴分治 77 年来,印度和巴基斯坦先后通过问题解决式谈判、后战争式谈判、和平对话式谈判、冲突协调式谈判、全面对话式谈判、冷对峙式处理等六种方式努力构建了战争阴影下的恐怖型和平、均势下的核威慑型和平、多元主义和平观下的发展型和平等三种和平模式,形成了印巴之间70 年的相对和平。但印巴和平的历史进程曲折,和平质量较低,先后爆发过三次战争和八次重大危机,影响了地区和国际格局塑造。印巴和谈议题是一个逐渐丰富的、机制化的过程,到 21 世纪初基本形成以克什米尔、乌拉尔大坝、锡亚琴冰川、塞克里克湾、信任措施建立、友好交流、恐怖主义和毒品问题、经贸等为核心的八大和谈议题框架。印巴和平历史进程中的很多议题与中国具有关联性,特别是印巴克什米尔议题、恐怖主义议题、经贸议题以及对中国南亚身份的认知议题等,它们影响了中国南亚战略的选择与调整。中国应持续关注印巴问题特别是印巴双方争端的解决方式,认真分析印巴相关议题与中国的直接或间接联系,准确定位中国在印巴和平进程中扮演的角色,提早谋定相应预案。【关 键 词】印巴分治 和平方式 八大议题 涉华议题【作者简介】张超哲,四川大学国际关系学院副研究员,主要研究方向为中印巴三边关系;戴永红,深圳大学外国语学院院长、区域国别与国际传播研究院院长,特聘教授、博导。【基金项目】本文系国家社科基金后期资助项目“印巴和平进程研究”(项目编号:19FGJB013)和国家社科基金重大招标项目“环孟加拉湾地区局势对东数西算 工程的安全影响研究”(项目编号:22&ZD181)的阶段性成果。【DOI 编码】10.16717/ki.53-1227/f.2024.02.008.031印巴分治以来的 77 年内(1947-2024),双方先后爆发过三次战争和八次重大危机,冲突时间约为 7 年 83 天,换句话说,印巴非战状态维持了近 70 年。然而,印巴和平进程非常曲折,和平质量较差。在巴基斯坦历史上,其国土安全面临的最大威胁始终来自印度。巴基斯坦穆斯林联盟领导人阿里真纳(Mu-hammad Ali Jinnah)认为,国大党对印巴分治的解决方案是有所保留的,他们决心尽可能重新统一印度。总统阿尤布汗(Muhammad Ayub Khan)也曾表示,“印度对我们的态度仍然是一种不折不扣的敌意,目的就是在巴基斯坦诞生之初就使我们陷入瘫痪。”巴基斯坦学者哈立德本赛义德(Khalid Bin Sayeed)分析说,巴基斯坦的几乎每一个行动都可以被解读为出于对印度的恐惧。可见,巴基斯坦从来都不认为自己是安全的。因此,分治以来,巴基斯坦长期处于备战状态。而印度也一直认为,印巴冲突的实质是“意识形态”之争,是巴方所谓“两个民族”理论导致的伊斯兰教和印度教之间的宗教冲突。正是因为印巴敌意很深,矛盾很多,认知存在根本分歧,导致冲突不断,才更显得印巴和平进程值得关注。然而,从和平的概念和本质来讲,印巴分治 77 年以来,双方通过多种方式维持了 70 年的非战状态,这一点值得关注。此外,印巴很多和平议题都与中国相关,特别是在印巴克什米尔议题、恐怖主义议题、经贸议题以及对中国南亚身份认知上。因此,无论主观意愿还是客观需要,中国都必然在印巴和平问题上扮演着一定的角色。鉴于此,梳理印巴和平历史进程的方式131印度洋经济体研究(2024/2)3 场战争指的是1947 年10 月-1949 年1 月第一次印巴战争、1965 年9 月的第二次印巴战争、1971 年11-12 月的第三次印巴战争。8 次重大危机分别是:1965 年 2-6 月的库奇兰恩冲突、1986 年初-1987 年初铜钉军演危机、1990 年 1-6 月克什米尔地区实控线军事对峙、1998 年 5-1999 年 2 月的印巴核危机、1999 年 5-7 月的卡吉尔冲突、2001 年 11 月-2002 年 10 月的边境百万大军对峙事件、2008 年 11 月-2009 年 6 月孟买恐怖袭击事件引发的双边危机、2019 年 8 月-2021 年 2 月印度废除印控克什米尔地区特殊地位事件引发的双边危机。当然,除此以外,印巴之间爆发的冲突和摩擦非常多,譬如 2007 年的“友谊快线”爆炸案、2016 年乌里恐袭事件都非常出名,影响深远,不过,本文认为该类冲突还没有上升为重大危机的程度。Jaffrelot Chirstophe,Pakistan at the Crossroads-Domestic Dynamics and External Pressures,New York:Columbia University Press,2016,p.13.Khalid Bin Sayeed,“Pakistan Foreign Policy:An Analysis of Pakistans Fears and Interests,”Asian Survey,Vol.4,No.3,1935,pp.746-756.Mohan S,“Shaping the regional and maritime battlefield?The Sino-Indian strategic competition in South Asia and adjoining waters,”Maritime Affairs,Vol.16,No.1,2020,pp.82-97.印度有比较强烈的声音反对中国可能在南亚扮演调停者的角色,警告印度当局必须预见到“用狐狸看守母鸡窝”的可能性。但国际社会不少力量希望中国在此地区发挥建设性作用。譬如,2009 年 11 月,美国时任总统奥巴马(Barack Hussein Obama)访华,希望中国能够介入南亚,为此地区的和平与稳定作出努力;欧洲认为中国可以在南亚扮演调停者的角色;巴基斯坦希望中国能够以“第三方”的角色改善印巴关系。参见 Klaus Julian Voll,“The India-Pakistan relations from an Indian perspective,”pp.1-3,http:/www.boell-pakistan.org/downloads/India-Pakistan_ Relations_ Indian_ Perspective.pdf,访问时间:2023 年 12 月 16日;Ananth Krishnan,“Pakistan wants third-party role for China,”http:/ 年 12 月 16 日。及和谈议题,分析其议题与中国的关联,具有重要的启示和现实意义。一、印巴和平进程梳理1947 年 6 月 3 日,英国驻印度末任总督蒙巴顿(Louis Mountbatten)发表全印广播电台讲话,也就是著名的 1947 年 6 月 3 日声明,也称印巴分治方案;同年 7 月 18 日英王正式批准 印度独立法案。在此基础上,巴基斯坦和印度先后于 1947 年 8 月 14 日和 15 日获得独立。分治以来,印巴通过问题解决式谈判和后战争式谈判两种方式维护了冷战时期 44 年(1947-1991)中近 41 年的相对和平状态;继而又通过和平对话式谈判及冲突协调式谈判两种方式实现了冷战之后 10 年(1992-2000)中 9 年多的相对和平状态;最后通过全面对话式谈判和冷对峙式处理两种方式维持了新世纪以来的 23 年(2001-2024)中 20 年的相对和平状态。(一)印巴构建和平的六种方式分治以来的 77 年,印巴实现了 70 年的相对和平,主要是通过问题解决式谈判、后战争式谈判、和平对话式谈判、冲突协调式谈判、全面对话式谈判、冷对峙式处理等六种方式。一是问题解决式谈判。印巴分治初期,双方延续了分治前会议谈判解决分歧的方式,就分割英印遗产、河水资源分配等问题进行了主动谈判。英印遗产分配问题主要涉及英印遗留军产分配、分治导致的迁徙人员的财产清算、英印遗留的卢比现金分配、应对卢比贬值以及旁遮普一分为二后的边界安宁等五个方面。譬如,印度时任国防部长巴尔戴夫辛格(Baldev Singh)兑现了“将应分给巴基斯坦的那份资产交付给它”的诺言;1956 年 1 月,双方同意移交两国撤离人员的银行存款和保险寄存;在甘地的干预下,印度储备银行于 1948 年 1231印巴和平进程:方式、议题及启示其主要内容是:英国将英印政权移交给其自治领,若穆斯林聚集地区的代表希望单独建国,就可以建立一个单独的自治领。在实施分治前,各有关省需要就归属问题进行投票表决。参见:“Mountbatten radio broadcast,”The Times,4 June 1947,https:/www.nationalarchives.gov.uk/education/resources/indian-inde-pendence/mountbatten-radio-broadcast/,访问时间:2024 年 1 月 2 日。John Connel,Auchinleck,London,Cassell,1945,p.928.不过,在双方达成一致协议之前,印巴分别单方面开始利用撤离人员滞留的财产用于补贴迁入人员生活,譬如,1954 年 10 月,印度议会通过 转移人员(赔偿和安置)法,授权印度政府使用巴方撤离人员的财产救济和安置迁移来印度的人员,并用于赔偿那些将财产丢弃在巴方的迁来人员。月 17 日付清了英印遗留 40 亿卢比现金中应分给巴方的所有 7.5 亿款项;双方于1951 年 2 月 25 日签订了新的贸易协定,一定程度上缓解了双边贸易摩擦和印巴紧张关系;1960 年 9 月 19 日,在世界银行帮助下,双方在卡拉奇签署了 印度河河水条约,大体上解决了印巴在河水分配问题上的激烈争执。美国时任总统艾森豪威尔(Dwight David Eisenhower)得知印巴就河水分配问题取得实质性进展时曾表示:“在如此令人沮丧的世界里,唯一值得我提到的一抹亮点就是印巴之间有关印度河水问题的圆满解决”。总体而言,这种和谈是建立在印巴实力极度不对等基础上的,印度占据较大的主动权。二是后战争式谈判。印巴双方因为立国思想、恐怖主义、领土争端等核心问题先后爆发了三次战争。不过,双方始终是边打边谈,通过战后谈判的方式稳定了局势,构建了战后式的和平。譬如,第一次印巴战争,从 1947 年 10 月28 日印度出兵克什米尔到 1949 年初实现停火再到 1949 年 7 月签署 卡拉奇协议,期间进行了多次争取和平的尝试。卡拉奇协议 对克什米尔地区实现了分割,划定了双方的停火线,决定了印巴几十年来在克什米尔地区的基本格局,该停火线也基本成为印巴在克什米尔的实际控制线,维持了 16 年的相对和平。再如,在第二次印巴战争之前,印巴为解决克什米尔问题先后进行了六轮会谈,尼赫鲁仿照欧洲共同体的发展模式,提出建立“南亚联邦”,为印巴和平合作提供前景。战后,在苏联的斡旋下,双方于 1966 年 1 月 10 日签署了 塔什干宣言,维系了之后 6 年的相对和平。又如,第三次印巴战争,战中和战后都出现过和平努力。1972 年 7 月 3 日,双方签署 西姆拉协议,印度遣返了巴基斯坦 93000 名战俘,归还了所占领的西巴基斯坦领土。西姆拉协议 成为印巴两国通过谈判方式解决争端的一个范例。三是和平对话式谈判。20 世纪 90 年代,印巴努力调整周边外交战略,增加了经济外交分量,希望以和平对话来增进相互依存度,缓和矛盾,促进和平。331印度洋经济体研究(2024/2)Text of Eisenhower September 9,1960 statement,Foreign Relations of the United States(FRUS),1958-1960,Vol.XV,p.212.Sarvepalli Gopal,Jawaharlal Nehru:A Biography(Vol.3,1956-1964),London:Jonathan Cope,1984,p.261.塔什干宣言 主要内容有三点:一是双方通过和平手段解决一切争端;二是双方军队最迟在不晚于 2 月25 日前撤回到 1965 年 8 月 5 日前所在地区;三是巴基斯坦承诺在克什米尔问题上“不使用武力而用和平手段解决争端”和“互不干涉内政的义务”。“The Simla Agreement”,1 June 2003,https:/ 3 月 21 日。印度“古杰拉尔主义”也随即应运而生,其中最典型的代表性事件有两个。首先,1997 年两国总理在马尔代夫首都马累举行对话,并发表了 马累声明。本次会谈取得了 6 项主要成果,包括:在印巴两国总理之间建立热线电话;建立由外交秘书组成的联合工作组,研究解决克什米尔和其他问题;释放被关押在两国的 400 余名渔民(印度渔民约 190 名,巴基斯坦渔民约 220 名);采取措施鼓励扩大民间交流;两国外交部互不发表挑衅性声明;1997 年 6 月举行外秘级会谈。其次,1999 年,印度时任总理瓦杰帕伊(Atal Bihari Vajpayee)对巴基斯坦开展“巴士外交”,并发表了 拉合尔宣言。除了签署 拉合尔宣言 联合声明 建立相互信任措施备忘录 等成果外,双方通过闭门谈判还在其他方面取得了一些进展,如就克什米尔问题进行了私下沟通,在三个方面取得了一致:承认克什米尔地位未决;双方必须在 21 世纪结束之前解决克什米尔问题;关于克什米尔争端的初步谈判须通过平静的“后门”外交谨慎进行。参照巴-以奥斯陆谈判模式,谢里夫总理(Nawaz Sharif)和瓦杰帕伊总理一致同意,各自选择一位特使,就克什米尔问题进行面对面谈判。对话式的和平是印巴主动列出问题、主动商谈出路、主动延续和平之举。但该种方式的不确定性非常明显,未能有效持续。四是冲突协调式谈判。冷战后的 9 年间,印巴积极通过协调的方式缓和并431印巴和平进程:方式、议题及启示20 世纪 90 年代,随着苏联解体,印度国内出现经济增长乏力、财政赤字激增等一系列内部危机。印度政府决心改变以往的外交政策,实行全方位外交政策。1996 年,印度时任外长古杰拉尔(Inder Kumar Gu-jral)开始践行南亚睦邻友好政策,旨在修复印度在周边邻国的形象,淡化以往与南亚邻国交往时的大国心态。1997-1998,古杰拉尔出任印度总理期间,印度加大了该政策实施力度。后人将此期间印度实行的南亚睦邻友好政策统一称为古杰拉尔主义(Gujral Doctrine)。详见戴永红等:印度南亚援助政策的理念、实践与趋势:从“古杰拉尔主义”到“莫迪主义”,南亚研究 2019 年第 3 期,第 79-83 页。梁建斌:周边国家要闻印巴关系出现缓和,国际资料信息 1997 年第 6 期,第 21 页。后门外交通常也被称为二轨外交。国际关系理论和实践大师、二轨外交研究的先驱约瑟夫蒙特维尔将之定义为“敌对团体或国家之间的一种非官方的、非正式的互动,目的是通过这种互动来调整外交战略、影响公众舆论、调动人力物力资源以期解决双方冲突”,参见 Montville Joseph,“The Arrow and the Olive Branch:A Case for Track Two Diplomacy,”in Vamik D.Volkan et al.eds.,The Psychodynamics of International Relationships,London:Lexington Books,1990,p.162.奥斯陆协议(Oslo Accords)是指 1993 年 8 月 20 日以色列时任总理拉宾和巴勒斯坦时任解放组织主席阿拉法特在挪威首都奥斯陆秘密会面后达成的和平协议;9 月 13 日,双方于美国签署了 临时自治安排原则宣言,被认为是以巴和平进程中的里程碑。对印巴这样长期敌对的两个国家来说,奥斯陆谈判可资借鉴的地方在于:小范围秘密举行谈判;做好相互妥协准备;采取灵活务实外交策略;分步实施。唐璐:从印巴拉合尔高峰会谈到格尔吉尔(卡吉尔)冲突巴前外交秘书尼亚兹奈克披露的一段外交斡旋内幕,亚非纵横 2001 年第 2 期,第 18 页。管控数次危机,维护了印巴双边相对和平状态,协调比较成功的案例有两个,其一是 1998 年的印巴核试爆,其二是 1999 年的卡吉尔冲突。在 1998 年印巴核试爆后,国际社会的强烈谴责客观上促使印巴保持了相对克制,中、美等大国都谴责印度,中国严正驳斥了印度散布的“中国威胁论”,美国依据 防止核扩散法,宣布对印巴进行经济制裁,客观上加速了印巴核危机的缓和进程。印巴随后自主采取了缓和危机的措施:1998 年 6 月 10 日,巴基斯坦外交部发表声明,决定单方面暂停核试验;1999 年 8 月,印度公布国家核战略,宣布不首先使用核武器。1999 年的卡吉尔冲突规模虽然较大,但并没有引起“多米诺骨牌”反应,没有继续恶化印巴双边其他方面的矛盾,冲突紧张局面在 2 个月后得到了较好的管控,主要原因是印巴之间始终保持了一定程度的接触和克制,中美在其中的协调也起到了重要作用。但该种方式的弊端也很明显,因为冲突协调的结果多是临时性的安排,虽然可解燃眉之急,但有时也可能是饮鸩止渴的做法。五是全面对话式谈判。新世纪头十年,印巴基本以对话和谈为主基调,先后开展了 7 轮(2004-2008 年 5 轮,2011-2013 年 2 轮)全面对话,取得了不少程序性的、机制化的成果,如:双方敲定争端以八大议题为框架,并在排序上达成一致;同意以机制化的秘书级会谈形式开展新世纪“全面对话”;同意以定期专家组举行会议的方式对各具体问题进行谈判;在信任措施建设方面取得不少成绩,克什米尔问题的信任措施建设尤其意义重大。六是冷对峙式处理。自 2013 年第二轮全面对话失败以来,印巴关系实质上进入了停滞的状态。然而,虽然印巴不启动全面对话,但也努力管控矛盾不升级为重大危机或者战争。2013-2018 年,双方通过领导人就职庆典、国庆日、独立日、多边机制会议等重要时间节点开展试探性外交接触。自从 2019 年莫迪第二次当选总理之后,印度搁置了印巴接触与缓和的努力,但印巴也较好管控了2019 年印控克什米尔普尔瓦马地区(Pulwama)自杀式袭击事件和 2019 年 8 月531印度洋经济体研究(2024/2)全文请参见 人民日报 1998 年 5 月 15 日,第 1 版。1999 年 5 月 20 日、6 月 10 日、6 月 28 日,巴基斯坦时任陆军参谋长穆沙拉夫、时任外交部长阿齐兹、时任总理谢里夫先后访华,中方自始至终希望巴印两国应保持克制。印度学者 S辛格也认为中国的这一中立立场对谢里夫赴美、达成克林顿-谢里夫协议,发挥了决定性的作用。参见 Swaran Singh,“The Kargil Conflict:Why and How of Chinas Neutrality,”Strategic Analysis:A Monthly Journal of the IDSA,October 1999(Vol.XXIII No.7),https:/ciaotest.cc.columbia.edu/olj/sa/sa_ 99sis04.html,访问时间:2024 年 1 月 4 日。具体成果可参见 Dr Rashid Ahmad Khan,“Pakistan-India Peace Process:An Assessment,”IPRI Journal,Vol-ume IX,Number 1,Winter 2009,p.97.印方取消印控克什米尔地区自治地位带来的印巴新一轮危机。在 2019 年印巴危机中,双方更多采取的是政治和外交手段,并未真正上升到以军事手段为主的战略层面。因为此次危机中,莫迪主要目的是借对巴强硬姿态以赢取 5 月份的大选;而巴基斯坦军政双方并未做好准备,并不想将此次危机升级为常规战争,巴军方很快归还了被俘的印方飞行员,同时宣布关闭巴控克什米尔地区激进组织的办公室;10 月初,巴军还阻止了民族主义抗议者越境进入印控克什米尔,巴时任总理伊姆兰汗(Imran Khan)表示愿意就克什米尔问题与印度开展对话。总的来说,2019 年以来印巴双方逐渐使用“对峙+冷漠”的冷处理方式替代了之前的接触性方式。(二)印巴和平议题现状梳理印巴和平议题是一个逐渐丰富、机制化的过程。从印巴分治开始的克什米尔议题、乌拉尔大坝议题、塞克里克湾议题,到 20 世纪 90 年代比较突出的锡亚琴冰川议题、恐怖主义和毒品议题,再到 21 世纪以来比较突出的信任措施建立议题、友好交流议题、经贸合作议题,最后形成了当前印巴和平进程的八大议题框架。本文将其分为信心建设型议题和争端解决型议题两大类。其中,争端解决型议题包括克什米尔议题、乌拉尔大坝议题、锡亚琴冰川议题、塞克里克湾议题,信心建设型议题包括信任措施建立议题、友好交流议题、恐怖主义和毒品议题、经贸合作议题。但印巴以前述六种方式推进八大议题上的谈判,效果并不好。单纯从“手段-目标”维度上看,印巴推进和平的六种方式产生的背景基本趋同,都是在印巴出现冲突甚至战争的情况下产生的,其目的631印巴和平进程:方式、议题及启示M Ilyas Khan,“Kashmir crisis 2019:Between a rock and a hard place,”24 December 2019,https:/ 年 3 月 16 日。随着国际人权问题的日益凸显,新世纪以来,印巴开始更加关注双方人权问题,譬如,2012 年 9 月印巴外长会晤,在发布的 联合声明 中,双方首次将人权问题列入了全面对话议题。但之后的报道仍沿用“八大议题”惯用表述。不过,2016 年以来,自由主义指导下的人权高于主权的国际规范原则正被以美国为首的西方打破,国际人权问题处于低谷,美西方所谓民主国家在当前俄乌战争、巴以冲突、红海危机中的立场和态度可为证。未来,随着国际民主和国际人权规范回归,印巴和平进程迎来下一轮进展时,相信人权问题可能上升为与其他八大问题并列的高度,很可能成为第九议题。本文仍使用“八大议题”表述。相关资料参见 jagran josh,“India and Pakistan issued a joint statement at the end of the SM Krishnas Visit,”ht-tps:/ 年 12 月 30 日;黄粤涵:“年终专访阎学通:2024年,世界在逆全球化基础上将走向更多对抗”,https:/ forward_ 25811704,访问时间:2024 年 1 月 25 日。更多是聚焦于短期的危机管控,而非长周期的永久和平。因此,印巴维系和平的总体效果不佳,八大议题和谈质量不高,出现了各种各样的困境。第一,克什米尔问题成为死结。克什米尔地区曾是英印帝国时期的一个土邦,面积约 19 万平方公里。所谓克什米尔问题,指的是印巴分治以来因克什米尔地区归属而产生的一系列争端和矛盾。印巴第一次、第二次战争都是因为克什米尔争端引起,之后的多次危机多与克什米尔问题有关。克什米尔争端产生的直接原因有二:首先,英国撤退南亚次大陆时主导的三份有关土邦文件,即 1946 年的 内阁使团备忘录、1947 年的 蒙巴顿方案和 1947 年的 印度独立法 对土邦归属问题的解释暧昧不清,导致印巴两国都可以找出语焉不详的文件作为自己在克什米尔主张权力的法律依据,为克什米尔问题的产生提供了法律空间。其次,印度在印巴分治期间对待土邦采取了区分对待的做法,即印度对朱那加尔(Junagadh State)土邦、海德拉巴(Hyderabad State)土邦等印度教徒占主体而上层王公贵族为非印度教徒的土邦,采取尊重大多数民众意愿的标准;而对克什米尔等穆斯林占主体而上层王公贵族为印度教徒的土邦,则又口口声声说要尊重土邦王公希望加入印度的愿意。尽管历史上,印巴双方通过后战争式、和平对话式、全面对话式三种方式就克什米尔问题进行过谈判,但成果不多。特别是近年来,印巴双方都在该地区采取了一些举动,使这一问题更加复杂化。譬如,2009 年,巴基斯坦政府将巴控克什米尔北部地区改为吉尔吉特-巴尔蒂斯坦自治区,允许该自治区自主设立立法机构。这实际上是在加强巴基斯坦中央对吉尔吉特-巴尔蒂斯坦地区的行政管辖,推动其事实上成为巴基斯坦的一个省级地位。2020 年以来,巴基斯坦政府又积极推动吉尔吉特-巴尔731印度洋经济体研究(2024/2)关于克什米尔的面积,中外有不同的说法。中国大百科全书(简明版第五卷,第 2690 页)和 南亚大辞典 称约为 19 万多平方公里;西方文献,譬如 世界知识词典 新韦氏国际百科全书 以及印度文献,譬如丘韦德的 克什米尔实况,称克什米尔地区的面积在 21.80-22.28 万平方公里之间。中外资料相差 3 万多平方公里的原因在于:西方的文献把包括中国实际控制的阿克赛钦(维吾尔语,意思是“中国的白石滩”)地区在内的中印西段争议领土都包含进去了,这是中方不可接受的。该方案共有21 项条款,其中与土邦问题相关的只有第18 条:“(英王)陛下政府愿意使之明确,上述宣布(关于分裂)的决议只适应于英属印度,1946 年 5 月 12 日 内阁使团备忘录 所包含的对印度土邦的政策保持不变”,参见 P.L.Lakhanpal,Essential Documents and Notes on Kashmir Dispute,Delhi:International Books,1965,p.37;内阁使团备忘录 又称 内阁使团在 1946 年 5 月 12 日提交给王公议院主席阁下关于土邦的条约和最高权力的备忘录,该备忘录有关土邦的主要内容是:在印巴分治过程中,如果没有得到土邦的同意,英国政府不会出卖它们的利益;各土邦应该与国大党或者穆盟合作,以免出现管理上的危机。印度和巴基斯坦独立后,英国对各印度土邦的最高权力也随之终结,它们可以自由地与印度或者巴基斯坦缔结新的关系;参见 Pandey,The Indian Nationalist Movement,1885-1947:Select documents(Vol.2),London:Macmillan Press,1979,pp.642-643.蒂斯坦建省进程,印度对此坚决反对。2019 年,印度政府取消了印控克什米尔特殊地位,将其重组,成立“查谟和克什米尔”与“拉达克”两个中央直辖区,这导致印巴关系持续紧张至今,此事还牵涉到中国在这一地区的利益。第二,乌拉尔大坝问题外溢效应日益突出。乌拉尔大坝也就是印度所称的图布尔水利工程(Tulbul Navigation Projdect)。1960 年印巴签署了 印度河河水条约,从法理上划分了流经两国的印度河 5 条支流的水资源。但印度以及印控克什米尔位于各条支流的上游,印方多次违背条约精神修建各种截流工程。1985 年印度开始在杰赫勒姆河上游修建乌拉尔大坝,引起巴方强烈抗议,认为该大坝修建将截取水资源,危及旁遮普省三分之二耕地的灌溉,而且会使印度能够随心所欲地淹没巴 1300 万英亩土地。21 世纪全面对话前,两国就乌拉尔大坝建设问题进行了8 轮谈判,未能达成一致协议。巴方始终担心,乌拉尔大坝工程等上游工程一旦建成,可能被印度用来作为一种地缘战略武器(Geo-Strate-gic Weapon)。乌拉尔大坝问题只是印巴跨界水资源利用争端的一个缩影,是全球气候变化大背景下跨喜马拉雅地区资源安全、能源安全问题日益加剧的一个表现。2013 年以来印方拟在印度河西岸新建拉特尔(Rattle)、米亚尔(Miyar)、帕库尔达尔(Pakul Dal)和卡尔奈伊(Kalnai)水电项目,巴方坚决反对;中巴在巴控克什米尔地区合作开发水电项目,印方强烈指责。可见,印巴乌拉尔大坝问题不是一个简单的水利工程纠纷问题,其外溢效应日益突出,印巴双方在此问题上的纠纷不可能靠单方面的努力顺利解决。第三,锡亚琴冰川未能解决归属问题。1967 年之前,印巴双方并未对锡亚琴冰川给予重视。1949 年,印巴双方签订 卡拉奇协议 划定克什米尔停火线时,只是将停火线划到锡亚琴冰川南端的 NJ9842 点,对于此点以北的地区,双方都认为是荒芜的高海拔地区,无重要价值。1963 年,中巴签订 中华人民共和国政府和巴基斯坦政府关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定,确定两国边界延伸至锡亚琴冰川东北的喀喇昆仑山口,印度政府没有提出异议。1965 年以及 1972 年印巴战争之后,印巴双方在谈判和签订的有关协定中也没有涉及锡亚琴冰川归属问题。不过,1967 年美国绘831印巴和平进程:方式、议题及启示胡玛阿里(Huma Ali):国际水法在解决印巴水冲突中的应用,江西理工大学 2020 年硕士学位论文,第 21 页。Wullar Barrage/Tulbul Navigation Project,http:/ 29,2004,访问时间:2019 年 11 月 11 日。制的地图将喀喇昆仑山口以南沿锡亚琴冰川 NJ9842 点尚未明确划分的区域标注为巴基斯坦领土,国际社会自此后多采用这一标注方法,印度对此表示了不满。20 世纪 70 年代开始,巴基斯坦增加了对该地区的关注和投入;80 年代开始,印度也开始加大军事投入。1984 年印军控制了该地区大部分区域,夺得了星峡山口(Sia La)和格扬拉山口(Gyong La)这两个具有战略意义的山口通道,巴基斯坦失去了战略优势。1999 年,巴基斯坦越过实控线,试图占领卡吉尔以使印度退出锡亚琴冰川战略要地,卡吉尔冲突爆发。2003 年 11 月,双方达成协议,实行全线停火。自此,双方争端方式由军事对抗转为政治对话。不过,目前还没有最终解决该冰川归属,此问题始终是一个“爆点”。鉴于该地区位于巴控克什米尔、印控克什米尔和中国新疆阿克赛钦地区之间,是南亚次大陆北部与中国的分水岭,也是中亚同南亚次大陆的分水岭,战略重要性日益凸显,其问题的最终解决越来越需要多方参与。第四,塞克里克湾划界进展不大。这个印巴“最容易解决的争端”(Most Easily Resolvable Issues)始终得不到解决,凸显了印巴和平之艰难。印巴分治之前,英印政府与库奇土邦(Kutch State)就在塞克里克湾归属上有争议,至今争端已经存在 100 多年(见表 1)。塞克里克湾属于库奇兰恩地区(Rann-of-Kutch),位于印度的古吉拉特邦与巴基斯坦的信德省之间,是块无人居住的沼泽地。20 世纪 60 年代以来,印巴在此地区争夺加剧。1965 年 4 月,双方爆发了库奇兰恩军事冲突。在英国调解下,1965 年双方签署了 库奇协议,实现了停火,双方通过仲裁法庭进行了仲裁,但塞克里克湾水域归属不在仲裁范围内。1999 年 8 月 10 日,一架载有 16 人的巴基斯坦海军巡逻飞机在该地区被印度空军米格-21 战斗机击落,被称为亚特兰蒂克事件(The Atlantique Incident),一度引起印巴关系高度紧张。自 1969 年至 2004 年,印巴就塞克里克湾问题进行了 8 轮谈判,进展不大。2004 年后在全面对话八大议题框架下,印巴双方成立了联合工作组进行联合实地勘察,展开了多轮会谈。2008 年,联合工作组曾联931印度洋经济体研究(2024/2)李东伟:印巴锡亚琴冰川争端刍议,国际资料信息 2002 年第 8 期,第 31 页。Zahid Gishkori,“Indo-Pak composite dialogue:No movement on Sir Creek talks,”22 May 2011,http:/trib-.pk/story/173672/indo-pak-composite-dialogue-no-movement-on-sir-creek-talks/,访问时间:2024 年 1 月 26 日。Swapnajit Kundu,“Atlantique incident:The aftermath of Kargil War that Threatened to increase tension between In-dia and Pakistan,”25 July 2023,https:/ 年 3月 16 日。合绘制了塞克里克湾地图,印巴两国政府对此达成一致。但 2008 年孟买恐怖袭击事件之后,双方放缓了塞克里克湾谈判的脚步。特别是 2014 年莫迪就任印度总理以来,印度在这一问题上态度更加强硬。表 1 塞克里克湾争端大事件时间事件1908 年英属印度的信德政府与库奇王拉奥(Rao)就塞克里克湾附近伐木问题产生矛盾。1914 年孟买政府将政区边界地图划到了塞克里克湾的东岸,并声称所有塞克里克湾区域归孟买省管辖(但印巴分治后,巴方一直声称塞克里克湾的中心线才是双边边界线)。1965 年 4-5 月 印巴在库奇-兰恩发生军事冲突。1968 年 2 月英国推动印巴就库奇边界进行法庭仲裁,印度获得了争议领土的 90%,但是不包括塞克里克湾。1997 年印巴外秘会谈,同意将塞克里克湾争端列入以“八大问题框架”,对话解决争端。2005-2007 年印巴全面对话期间,印巴组成联合工作组,对塞克里克湾进行了 2 轮联合勘察。2008 年印巴第 4 轮全面对话期间,双方联合工作组提交了经数次联合勘察后绘制的地图,双方大致对此表示同意。2012 年印巴启动谈判,双方再次声明将通过持续的对话友好解决塞克里克湾争端。资料来源:笔者根据文献整理自制041印巴和平进程:方式、议题及启示莫迪在担任古吉拉特邦首席部长时就在此问题上表现强硬,他曾警告印度政府:“鉴于塞克里克湾的敏感性以及其历史,任何将塞克里克湾拱手让给巴基斯坦的做法都是一种重大战略失败”,参见 Manoj Joshi,“The troubled waters of Sir Creek:Gujarat CMs demand for a freeze on the disputed creek complicates is-sue,”http:/indiatoday.intoday.in/story/sir-creek-boundary/1/237992.html,December 16,2012,访问时间:2024 年 1 月 24 日。参见 Manoj Joshi,“The troubled waters of Sir Creek:Gujarat CMs demand for a freeze on the disputed creek com-plicates issue”,December 16,2012,http:/indiatoday.intoday.in/story/sir-creek-boundary/1/237992.html,访问时间:2023 年 12 月 24 日。第五,和平与安全信任措施建立过程漫长。印巴有关和平与安全信任措施的建立主要指的是在军事领域增强互信,降低安全风险。广义上的和平与安全信任措施建立包括三个阶段:第一阶段是 1998 年之前印巴在常规力量方面建立信任措施的努力;第二阶段是 1998 年印巴核试爆之后的双方在核力量方面的信任措施的建立;第三阶段是新世纪以来全面对话机制下常规和非常规军事安全综合领域信任措施的建立。狭义上的和平与安全信任措施建立主要指的是第三阶段的问题。2004 年全面对话以来,双方在常规和核信任措施建设方面的主要做法和成效是:成立常规和核武器信任措施建设专家组,定期举行会谈;两国原子能机构公开进行交流和沟通,并努力在核能发展方面增强互信;双方在降低核武器风险、海上航行安全、边境不增加驻军、不新设哨所等方面达成一致,譬如签署了 降低意外使用核武器风险协议弹道导弹飞行试验预先通告等。不过,2008 年孟买恐怖袭击事件导致了这一进程延缓乃至停滞。2014 年以来,国际社会进入逆全球化阶段,强人政治对一国外交政策的影响作用越来越大,印巴和平与安全信任措施建立问题更