打破官僚控制:以莫迪政府军政关系改革为例.pdf
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1、打破官僚控制:以莫迪政府军政关系改革为例杨 路【内容提要】以西方国家实践为基础的主流军政关系理论很难解释发展中国家军政关系问题。本文以主要行为体之间权力关系为变量,构建军人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三种军政关系类型,并以印度为例,对其所属的官僚控制模式进行探究。印度自独立之初便确立了官僚控制模式,该模式在确保文官政府对军队绝对控制的同时,也限制了其军事制度的改革与发展。在多任领导人改革尝试失利的背景下,莫迪政府开展了独立以来规模最大、程度最深的军政关系改革。具体而言,莫迪政府通过领导人集权、向军方赋权、对文官官僚削权的手段调整军政关系主要行为体的权责范围,试图打破官僚控制模式的桎梏。
2、军政关系调整属于长周期工程,作为一项仍在进行中的改革尝试,莫迪政府的改革举措有助于军政关系的改善以及军事力量的整合。展望未来,印度军政关系改革面临两大考验:一是未来军政领导人能否坚持当前改革思路;二是改革举措能否真正实现制度化。总之,印度的官僚控制模式改革之路充满阻碍。【关 键 词】军政关系 官僚控制模式 莫迪政府 军事改革【作者简介】杨路,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院讲师,研究领域为印度军事与外交。【DOI 编码】10.16717/ki.53-1227/f.2024.01.002.近年来,传统军事冲突和战争重新回归国际政治,学者们在关注战争进程与结果的同时,对当事国军政关系的探讨日
3、渐兴起。然而,反映西方国家军政关系实践的主流理论范式往往无法充分描述和解释发展中国家的军政关系现实。这一方面源于发展中国家独特的建国和建军历史,另一方面则深植于主流范式42对发展中国家“政变无政变”二分法的研究偏见。即对于发展中国家而言,没有出现过军事政变的军政关系制度便是好的制度。这种偏见影响了学界对一些国家军政关系的认知。以印度为例,关于印度军政关系研究的主流文献多给予其高度评价,其中最主要的原因便是它从未像邻国巴基斯坦那样遭遇军事政变。然而这种评价已经落后于印度军政关系的实践。其一,对于年度军费开支全球第三的地区军事大国而言,有无政变不应成为衡量制度好坏的主要标准;其二,历史上印度曾多次
4、就其军政关系的弊端进行过改革尝试,说明其制度设计远非完善。莫迪政府执政以来,频繁运用军事手段实现对内和对外目标,并对军政关系进行具有创新性的改革。国内学界从多个角度对莫迪政府的历次军事行动及影响进行了详细的探讨与分析,取得丰硕的研究成果。然而,与军事行动同等重要的军政关系变化却较少受到关注。本文在借鉴前人理论成果的基础上尝试构建新的军政关系解释模型,并以此解释印度的军政关系改革。第一部分以权力关系为核心变量构建价值中立的军政关系解释框架,重点阐释官僚控制模式的特点;第二部分以印度为案例,52印度洋经济体研究(2024/1)郝诗楠:比较政治学研究中的军政关系:趋势、议题与未来议程,比较政治学研究
5、 2019 年第 1 辑,第 74-96 页。Dhirendra K.Vajpeyi,“Chapter 3.Civil-Military Relations in India and Pakistan,”in Civil-Military Relationshipsin Developing Countries,Lexington Books,2013;Shahid Ahmed Afridi,“Civil Military Relationship:Pakistanand India in Comparison,”South Asian Studies,Vol.31,No.1,2016,pp.
6、69 83;Kotara M.Bhimaya,Civil-Military Relations:A Comparative Study of India and Pakistan,Doctoral Dissertation,RAND Graduate School,1997,p.217;Sumit Ganguly,“A Tale of Two Trajectories:Civil-Military Relations in Pakistan and India,”Journal of Strategic Studies,Vol.39,No.1,2016,pp.142-157;Paul Stan
7、iland,“Explaining Civil-Military Re-lations in Complex Political Environments:India and Pakistan in Comparative Perspective,”Security Studies,Vol.17,No.2,2008,pp.322-362;Veena Kukreja,“Civil-Military Relations In South Asia,”Sage Publica-tions,1991,pp.185-215;Zillur R.Khan,“Civil-Military Relations
8、and Nuclearization of India and Pakistan,”World Affairs,Summer 2003,pp.24-36.参见:叶海林:自我认知、关系认知与策略互动 对中印边界争端的博弈分析,世界经济与政治2020 年第 11 期,第 4-23 页;胡仕胜:洞朗对峙危机与中印关系的未来,现代国际关系 2017 年第11 期,第 9-22 页;林民旺:超越洞朗对峙:中印关系的“重启”及前景,太平洋学报 2019 年第 6期,第 42-51 页;孙西辉:大国脆弱性与风险平衡:印度军事干涉的逻辑,当代亚太 2018 年第 5期,第 32-65 页;谢超:洞朗对峙中的错
9、误认知与危机缓和,国际政治科学 2020 年第 1 期,第 61-89 页;Thorsten Wojczewski,“Populism,Hindu Nationalism,and Foreign Policy in India:The Politics of Repre-senting the People,”International Studies Review,Vol.22,No.3,2020,pp.405 408;Sumit Ganguly,“Hindu Nationalism and The Foreign Policy of Indias Bharatiya Janata Part
10、y,”Transatlantic Academy Paper Series,No.2,2015,pp.6-9.袁群、黑然:印度军事改革:动因、现状及困境,学术探索 2022 年第 7 期,第 50-58 页;程智鑫:印度军事改革的滞后性及其原因探析,印度洋经济体研究 2021 年第 3 期,第 85-107 页。剖析莫迪政府旨在打破官僚控制模式的动因与举措;第三部分评估印度军政关系改革的成效,并对其发展趋势与面临挑战进行展望。一、军政关系中的官僚控制模式军政关系(Civil-Military Relations)就概念而论有广义和狭义两种界定,广义的军政关系指军队和政府、社会之间的关系,以莫里
11、斯简诺维茨(MorrisJanowitz)对美国职业军人的社会学研究为代表;狭义的军政关系指的是军政关系中特定要素之间的关系,如军队同国防部、军队同政治领导人之间的关系,以萨缪尔亨廷顿(Samuel Huntington)在 军人与国家 中对军人和文官关系原则的讨论为代表。本文探讨军队和文官集团之间的关系,在研究范畴上属于狭义的军政关系。(一)军政关系研究的主要路径当代军政关系理论源于对美国、欧洲国家和日本等军事强国的研究,后逐渐扩展到发展中国家军政关系研究,因而主流军政关系理论不可避免地带有较为浓厚的西方中心主义色彩。如何运用理论框架理解和分析各国复杂的军政互动与实践,是军政关系研究的核心议
12、题。在该议题之下,学术界创造了许多富有洞见和影响力的理论。根据研究视角的不同,可将与此相关的理论群划分为三种研究路径。第一种研究路径为分工论。从军政权责划分的角度,由分工结构推导出理想的权力结构,该路径以亨廷顿为典型代表。亨廷顿以是否尊重军事专业主义为标准,将文官集团对军队的控制类型分为主观文人控制和客观文人控制。主观文人控制中,文官集团不承认军事的专业性,把军事领域视为与其他文官事务相同的领域,通过对军队日常事务事无巨细的管理以实现对军队的控制。客观文人控制与主观文人控制相反,它尊重专业主义,通过赋予军方在军事领域的自主权以换取军方的政治中立,借此将军方的政治权力削减到远低于文官集团的水平,
13、从而确保国家军事安全。亨廷顿主张客观文人控制,提倡军政分离。亨廷顿有关军政权力划分的理论和军事专业主义的理念遭到了诸如简诺维茨(Morris Janowitz)、芬62打破官僚控制:以莫迪政府军政关系改革为例美 莫里斯简诺维兹:专业军人:社会与政治的描述,台北:黎明文化事业出版社,1998 年。Samuel P Huntington,the Soldiers and the State,Cambridge,Massachusetts:Belknap Press,1981.纳(Samuel E.Finer)、萨奇先(Sam C.Sarkesian)等学者的强烈批判,但这些批评基本仍在权力结构范畴
14、之内,并未超出亨廷顿的理论框架。第二种路径为环境论。以迈克尔德什(Michael C.Desch)为代表,该理论跳脱关于军政权力和制度结构的讨论,进而探求影响甚至决定军政关系形态的外部因素。在 文人对军队的控制:变化中的安全环境 一书中,提出内部威胁和外部威胁两个变量,并根据二者的高低列出 22 矩阵,将军政关系划分为四种情形。按照德什的理论,当国家面临的外部威胁较大而内部威胁较小时,军人和文人会团结一致,此时军政关系最为稳定;当外部威胁小而内部威胁大时,文人政府往往会加强对军队的主观文人控制,而军队通常会内向凝聚,可能干预国内政治,因而此种状态下军政关系最不稳定;当外部威胁和内部威胁都很高的
15、时候,文官疲于应对内外威胁,会极力加强对军队的主观文人控制,而军方由于国内混乱的局势可能会增加对文官政府的干涉,因而此时军政关系处于比较糟糕的状态;当外部威胁和内部威胁都很低的时候,德什认为军政关系会出现混合的情况。德什的环境论使军政关系结构具有了动态,在一定程度上推动了研究议程的进步。第三种路径为过程论。该路径尝试通过对军政互动过程的研究得出一般性结论,以彼得费沃(Peter Feaver)为代表。他借用经济学中的“委托代理”模型对军政关系展开探讨,以微观视角分析军政行为偏好。费沃将军政关系类比为经济活动中委托人和代理人之间的关系,指出政府将军事权委托给军方,并采用各种方式以确保军队按照政府
16、的预期行事。费沃对军政关系进行了全新的解释:文人通过强化对军方的监控手段,促使军方按照契约行事;军方根据文人的监控技术和惩罚手段,灵活地履行文官的政策和要求。军方与文官处于动态博弈的过程,当军方发现文人监控放松时,他们会停止履行应尽的义务或者尽力逃脱文人的监控。“委托代理”模型为军事政治学研究带来经济学视角,丰富了军政关系研究议程。以上三种路径从不同视角呈现出军政关系的诸多面向,扩展了军政关系的研究范畴。与此同时,这些理论亦存在缺陷与不足,由于篇幅所限,在此不作具体72印度洋经济体研究(2024/1)Michael C.Desch,Civilian Control of the Militar
17、y:The Changing Security Environment,Baltimore:Johns HopkinsUniversity Press,2001,pp.10-19.Peter D.Feaver,“Crisis as Shirking:An Agency Theory Explanation of the Souring of American Civil-Military Re-lations,”Armed Forces and Society,Vol.24,No.3,Spring 1998;Peter D.Feaver,Armed Servants:Agency,O-vers
18、ight,and Civil Military Relations,Cambridge,MA:Harvard University Press,2003.评述。本文仅从理论对非西方国家军政关系解释力的维度对既有理论提出批判。亨廷顿的主观、客观文人控制论在解释美国之外国家的军政关系时常陷入失灵的窘境。例如,按照其标准,美国和印度都属于客观文人控制,但两国的军事制度差距甚远,在此问题上亨廷顿理论的解释力颇为有限。德什的环境论同样更擅长解释发达国家规范的军政关系制度,这些国家一般拥有成熟稳定的决策机制,各方能够按照稳定的预期行事。而对一些国内政治发展不甚成熟、决策机制不够稳定的发展中国家而言,理论预
19、言往往失准。相较于前面两种路径而言,费沃的“委托代理”模型更具普适性,然其不足之处在于,“委托代理”模型简单地把军政关系抽象为一种监管与被监管的关系,大大削减了其内涵,不能恰当地反映军政关系的全貌。更为重要的是,军人并不总像费沃所假设的那样是理性和自利的,完全忽视军人的特殊属性和职业精神亦削弱了其解释力。(二)权力关系视角下的官僚控制模式既有研究成果的不足为新的知识增长点指明了方向。本文的理论构建大体沿袭了亨廷顿为代表的结构主义思路,将主体间的权力结构作为核心变量。亨廷顿从军政分工入手,以军事专业主义(Military Professionalism)推导出合理的军政分工模式,从而建构客观文人
20、控制这一规范的军政关系模式,用应然研究指导国家的军事实践。与之不同的是,本文立足于各国军政关系的现实,通过发掘核心变量对既有军政关系类型进行分类。本文尝试摆脱“军事专业主义”等具有价值判断的软性概念,用军政关系最硬性的权力变量提炼核心概念,在此基础上构建出理论模型。在军政关系领域乃至所有的组织间关系领域,权力关系都是最为核心的变量之一。军政关系一般涉及两边三方的组织间关系:一边是文官集团,主要由政治领导人和管理军事事务的专职文官机构两个行为体组成;另一边为军方,主要由陆海空等各作战单元构成。按照权力关系的不同,可以将控制类型分为军人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三种类型。82打破官僚控制
21、:以莫迪政府军政关系改革为例Anit Mukherjee,Absent of Dialogue:Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India,Doctoral Disserta-tion,Johns Hopkins University,2012,pp.64-68.James Burk,“Review of Armed Servants:Agency,Oversight,and Civil-Military Relations,by P.D.Feaver,”Armed Forces&Society,Vol.30,No.
22、3,2004,p.486.此处强调军政关系权力结构而非制度结构,主要考虑到制度安排并不总能反映实际权力运行,这一情形在军政府或军人拥有巨大政治影响力的国家尤为显著。不同国家对国防机构的称呼有很大不同,如安全部、国防安全部、防务省等,下文统称为国防部。图 1 军人控制模式资料来源:笔者自制图1 为军人控制模式。该模式的权力结构中,军方主导军政关系,政治领导人和国防部依次居于从属地位。主要有两种表现形式:一种为军政府,即军事领导人兼任文官集团领袖,军人主导包括军事在内的国家政治事务;另一种形式为傀儡政府,政治领导人名义上是军队总司令,而实际上在军事领域的影响力甚微,国防部只是名义上的文官机构,实际
23、上由军方控制,其核心要员本质上为披着文官外衣的军官。非洲、拉美地区一些国家军人政权即属于此种类型。图 2 政治控制模式资料来源:笔者自制图 2 为政治控制模式。政治领导人是该模式权力结构中的最高权威,在其主导下,国防部文官与军方处于大致均衡的权力关系状态。之所以为大致均衡,主要有两方面的内涵:其一,国防部依法享有对军队的领导权,其权力地位高于军方,双方地位并非完全对等;其二,虽然国防部占据权力上的优势地位,但军方拥有充足的途径制衡国防部文官的强势地位,以确保决策的科学性。在92印度洋经济体研究(2024/1)国防部拥有对军队的主导权与军方与国防部大致处于均衡状态并不矛盾。以美国为例,军方经常与
24、国防部出现摩擦,在国防部拥有对军方绝对领导权的情况下,军方可以通过影响政治领导人、国会等方式实现与国防部相冲突的主张。详见左希迎:美国军事制度变迁的逻辑,社会科学文献出版社,2015 年。实践中多数西方国家沿用此种控制模式。图 3 官僚控制模式资料来源:笔者自制图 3 为官僚控制模式。该模式的权力结构呈金字塔式:政治领导人居于顶层,国防部文官居于次层,军方居于底层。之所以称之为官僚控制,主要因为政治领导人将实际权力委托给国防部行使,导致国防部文官实际掌握军政关系的控制权。官僚控制模式有三个显著特征:第一,政治领导人虽居于权力结构的顶端,但对国防事务的介入程度较低;第二,军方领导人的政治地位和等
25、级显著低于国防部官员;第三,在军事安全决策中,军方在大多数时候无法制衡国防部的决定,在二者关系中处于弱势和从属地位。以印度、乌克兰为代表的部分发展中国家采用官僚控制模式。本文主要研究印度军政关系,因而在此只针对印度所对应的官僚控制模式进行详细探讨。作为一种特殊的军政关系结构,官僚控制模式具有以下三个特征。第一,官僚控制模式是一种保守的制度设计。官僚控制模式常见于晚近成立的发展中国家,由于其政治体制运转不够成熟,体制设计者们在初定军政关系体制时往往倾向于保守的立场,对暴力机关严加管理。这种严格的管控一方面是对军人政治素养的怀疑,而更重要的则是对文官集团治理水平信心不足。历史多次表明,军人推翻文官
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