印度中亚政策的进展与局限.pdf
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1、印度中亚政策的进展与局限李家胜【内容提要】印度与中亚五国举行领导人线上峰会后,各方构建了多领域对话机制并进一步深化合作。随着阿富汗变局和乌克兰危机爆发,主要大国愈加关注中亚地区,印度为了平衡中国影响力并体现其大国角色也加快推进中亚外交,但是中亚地区风险、大国博弈态势、印度周边环境及其外交优先事项等因素又进一步限制了印度在中亚影响力的发挥。印度参与中亚事务增强了中亚国家与域外大国合作的灵活性,同时也使中亚地区一体化的进程更具不确定性,并可能弱化地区合作组织的部分功能。中国需要投入更多精力开展中亚外交,与中亚各国携手构建中国-中亚命运共同体。【关 键 词】印度外交 连接中亚政策 中印关系 一带一路
2、【作者简介】李家胜,西安交通大学马克思主义学院副教授,亚欧研究中心研究员。【基金项目】本文系中央高校基本科研业务费智库专项课题“南亚形势新变化与中国的利益维护研究”的阶段性成果。【DOI 编码】10.16717/ki.53-1227/f.2024.02.001.中亚五国独立以来,印度的中亚政策历经了“北向政策”“扩展的邻国”和“连接中亚政策”三个阶段。2012 年 6 月,印度外交国务部长艾哈迈德(E.Ahmad)在首届“印度中亚”对话会上提出“连接中亚政策”,此后中亚地区逐渐受到印度的关注。2015 年 7 月,印度总理莫迪遍访中亚五国,标志着中亚在印度对外政策中的重要性日益提升。2022
3、年 1 月,印度与中亚五国举行了领导人首次线上峰会,各方在机制建设、经贸投资、互联互通、军事防务、科教人文等各领域达成了一系列深化合作的成果。1关于印度的中亚政策,可参见:王思远:印度经略中亚地区成果几何,世界知识 2022 年第 6 期,第30-31 页;吴兆礼:印度“连接中亚政策”:推进路径与成效,国际问题研究 2019 年第 6 期,第 67-83 页;张杰、石泽:莫迪政府的中亚政策,国际论坛 2019 年第 4 期,第 122-135 页;王志:印度“连接中亚政策”的战略评析,国际关系研究 2017 年第 1 期,第 139-153 页。本文主要分析 2022年印度-中亚峰会以来印度中
4、亚政策的新进展。一、印度与中亚五国合作的新进展2022 年 1 月,印度中亚五国领导人首次峰会发布了 德里宣言,该宣言共 36 条,涉及印度与中亚合作的方方面面。与会领导人一致同意印度中亚峰会将每两年举行一次,作为印度与中亚合作最高级别的平台。除印度中亚外长对话机制外,与会领导人同意贸易部长和文化部长定期会晤,继续举行国家安全顾问或秘书定期会议,讨论该地区的安全事务。中亚领导人欢迎印度提议在新德里设立“印度中亚中心”,作为印度中亚领导人峰会的秘书处。与会领导人高度评价印度与中亚国家议会之间的合作,认为建立“印度中亚议会论坛”具有现实意义。峰会进一步深化了印度与中亚地区多领域的合作。在军事安全方
5、面,各方认为防务合作是印度与中亚之间的重要支柱。哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦对与印度定期举行双边反恐军事演习表示满意,同意考虑在印度举行联合反恐演习。鉴于本地区恐怖主义、极端主义和激进主义的挑战,各方同意开展国家安全顾问/秘书定期对话。与会领导人谴责一切形式和表现的恐怖主义,一致认为必须全面打击恐怖主义,以实现“无恐怖世界”。在阿富汗问题上,与会领导人讨论了阿富汗当前局势及其对地区安全与稳定产生的影响,重申坚决支持一个和平、安全和稳定的阿富汗,同时强调尊重主权、统一和领土完整以及不干涉阿富汗内政;同意继续就阿富汗局势进行密切磋商,决定设立一个由高级别官员参加的阿富汗问题联
6、合工作组,定期召开会议讨论和应对阿富汗局势。在经贸投资领域,与会各方认为印度与中亚之间的贸易和投资水平远未发挥其真正潜力,强调应共同努力促进在医药、医疗保健、制药、教育、信息技术、业务流程外包、基础设施、农业和农产品加工、能源、航天、纺织、皮革和制鞋业等领域的贸易和投资。鼓励印度各邦与中亚国家地方之间发展直接联系,期待印度中亚商业理事会(ICABC)能够加快步伐以促进商业联系,促进对商业法规的更多了解,并鼓励相互投资。各方注意到在印度工商银行框架下成立印度中亚投资俱乐部的建议,以扩大在彼此国家的投资。与会领导人2印度中亚政策的进展与局限Ministry of External Affairs,
7、Government of India,“Delhi Declaration of the 1st India-Central Asia Summit,”ht-tps:/mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/34773/delhi+declaration+of+the+1st+indiacentral+asia+sum-mit,访问时间:2023 年 6 月 7 日。特别重视在金融、可再生能源、信息、数字和其他先进技术等领域开展专业机构之间合作的必要性。在此背景下,各方欢迎在印度和中亚国家网络公司和园区之间的合作,促进各方数字化、电子政务以及业务流程外包
8、等领域的发展。在互联互通方面,与会领导人指出鉴于中亚国家地处内陆,与印度缺乏直接陆路联系,进一步发展互联互通对加强印度与中亚之间的贸易和商业往来至关重要。印度和“国际南北运输走廊”(INSTC)、阿什哈巴德协定 中亚成员国呼吁其他中亚国家考虑加入这些互联互通倡议,支持印度关于将恰巴哈尔港纳入互联互通的提议,土库曼斯坦强调了建设土库曼斯坦阿富汗巴基斯坦印度天然气管道项目(TAPI)的重要性。在人文教育领域,与会领导人强调发挥各方的旅游潜力,增加包括朝圣和历史文化在内的旅游人数,开辟新的旅游线路,鼓励投资旅游基础设施,定期举办旅游论坛和研讨会,中亚国家邀请印度电影业探索和利用中亚风景如画的乡村进行
9、电影拍摄。中亚国家欢迎印度高校在中亚开展合作和建立分校,欢迎印度每年接待中亚国家100 人的青年代表团,以增进相互了解。中亚各国表示赞赏印度文化中心在加强印度与中亚国家文化联系的共同纽带方面发挥的作用,同意更加重视文化合作的各个方面,包括定期举办电影节、博物馆合作、文学作品翻译、手稿数字化、文化遗产修复等,印方建议编写 印度和中亚国家常用词汇词典,并在中亚国家举办佛教展览。在气候变化方面,与会领导人注意到哈萨克斯坦关于将联合国中亚和阿富汗可持续发展目标制度化的倡议,强调保护环境、加强水安全合作、保护生物多样性和生态系统、应对气候变化对当代和子孙后代的福祉和繁荣至关重要。呼吁落实在 联合国气候变
10、化框架公约 原则下通过的 巴黎协定,实现气候正义,包括公平原则、共同但有区别的责任原则、充足资金和技术流动的重要性、适度利用资源以及可持续生活方式的必要性,欢迎 联合国气候变化框架公约 第 26 次缔约方大会取得的成果。中亚领导人注意到印度提出的“一个太阳、一个世界、一个电网”倡议,旨在促进全球范围内互联互通的太阳能基础设施建设。印度强调了“国际太阳能联盟”在集体、快速和大规模部署太阳能以有效实施 巴黎协定 方面的作用。在医疗卫生领域,与会领导人呼吁共同努力抗击疫情,他们强调了广泛接种疫苗、疫苗供应、技术转让、提升当地生产能力、促进医疗产品供应链及确保价格透明度的重要性,一致认为早日相互承认预
11、防接种证书将为各国公民的出行提供便利。他们呼吁对包括流行病在内的全球卫生挑战采取及时、透明、3印度洋经济体研究(2024/2)有效和非歧视的国际应对措施,确保公平和负担得起的药品和关键卫生用品的供给。同意加强医疗资源合作,鼓励印度主要连锁医院考虑在中亚开设专科医院和诊所的分支机构。印度中亚五国峰会后,印度时任总统拉姆纳特科温德(Ram Nath Kovind)于 2022 年 4 月对土库曼斯坦进行了国事访问。此后,印度与中亚五国分别在安全合作、阿富汗问题和互联互通等三个领域召开了印度中亚相关工作组会议。2022 年 12 月,印度在峰会倡议下举办了首次印度中亚国家安全顾问/秘书会议,印度、哈
12、萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等五国的国家安全顾问或秘书及土库曼斯坦驻印度大使参加了会议。此次会议正值印度和中亚国家庆祝建交30 周年之际,会议认为印度与中亚国家在政治、贸易、经济、安全、国防等领域的关系已经转变为建立在相互信任、理解和友谊基础上的多方面互利关系。会议重申坚决支持一个和平、稳定和安全的阿富汗,尊重其主权、统一和领土完整,并敦促不干涉其内政,强调阿富汗领土不应被用于庇护、训练、策划或资助任何恐怖主义行为,重申联合国安理会第 2593 号决议的重要性,不应为包括联合国安理会第 1267 号决议所指认的恐怖组织提供庇护或允许其使用阿富汗领土。会议认为,必须采取联合行
13、动向阿富汗人民提供人道主义援助以缓解目前阿富汗不断恶化的人道主义危机,强烈地谴责一切形式和表现的恐怖主义,一致认为恐怖主义宣传、招募和筹款活动的扩大对该地区的安全造成了严重影响,因此必须作出集体和协调反应。会议提出滥用新兴技术、贩运武器和毒品、利用恐怖主义代理人进行跨境恐怖主义、滥用网络空间传播虚假信息、无人机系统等问题,是反恐工作面临的新挑战,强烈呼吁早日通过 联合国关于国际恐怖主义的全面公约。此外,会议还就促进地区互联互通作出相关声明。2023 年 10 月,印度中亚第二次国家安全顾问/秘书会议在阿斯塔纳举行,哈萨克斯坦总统托卡耶夫向该会议致贺信,印度国家安全顾问阿吉特多瓦尔(Ajit D
14、oval)在会议上就加强印度与中亚合作发表演讲,确立了今后的工作重4印度中亚政策的进展与局限联合国安理会这两次决议都是关于阿富汗局势,相关内容可查阅联合国网站:https:/documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/309/47/IMG/N9930947.pdf?OpenElement,访问时间:2023 年 6 月 7 日。Ministry of External Affairs,Government of India,“Joint Communique:First India-Central Asia Meeting of Nation-al Se
15、curity Advisers/Secretaries of the Security Councils,”https:/mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/35950/joint+communique+first+indiacentral+asia+meeting+of+national+security+advisers+secretaries+of+the+secu-rity+councils,访问时间:2023 年 6 月 8 日。点。一是探讨加强网络安全、数字基础设施、稀土、人文交流等领域的合作措施。印度提议成立印度中亚稀土论坛,以吸引私营部
16、门投资;承诺免费提供与数字支付相关的技术,以建设符合中亚国家需求的主权数字实时支付系统;帮助中亚创建安全的网络生态系统来抵御网络威胁。二是在互联互通方面,多瓦尔要求中亚利用伊朗恰巴哈尔港及其由印度公司运营的码头进行贸易。他还强调互联互通倡议必须是透明、协商和包容的,这些倡议必须尊重所有国家的主权和领土完整、遵守环境标准,不应成为债务负担。三是关于恐怖主义,多瓦尔指出恐怖主义是对国际和平与安全的严重威胁,没有任何正当理由,为此他表示将向中亚国家提供打击恐怖主义和毒品贩运的能力建设项目。此次会议是印度与中亚国家加强在各方面合作尤其是网络安全、数字经济、关键矿产和反恐能力建设的又一举措,印度与中亚合
17、作的制度化将大大扩大其在该地区的战略地位。2023 年 3 月,印度根据峰会作出的决定举办了首届印度中亚阿富汗问题联合工作组会议,印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的特使出席了会议,联合国毒品和犯罪问题办公室和联合国世界粮食计划署的代表也参加了会议。会议期间,各方就阿富汗当前政治、安全、人道主义等形势交换了意见。与会者强调,阿富汗必须建立一个真正具有包容性和代表性的政治结构,尊重所有阿富汗人的权利,并确保妇女、儿童和少数群体的平等权利,包括受教育的机会。应毒品和犯罪问题办公室和中亚五国的要求,印度为其利益攸关方官员提供了量身定制的能力建设课程。此外,印度与毒品
18、和犯罪问题办公室还同意合作打击贩毒,包括努力使阿富汗吸毒者特别是妇女康复,并在发展替代生计机会方面提供援助。为应对当前人道主义局势,印度宣布与联合国粮食计划署合作,通过恰巴哈尔港向阿富汗人民运送 2万公吨小麦。同样,为进一步推动落实峰会提出的互联互通倡议,2023 年 4 月,印度与中亚五国召开了首次恰巴哈尔港工作组会议。会议由印度外交部经济事务秘书达姆拉维(Dammu Ravi)主持,除相应级别的中亚五国代表出席会议,联合5印度洋经济体研究(2024/2)“Second India-Central Asia NSAs Meet:India Accelerates Connect Centra
19、l Asia Policy,”Times of India,Octo-ber 23,2023.Ministry of External Affairs,Government of India,“Holding of the First India-Central Asia Joint Working Group on Afghanistan,”https:/mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/36334/holding+of+the+first+indiacentral+asia+joint+working+group+on+afghanistan,访问时间:2
20、023 年 6 月 8 日。国世界粮食计划署、伊朗和阿富汗也派出代表参加会议。会议期间,印度港口全球有限公司负责人全面介绍了恰巴哈尔港沙希德贝赫什迪(Shahid Behesti)码头的设施和运营情况。粮食计划署的代表介绍了印度与粮食计划署在阿富汗为提供小麦援助而进行的合作。阿富汗总领事强调了恰巴哈尔港对向阿富汗人民运送人道主义援助和为阿富汗商人提供经济机会的重要性。本次会议有几个新动态值得关注,一是与会各方注意到中亚国家作为内陆地区与印度缺乏直接互联互通,因此建设和使用恰巴哈尔港至关重要;二是要求互联互通倡议应符合国际规范和法治,以透明度、广泛参与、地方优先、资金可持续性和尊重所有国家主权和
21、领土完整等共同商定的原则为基础;三是同意互联互通需要私营部门的积极参与,为促进大规模民间投资可持续的互联互通,各方要承诺落实相关国际标准,为企业提供公平的竞争环境,确保市场互惠和准入。二、印度加快推进中亚外交的动因印度加快推进在中亚的外交布局,一方面是基于阿富汗变局和乌克兰危机爆发后,中亚的战略重要性再次凸显,另一方面也是基于印度扩展在中亚的影响力和开展“全球南方”外交的需要。一是阿富汗变局导致印度不得不关注其外延,加强与中亚地区合作以共同应对安全威胁。2021 年 8 月,美国从阿富汗撤军,阿富汗塔利班迅速反攻推翻原政权,这让国际社会始料不及,印度也被拖入比较尴尬的境地。印度希望通过援助阿富
22、汗民选政府、在阿富汗和谈中发挥影响力以抵消巴基斯坦在阿富汗的作用,维护印度国家安全尤其是非传统安全。阿富汗与印度不相邻,在印度传统安全逻辑里,印度的关注焦点是周边国家和地区,比如莫迪政府的“邻国优先”政策。在历史上,印度通过政治、军事和经济手段解决其周边安全问题,或者塑造其周边小国国内政治进程,最大程度地维护印度的国家安全。周边国家是印度国家安全战略视角里的内环,而那些不相邻的国家或地区可以被视为印度国家安全关注的外延。外延并不意味着不具有重要性,当其发生安全问题时,威胁会外溢到印度的内环甚至国内,阿富汗问题就非常符合这种情况。关6印度中亚政策的进展与局限Ministry of Externa
23、l Affairs,Government of India,“Joint Statement of the First Meeting of the India-Central Asia Joint Working Group(JWG)on Chabahar,”https:/mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/36488/joint+statement+of+the+first+meeting+of+the+indiacentral+asia+joint+working+group+jwg+on+chabahar,访问时间:2023 年 6 月 8 日
24、。键是在美国从阿富汗撤军之前,印度主要发展与阿富汗民选政府的官方联系,忽视了与塔利班直接开展对话;在美国撤军之后,印度陷入一种“利益攸关程度高但影响力低”的局面,惧怕在阿富汗议题上越来越被边缘化。为缓解这种局面,印度与中亚国家合作构建了阿富汗问题协调机制,以增强印度的“能见度”并维护国家利益。2021 年 11 月,印度主办第三次阿富汗问题安全对话会,中亚五国、俄罗斯、伊朗安全部门官员参加,此前两次会议在伊朗召开。会议发布 阿富汗问题德里宣言,重申坚决支持一个和平、安全和稳定的阿富汗,同时强调尊重主权、统一和领土完整、不干涉阿富汗内政、打击恐怖主义和维护阿富汗少数群体利益等基本原则。会议结束后
25、,莫迪与参加会议的各国安全官员举行了电话会议,强调解决阿富汗问题要从四个方面着手,分别是建立一个包容性的政府、对恐怖组织利用阿富汗领土采取零容忍态度、打击从阿富汗贩运毒品和武器的行为、解决阿富汗日益严重的人道主义危机。在本次会议举办前后,不少媒体关注到中国和巴基斯坦的缺席,当时中国因为重要国内政治议程而缺席会议,这被解读为印度期望绕开中巴讨论阿富汗问题,彰显其地区影响力。2022 年 1月,印度中亚峰会召开后,阿富汗局势成为印度中亚合作的一个重要领域。二是乌克兰危机爆发后国际社会更加关注中亚地区,印度也期望扩大对中亚地区事务的参与度。中亚五国是前苏联加盟共和国,独立后一直被俄罗斯视为其战略“后
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