法律知识院下从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法.doc
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7、的含义不同。一些学者认为,法院和政府一样都是同级人大的执行机关。 1如此把法院简单地归为人大的执行机关会造成对法院性质认识的混淆。的确,政府和法院都是国家机关,都要履行国家所赋予的职能,都要涉及法律的运用,而法律都是全国人大(也包括其常委会)制定的。然而,政府不但要执行全国人大及其常委会通过的以法律形式表现的决定,要执行本级和上级地方人大及其常委会通过的以地方性法规、自治条例、单行条例形式表现的决定,还要执行本级和上级人大(包括全国人大)及其常委会作出的一般决议和命令。如地方组织法第五十九条规定,地方各级人民政府的职权之一便是执行本级人大及其常委会的决议。而法院在审判中运用的法律只能是全国人大
8、及其常委会通过的法律,以及本级和上级地方人大及其常委会通过的地方性法规、自治条例和单行条例,而对于人大及其常委会包括全国人大通过的一般决议和命令也无适用的义务,这也是法院依照法律进行审判的职能决定了的。因此,法院这一“执行机关”只能是“执行”严格意义上的法律,与政府的“执行”不同。5.司法权与行政权的性质不同(1)司法权具有终局性而行政权不具有终局性。首先,就司法权的外部联系而言:宪法第126条规定,“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此,司法权所作出的判决和裁定具有终局效力,其他任何机关都无权改变,包括产生它的人大。即使出现错案,也只能通过司法权的内
9、部运作如上诉、申诉等程序进行纠正。因此,司法权对外是独立的,具有最终效力。而行政权只是对人大通过的法律、法规以及决定、命令的执行权力,人大可以随时对这一执行权力进行纠正,有权改变或撤消其违法或不适当的决议或命令,因此,行政权不具有终局性。其次,就司法权的内部联系而言:各级法院的审判均由法官依照法律独立审判并由自己署名负责,不向院长请示,下级法院也无须向上级法院请示,反过来说,院长和上级法院都无权指示本院法官和下级法院对具体案件应如何判决。而行政权的行使则不一样,请示和指示已经成为行政机关内部和上下级之间下属和领导的办事程序,其行政行为一般都受制于本机关首长和上级行政机关。13 因此,无论从司法
10、权的外部性还是内部性联系而言,司法权都具有终局性,在此意义上,行政权都不具有终局性。(2)司法权的威胁性远小于行政权。首先,从质询制的产生和逐渐强化历史可以看出,正是因为行政权的逐渐膨胀和坐大,才产生了议会质询政府以控制和监督政府的制度。行政权的膨胀在我国也不例外。同时也正是基于扶植弱小的司法权这一考虑,西方国家都排除了对法院进行质询。其次,司法权是被动的,而行政权是主动的。由于法院实行不告不理,只要公民没有起诉至法院,法院对于公民的权利可以说根本没有侵害的机会。而行政权在很大程度上都是主动行使的,涉及社会生活的方方面面,可以说无所不包,从概率上说,行政权侵害公民权利的机会大大增加。再次,行政
11、机关拥有很多权力和大量社会资源,司法机关所拥有的权力和资源却少得多。“司法部门既无军权,又无财权,不能支配社会力量与财富,不能采取任何主动行动”。14因此,司法权比较行政权而言威胁性很小。6.宗旨和目的不同。行政机关以“效率”为宗旨,执行某项法律或政策的目的是为了增进社会利益和促进社会的进步,是为了大多数人的利益,是积极性的。司法机关则以“公平”为其宗旨:目的是保障个体得到公平的对待,从而防止再起诉讼,是消极的。综上所述,由于司法权和行政权的性质存在着的诸多不同,以及法院与人大和政府与人大这两对关系也有很大差异,决定了我们不能由人大可以质询政府这一制度就当然地推演出人大也可以质询法院。六、人大
12、不应质询法院(一)如何解决“反多数难题”美国宪政学者提出的“反多数难题”是指,立法是多数人民意志的表达,而美国法官则可以根据自己对宪法的理解来判定它违宪无效。就美国的宪政实践而言,确实提出了令人困惑的悖论:非民选法官往往比民选的立法机构更好地保护了民众的权利。据学者分析,原因在于:一是付诸于民意代表(立法部门)。成本太高,因为立法部门往往是国家机关中效率最低的;二是政治考虑最简单的办法便是付诸选票,结果就会出现美国人最担心的“多数暴政”。15中国尽管不存在美国式的法院和国会分权与制衡,但同样存在这一“反多数难题”,即作为民选机关的人大无权改变非民选法官所作的判决或裁定。通过进一步分析我们可以发
13、现,立法机关是民选机构,代表民意(公意),因此,他们制定和执行法律时考虑的一般是社会正义,或者说是大多数人的正义,目的是为了增进社会利益和促进社会进步。然而社会利益是每个个人利益的组合,社会正义也是个体正义所构成的,促进社会利益的同时也要保护个体利益,然而在促进社会利益时会不可避免地损害部分和个人利益。这时候就需要有一种力量对个人利益或少数人的利益进行保护,否则难免会导致“多数人的暴政”。这一种力量与立法机关促进社会利益之间是相辅相成的关系,后者是正面的促进,前者是通过反面的保护作用进行促进,但两者都不可缺少,这就是司法权的运用。正因为司法机关以“公平”和“正义”为宗旨,在保护个体利益方面发挥
14、着重要作用,所以即使是代表多数人意志的立法机关都无权干涉或改变其决定,因而赋予司法权的终局效力。正如德沃金指出的,“宪法,特别是权利法案,是被设计用来保护公民个人和团体以反对大多数公民可能要去制定的某些决定,甚至大多数人认为它是社会普遍的和共同的利益的决定。”16这就是法院的作用。因此,我们可以说,立法机关代表的是公意(民意),而司法机关代表的则是个体正义。基于这一认识,即使作为法院监督机关的人大,其监督权也受到制约而不能任意行使。因此,我们不能把公意(民意)凌驾于个体正义之上。因此,代表公意的人大就不能对并非代表公意的法院进行质询。(二)从质询的形式看,中国的质询案必须用书面提出,回答则可以
15、是书面的也可以是口头的。由于质询制度要求口头答复必须由被质询机关的首长亲自到会作答,这就要求首长对本机关的工作情况有全局了解和总体把握,符合政府的首长负责制这一领导体制,而法院并不实行首长负责制而实行法官个人负责制,院长所管理的只能是本院的行政事务而非具体的案件情况,院长不可能也不应该知道具体案件情况,因此,不应该由院长进行口头答复。其次,书面答复要求受质询机关提交书面材料,很显然,这一书面材料也是以整个机关的名义作出的。行政机关的公文都需要行政首长签署,而法院的判决和裁定的署名人是承办案件的具体法官而非院长,院长不能以法院院长的名义签署任何判决和裁定。因此,无论是口头答复还是书面答复的性质都
16、决定了法院不能作为质询对象。同时,这也是由质询对象的特点所决定了的。质询是对整个机关的质询,如对政府的质询而不是对政府某个工作人员的质询。政府对外是作为一个整体形象出现的,其生效的行政决定是以整个机关的名义作出的,而法院的生效裁判并非以法院的名义作出,而是以具体承办法官的名义作出。(三)从质询的后果看,人大也不能质询法院。质询是对被质询机关首长的质询,对质询不满意的可再次要求质询,如果仍不满意的,现行法律并未规定后果,但从质询这一刚性监督方式的本意和国外质询制的实践看来,被质询机关首长应负一定的政治责任,有可能导致其首长被弹劾(我国也有这样的案例),这一后果是法院所不能承受的。1.从法院内部来
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