地缘政治视域下美国对东南亚安全政策:历史演进与现实动向.pdf
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1、地缘政治视域下美国对东南亚安全政策:历史演进与现实动向廖梦琦 吴金平【内容提要】东南亚是连接亚洲与大洋洲、印度洋与太平洋的十字路口,是国际贸易周转流通的走廊。由于东南亚所处的地理位置十分关键,使其在美国的亚太战略布局中具有重要的战略意义。自二战以来,美国的东南亚安全政策在不同阶段为应对不同的战略威胁存在相应的政策调整,但始终围绕以维护美国在该地区的主导地位展开。目前,为了应对中国崛起,进一步强化自身在印太地区的影响力,美国力推“印太战略”。东南亚在美国“印太战略”的地缘政治空间布局里被推到了前沿位置。美国加大了对东南亚的安全介入,加强了与该区域国家的安全合作力度。“印太战略”框架下美国对东南亚
2、的安全政策针对中国的指向性更加明显,尤其挤压了中国面向海洋发展的战略空间,对中国发展海洋战略产生了诸多不利影响。【关 键 词】地缘政治 美国 东南亚 主导地位 印太战略【作者简介】廖梦琦,暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院国际关系专业博士研究生,主要研究方向为地缘政治,美国与东南亚关系等;吴金平,暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授、博导,主要研究方向为美国内政与外交、国际移民与华侨华人、亚太政治等。【基金项目】本文系国家社科基金重大项目“构建 21 世纪 海上丝绸之路的社会与文化基础研究”子项目“从跨国移民视角看 21 世纪海上丝绸之路的建设”(批准号:14ZDB112)的阶段性成果。
3、【DOI 编码】10.16717/ki.53-1227/f.2024.02.005.一、引言二战期间,同盟国出于对太平洋地区的军事需要设立了东南亚盟军司令部,其权责范围并不与当今的东南亚区域完全一致,但使东南亚这一区域概念得到了发展。随着二战后东南亚新兴民族国家的独立,外国政策制定者和国际关系57学者逐渐将这些邻近的国家视为一个国际地区。1962 年,在吉隆坡举行的东南亚地理学家会议上,学者们一致同意采取“东南亚”作为本地区的地理名称。东南亚由 11 个国家组成,连接着印度洋和太平洋,是维系周边诸多重要地区和国家的“十字路口”。东南亚地理位置的独特性在于其既可以充当分隔印度洋和太平洋的陆地屏障
4、,也可以是连接它们的桥梁和通道。东南亚国家有着明显的海洋特性,除了老挝以外,都是沿海或海岛国家。不仅如此,东南亚还拥有数量众多的海峡,其中不乏具有重要战略意义的国际海峡。在美国的战略布局中,东南亚地区虽不是美国战略依托的核心区域,但东南亚的地缘政治价值使其在美国对外战略中有着重要的地位。冷战期间,东南亚成为了美国遏制以苏联为首的共产主义势力的前沿阵地。随着国际政治形势和国际政治的权力关系发生变化,尤其以中国快速发展为代表的亚太崛起驱动着地缘政治格局的变化,美国宣布重返亚太,试图强化其在东南亚的影响力,巩固和维持美国的主导地位。2017 年在特朗普政府提交的第一份 国家安全战略报告 中正式提出了
5、“印太战略”。从地缘政治的角度看,“印太战略”是美国欲重新整合印太地缘板块,调动战略资源进行布局的战略行为,而东南亚所处的地理位置正是印太板块的中心,是整合印太地缘板块的关键环节。美国的战略调整对中国和周边地区的地缘政治态势都产生了深刻的影响,本文拟从地缘政治的角度探讨美国如何看待东南亚的战略位置,分析美国对东南亚安全政策的历史变化,观察“印太”框架下美国对东南亚安全政策的新动向,从而剖析美国东南亚安全政策的本质和规律。二、地缘政治视域下美国东南亚安全政策的历史演进“地缘政治研究既承认环境的客观限制性作用,又注意到人的自由意志和主观谋划运作空间”。现代国家的生存与发展建立在一定的物理空间上。国
6、家通过对自身地理区位的考量,对特定地缘位置的战略考察,以及在一定的地缘政治格局下形成的地缘政治关系的分析为基础综合衡量其国家利益。为此,兼具67地缘政治视域下美国对东南亚安全政策:历史演进与现实动向Donald E.Weatherbee,International Relations in Southeast Asia:The Struggle for Autonomy(Second Edition),Maryland:Rowman&Littlefield Publishers,2009,p.9.梁英明、梁志明:东南亚近现代史,昆仑出版社,2005 年,第 4-5 页。Micheal Mazz
7、a,“An American Strategy for Southeast Asia,”American Enterprise Institute,August 7,2018,ht-tps:/www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2019/03/An-American-Strategy-for-Southeast-Asia.pdf,访问时间:2023 年 11 月 27 日。孙相东:地缘政治学:思想史上的不同视角,中共中央党校出版社,2005 年,第 83 页。地理与政治属性的地缘政治常被学者们运用于国家对外政策的分析中。“美国在东南亚的地缘政治扩张是以 189
8、8 年美西战争为标志。”美西战争对美国的地缘战略发展有着重要的意义。美国“打败西班牙不仅把最后一个欧洲国家赶出美洲,而且还可获得在亚太的新立足点。”立足点的夺取帮助美国在对外战略中获得了有利的外部环境,使美国在太平洋地区获得了商业和战略存在。历史上看,立足点之一的菲律宾也逐渐成为美国深入东南亚的战略枢纽,并以此扩大了美国在太平洋地区的战略纵深。二战后,美国成为全球大国,并开始逐步形成其全球战略。美国的全球战略意味着美国把本国的安全边界划到远离本土之外,世界上任何地区与美国安全利益有关。东南亚位于欧亚大陆的边缘地区。从地缘政治的视角看,边缘地带具有海陆两种特性,当海上力量对边缘地带发动攻击或海上
9、力量与陆上力量再次相遇时,其地缘政治价值会骤然上升。战后美国运用各种手段对东南亚地区进行有利于自身的地缘空间塑造,以图控制东南亚地区,形成地区主导优势。东南亚地区的国家中大多数为海岛或沿海国家,因此美国谋求在东南亚地区的海洋优势是美国维持地区主导地位的重要方面。为了巩固在东南亚获得的主导地位,美国对东南亚地区的关键位置进行控制与利用,扩展美国在该地区的军事存在,使其成为美国东南亚战略的抓手,并以点带面,对整体战略空间形成有效的控制。首先,美国将东南亚的海域空间纳入其构筑的西太平洋近海“岛链”,并通过漫长的“岛链线”防止欧亚大陆的大国向太平洋发展海上势力。随着冷战的推进,尤其是朝鲜战争的爆发加速
10、了美苏在亚洲的对立与争斗,促使美国积极构建“太平洋离岸岛链”。1951 年国家安全委员会一份名为 美国在亚洲的目标、政策和行动方针 的文件指出,“当前苏联的策略似乎集中在东亚大陆,最终日本和西太平洋其他主要近海岛屿将置于苏联的控制之下;苏联对包括日本在内的西太平洋近海岛屿的控制,将对美国的安全构成不可接受的威胁。”从这份文件可以看出,美国对苏联可能会控制西太平洋地区,从而威胁其“海洋77印度洋经济体研究(2024/2)张江河:美西战争与美国向东南亚地缘政治扩张的历史脉络,东南亚研究 2013 年第 5 期,第 19 页。杨生茂:美国外交政策史(1775-1989),人民出版社,1991 年,第
11、 202 页。美 韩德:美利坚独步天下:美国是如何获得和动用它的世界优势的,马荣久、牛悦、孙力舟、杨光译,上海人民出版社,2011 年,第 51 页。王缉思:高处不胜寒:冷战后美国的全球战略和世界地位,世界知识出版社,1999 年,第 304-305 页。李义虎:地缘政治学:二分论及其超越,北京大学出版社,2007 年,第 96 页。尹蒙蒙:美国太平洋“岛链”战略的构建及其当代影响,安徽师范大学学报(人文社会科学版)2021 年第 6 期,第 66 页。“NSC 48/5,United States Objectives,Policies and Courses of Action in As
12、ia,”Washington,May 17,1951,Foreign Relations of the United States,1951,Asia and The Pacific,Vol.VI,Part 1,p.34.优势”的担忧。美国在西太平洋地区构建的三个“岛链”,是美国通过对地理环境的利用从而形成有利于自身的空间控制,其目的是防止共产主义势力突破海洋防线威胁其“海洋优势”的地位。其中,“第一岛链 沿太平洋西岸从北向南连接阿留申群岛、千叶群岛、日本群岛、琉球群岛、菲律宾群岛和印度尼西亚群岛。”“第一岛链”是“岛链”体系中距离东亚大陆最近的一环,是美国围堵共产主义阵营的前沿。从战略分布上
13、看,东南亚是“第一岛链”南弧的重要组成。冷战期间美国在东南亚地区建立了规模庞大的东南亚基地群,与北弧的东北亚基地群相对应,并以中国台湾地区为南北弧的“锁眼”共同构筑美国防御苏联和中国向西太平洋发展的屏障。整体视角上看,东南亚是美国在亚太地区进行地缘政治布局的关键,美国建构的“岛链”不仅在冷战时期发挥围堵和封锁的作用,至今仍是美国亚太地区安全战略的重要方面。其次,美国注重利用同盟关系,力图确保对东南亚地区关键位置的控制。美国在东南亚建立的联盟关系是美国获得该地区军事前沿阵地,并以该前沿阵地为落脚点向整个区域投放军事实力的重要战略工具。美国著名国际关系学者克里斯托弗莱恩认为,“通过保卫盟国,美国获
14、取了整个世界的统治权,或者说至少是在战略上至关重要地区的统治权。”美国通过盟友获得了优越的地缘位置,在重要的地缘位置进行军事部署,不仅使这些至关重要的地缘位置处于自己的影响范围内,还可以将这些重要的地缘位置作为战略支点向外投射军事实力。冷战期间,美国以菲律宾的苏比克海军基地和克拉克空军基地为支点构建了其在东南亚的军事前沿。可见,菲律宾的地缘政治价值对美国战略布局至关重要,对极富地缘价值位置的控制与利用是美国获取“海洋优势”的重中之重。冷战期间菲律宾的苏比克湾海军基地是美国最大的海外军事基地,是第七十七特混舰队和第七舰队部分舰船的母港,也是 8 个主要指挥部和 40 个小型支持机构和附属机构的大
15、本营。“克拉克空军基地的重要作用体现在作为美国西太平洋最大的航空港和战略中转基地,是美国向南亚、东南亚、东非或中东派遣应急部87地缘政治视域下美国对东南亚安全政策:历史演进与现实动向高兰:冷战后美日海权同盟战略:内涵、特征、影响,上海人民出版社,2018 年,第 45 页。张茜:“第一岛链”上的“锁眼”,当代军事文摘 2007 年第 7 期,第 26 页。美 克里斯托弗莱恩:和平的幻想:1940 年以来的美国大战略,孙建中译,上海人民出版社,2009年,第 233 页。束必铨:亚太大国制海权争夺研究 兼析对中国制海权建设的启鉴,复旦大学 2014 年博士学位论文,第 110 页。队的跳板。”冷
16、战后,美国撤出了菲律宾的苏比克海军基地,直到 1998 年,美菲重新签订 菲美部队访问协议(VFA),为美军在菲的演习和训练活动提供了法律框架。泰国是美国在东南亚地区的另一重要盟友,一直与美国保持着密切的军事联系。泰国位于中南半岛的中心位置,与老挝、柬埔寨、缅甸和马来西亚接壤。泰国东南临泰国湾,西南接安达曼海。冷战期间,老挝危机推动了美国在泰国的军事力量建设,随着美军深陷越南战争,美国在泰国的军事建设也大幅增长。1964 年至 1968 年,将近 45000 名美军驻扎在泰国,包括 B-52 轰炸机在内的近 600 架飞机驻扎在乌塔堡空军基地。美国通过泰国军事基地对北越和老挝进行空中作战,向南
17、越运送军事人员以及大量的军用物资。尽管尼克松总统上台后美国开始在东南亚采取收缩战略,美国也逐渐从泰国撤军,美泰关系发生变化,但美国从未放弃泰国重要的战略位置。再次,美国还大力发展“准盟友”关系以获得重要的战略支点。美国传统的军事联盟是冷战期间的产物,随着冷战后国际形势的变化,美国利用安全伙伴、准联盟和联合阵线等方式开展安全合作。这种灵活的安全合作方式使联盟成员能更大限度地保持独立自主以及减少联盟的成本。冷战后美国调整其东南亚政策,在东南亚大幅撤军。1992 年美国被迫放弃苏比克海军基地后一直努力恢复它在东南亚地区的军事影响,并致力于寻求一个新的海军基地。美国积极发展与新加坡的安全合作关系,使新
18、加坡成为美军撤离菲律宾军事基地后的又一重要的战略支点。美国在冷战期间就意识到新加坡所处的地缘政治位置对美国维持“海洋优势”非常重要。1960 年美国国家安全委员会关于美国东南亚政策的 NSC6012 号文件中,就新加坡地缘政治位置在美国东南亚布局中的重要性进行了重点说明,文件强调“切记新加坡的战略地位及其对自由世界的重要性,鼓励新加坡朝着政治稳定、经济可行、愿意与美国合作共同抵御共产主义威胁97印度洋经济体研究(2024/2)束必铨:亚太大国制海权争夺研究 兼析对中国制海权建设的启鉴,复旦大学 2014 年博士学位论文,第 110 页。R.Sean Randolph,“The United S
19、tates and Thailand Alliance Dynamics,1950-1985,”Institute of East Asian Stud-ies,1986,p.57.David K.Wyatt,Thailand:A Short History(Second Edition),Connecticut:Yale University Press,2003,p.278.凌胜利:联盟之后 冷战后国际安全合作新形式探讨,当代世界经济与政治论坛 2017 年第 1 期,第 1-2 页。鞠海龙:亚洲海权地缘格局论,中国社会科学出版社,2007 年,第 196 页。的方向发展。”1990 年,
20、新加坡总理李光耀与美国副总统丹奎尔签署关于美国在新加坡使用设施的谅解备忘录,为美国进入新加坡空军和海军基地提供了便利,并为美国的过境人员、飞机和船只提供了后勤支援。1992 年 7 月,西太平洋后勤组指挥部从苏比克湾海军基地搬迁到新加坡的三巴旺,该后勤指挥部主要负责第七舰队的后勤补给,协调南亚和东南亚战区的安全合作活动。通过与新加坡进行安全合作,美国能够使用新加坡的军事基地,增强其对海上咽喉马六甲海峡的影响,并以此为支点向周边海域施加影响力。最后,美国积极发展与东南亚其他国家的安全合作伙伴关系,从整体上塑造有利的地缘政治环境。马来西亚和印尼是东南亚地区不可忽视的力量。马来西亚是一个岛屿国家,其
21、海域包括马六甲海峡、苏禄海、苏拉威西海等。“从地缘看,马来西亚地处东盟的心脏地带,有着比其他东盟国家更多的公共边界,它自然地成为了东盟和平生态系统中的最大受益者。”美国与马来西亚尽管在很多方面存在着分歧,但两国自 20 世纪 90 年代以来一直保持着稳定的防务合作,军事关系基本保持稳定。1994 年,美马防务关系得到加强,美马双边培训协商协议升级为采购和交叉服务协议,允许美国海军舰艇和飞机越过马来西亚进行补给和维修。印尼是世界上最大的群岛国家,也是世界上穆斯林人口最多的国家。冷战时期印尼保持不与任何国家结盟的中立政策,但总体上印尼与美国维持着稳定的关系。尽管印尼不是美国的盟友,但印尼却是美国东
22、南亚战略中不可忽视的力量,“印尼实际上成为了美国在亚洲,特别在东南亚地区的一个十分重要的战略伙伴。”美国通过与地区大国开展军事合作,使地区大国在军事防务上牢牢地依靠美国。地区国家也通过参与美国领导的军事行动来证明它们即使不是美国正式的盟友,也是美国良好的安全伙伴。但更重要的是,通过这些行动,地区国家承担了维护美国霸权体系的一些责任,维护了美国的霸权,同时也在很大程08地缘政治视域下美国对东南亚安全政策:历史演进与现实动向“NSC6012,U.S.Policy in Mainland Southeast Asia,”Washington,July 25,1960,Foreign Relation
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25、ork:Routledge,2011,p.223.林诗凯、廖坤荣:抗衡或扈从:东南亚国家对中国战略的回应,翰芦图书,2018 年,第 253 页。度上维护他们自己的利益。冷战后美国在东南亚的战略目标仍然是维护其主导地位,并由此开展其地缘政治运用。美国控制东南亚地区关键支点位置,改善与次要支点国家的关系以塑造良好的地缘战略环境。“冷战后,美国在东南亚各地都有极好的空军和海军设施存在,吸引美国海军兴趣的是 地点,而不是基地。”美国在东南亚地区的地缘政治运用更加灵活,其特点是更倚重关键位置的控制,更依赖位置和地点的优势。美国通过与东南亚国家建立良好的安全伙伴关系,将其拉入到美国牵头的“金色眼镜蛇演习
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