我国的预算管理制度样本.doc

全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任 刘积斌(11月26日)同志们：能到云南人大常委会上作法制讲座很快乐，也很荣幸。云南人大常委会给我出题目是预算审查监督。宪法和法律给予各级人大及其常委会一项关键权力就是审查同意监督政府预算决算权力。我们要依法治国，所以人大及其常委会推行职权只能在法律界定范围内进行。不过人大审查同意监督预决算也是一项难度很大事，我们人大流传一句话，叫“外行听不懂、内行说不清”。今天，我按法制讲座要求，讲一讲人大进行预决算审查同意监督最基础法律一预算法。预算，也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收支计划。预算本质是集中一部分社会资源确保政府推行职能和满足社会公共需要，它包含财政收支征收、分配、使用、管理和监督等方面，包含聚财、用财、理财根本理念和根本制度。1994年3月22日，八届全国人大第二次会议经过了中国预算法，并决定1995年1月1日起施行。预算法是中国预算管理基础法，它要求了中国预算基础制度。当然，和中国预算制度相关系法律、法规还有很多，比如宪法、1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议经过全国人大常委会相关加强中央预算审查监督决定(以下简称“决定”)、国务院相关预算法实施条例和相关实施分税制财政体制决定、各省自治区直辖市相关财政预算方面要求等。今天，我关键围绕预算法来讲中国预算制度，而且关键是讲一讲中央预算，同时也提出部分预算管理中需要完善和研究问题。一、预算通常要求预算法共十一章七十九条，包含总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和同意、预算实施、预算调整、决算、监督、法律责任、附则，能够说涵盖了整个预算全过程。预算法总则是对预算通常问题作出要求，关键包含预算级次、预算组成、预算年度、预算标准，要求了政府预算、部门预算、对下级政府返还或补助、上解收入、分税制等基础概念。政府预算是反应一个预算年度政府组织收入和安排支出规模、结构，表现了政府活动范围和政策。政府预算组成有纵向和横向。所谓纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总下一级政府总预算组成。所谓横向预算组成，是指本级预算组成。中央政府预算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预算是指列入部门预算国家机关、社会团体和其它单位收支预算。总预算由本级预算和汇总下一级预算组成，没有下一级预算，总预算就是本级预算，如乡预算，它下边再没有一级预算了，所以乡一级总预算就是乡这一级本级预算。本级预算是指按财政体制要求在本行政区域内组织财政收入和安排财政支出计划。每十二个月政府向人大提交预算案包含：预算汇报、预算收支表、部门预算。预算汇报是预算文字说明，也能够称为演说词，国外这种演说词通常不长，关键就财政政策、税制变革等作演说。政府经过演说词力图说服议会能同意预算草案。预算收支表是具体反应收入、支出预算文件，由人大审查同意。现在中央预算收支表有22张，关键由三部分组成：一是通常预算收支，包含上一个年度全国、中央、地方收入和支出预算实施情况，本年度全国、中央、地方收入和支出安排情况；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，这是多年来我们依据“决定”和代表审查需要逐步增加，为代表审议预算时提供参考。现在共有6张附表，分别是中央对地方税收返还和补助支出明细表和中央财政对农业、科技、教育、社会保障、医疗卫生支出表。部门预算是由和财政部门直接发生缴款和领款关系各部门编制，经财政部门审核汇总并由政府提交权力机关审议经过。它由部门所属单位预算组成，反应各部门全部收入和支出。部门预算和预算汇报、预算收支表一并提交人大。现在全部部门全部已经按要求编制了部门预算，但我们要求提交全国人大审议部门预算是34个，拟再增加一个，关键是政府组成部门和含有政府职能、社会比较关注部门。提交人大审议每个部门预算包含两张表，一是包含该部门全部收入、支出综合预算表，再一个是反应财政拨款按基础支出和项目支出编列支出预算表。各地方报送人大部门个数和具体部门不尽相同，很多省人大要求提交部门预算数量比全国人大多。基础支出是行政机关为保障机构正常运转和完成日常工作任务所必需支出，包含人员经费和公务费、业务费、招待费等日常公用经费。基础支出采取定额管理。项目支出是行政机关为完成其特定行政工作任务或事业发展目标所需要支出。项目支出采取项目库管理。因为部门预算编制改革时间不长，各项配套改革还不完善，从整体上讲，现在部门预算编制、审批、监督、决算各个步骤还有不少工作要做，如预算完整性、真实性问题，部门预算法律地位问题，预算科目改革问题，部门决算问题等。预算级次指预算层级。即预算有多少层、层和层之间关系。预算法要求，国家实施一级政府一级预算，设置中央；省、自治区、直辖市；设区市、自治州；县、自治县、不设区市、市辖区；乡、民族乡、镇五级预算。我们国家是一个单一制统一国家，是一个人口众多、幅员广阔大国，划分预算级次很必需。经过分级，既要强调分级负责，表现事权和财权统一，也要强调下级服从上级，表现集中统一和政令通畅。国外预算级次通常分为三级，中央、省(州)、县(地方政府)。中国五级预算级次划分有自己实际情况，上世纪90年代初，乡镇财政发展快速，建立乡镇一级预算呼声很高。从当初情况看，建立乡镇一级预算是有条件、必需。不过因为乡镇经济发展不平衡，所以预算法同时还要求了，不含有条件乡镇，能够暂不设置预算。从这几年财政体制运行情况看，有不少人认为从管理效率和成本分析，中国五级预算级次划分值得研究。底，中国有31个省级单位、332个市级单位、2860个县级单位、44822个乡级单位。经过撤乡并镇，至底，乡镇数只有38万多个，有地方推行了乡财县管、省直管县等试点，全部是在探索预算级次问题。中国有中国实际情况，设置预算级次需要认真总结研究，要依据国情统筹考虑。预算年度是指预算起止时间之间跨度。预算法要求，中国预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。确定时间跨度是基础会计和统计要求，便于计划安排和核实。中国几乎全部经济指标计划、统计、核实一向就是采取历年制，这也是国家政治活动周期反应。国外预算年度很不相同，有从1月1日开始，有从4月1日开始，也有从7月1日或10月1日开始。很多同志对中国预算年度要求提出了不一样见解，提出应在预算年度开始之前就应该有法定预算。我们预算年度从1月1日就开始实施了，但全国人代会通常在3月初才举行，3月中旬结束，等预算依据法律要求时间批复到部门、单位，就到了4月。预算年度起讫时间和预算批按时间不一致，使得我们预算缺乏严厉性、权威性。为填补这个不足，预算法第四十四条要求，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会同意前，本级政府能够先根据上十二个月同期预算支出数额安排支出。但还是没有从根本上处理问题，操作上也不好把握。所以，预算年度引发问题也需要认真加以研究。预算标准是指预算编制、审批、实施、监督通常性要求。预算法总则中要求标准包含四点：一是一级政府一级预算；二是各级预算应该做到收支平衡；三是国家实施中央和地方分税制；四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会同意预算等。作为预算管理方面一部基础法，在预算法总则中应该对包含预算编制、审批、实施、监督通常性标准作出明确要求。在“决定”中，对部分标准作出了补充，如一是要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出标准；二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完成；三是对中央预算审查，应该根据真实、正当、效益和含有估计性标准进行等。总体上讲，这些标准要求还不够全方面。我想，有些标准还能够提出来考虑，如完整性标准，政府全部收支要列入预算；透明度标准，预算应该公开透明；会计年度独立标准，一个预算年度预算应该在本年度支出；公共财政标准等。二、相关预算管理职权预算法不像通常专业法律，往往只有一个执法主体，预算法包含对象，现有政府又有些人大，政府系统内现有中央政府又有地方政府，人大内，现有代表大会又有常委会。概括讲，划分预算管理职权，关键是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间职权。总来说，政府负责编制，人大负责审查和同意；政府负责实施，人大负责监督。权力机关之间没有领导关系，国务院对各级政府是领导关系，如预算法第十三条明确要求，县级以上各级人大同意本级预算和本级预算实施情况汇报，也就是讲，各级人大需要议决只是一级政府那一级预算，即本级预算；第十四条则要求，国务院组织中央和地方预算实施，监督中央各部门和地方政府预算实施，改变或撤销中央各部门和地方政府相关预算、决算不合适决定、命令。至于预算法提出地方预算总预算，只是要求地方预算组成，表现了预算管理体制层面划分，各级人大对总预算只进行审查而无需同意。(一)人大方面预算管理职权宪法要求，全国人民代表大会“审查和同意国家预算和预算实施情况汇报”，全国人大常委会审查和同意“国家预算在实施过程中所必需作部分调整方案”，预算法也分别要求了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会预算管理职责。职责要求基础标准表现了分级管理和下移一级管理。因为标准是一样，这里只就全国人大及其常委会预算管理职权作一个介绍。全国人民代表大会有三项职权：一是全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算实施情况汇报；二是同意中央预算和中央预算实施情况汇报；三是改变或撤销全国人大常委会相关预算、决算不合适决议。全国人大常委会有五项职权：一是监督中央和地方预算实施；二是审查和同意中央预算调整方案；三是审查和同意中央决算；四是撤销国务院制订同宪法、法律相抵触相关预算、决算行政法规、决定和命令；五是撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制订同宪法、法律和行政法规相抵触相关预算、决算地方性法规和决议。(二)政府方面预算管理职权预算法要求了各级政府间、一级政府内预算管理职权。职责要求基础标准表现了分级管理和行政一体管理，和人大职权关键区分在于：人大没有上下级领导关系，而是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，对地方各级政府是领导关系。这种区分决定了预算管理职权不一样，以中央政府为例，其预算管理职权有十项：一是国务院编制中央预算、决算草案；二是向全国人大作相关中央和地方预算草案汇报；三是将省级政府报送立案预算汇总后报全国人大常委会立案；四是组织中央和地方预算实施；五是决定中央预备费动用；六是编制中央预算调整方案；七是监督中央各部门和地方政府预算实施；八是改变或撤销中央各部门和地方政府相关预算、决算不合适决定、命令；九是向全国人大汇报中央和地方预算实施情况；十是向全国人大常委会作相关中央决算汇报。地方各级政府预算管理职权和中央政府预算管理职权基础一致。在一级政府内，预算管理职权关键包含财政主管部门和其它部门之间关系，职权划分标准表现了对政府职权具体化、表现了财政部门主导作用。对此预算法第十六、十七、十八条全部作了具体要求。预算管理职权在“决定”中又作了细化。因为1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时预算法实施中存在部分突出问题需要完善法律，所以补充内容尽管不多，但有较强针对性。补充内容关键有五点：一是要求国务院财政部门应该立即向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报相关中央预算编制情况，在全国人大会议举行一个半月前，将中央预算初步方案提交财经委；二是中央预算实施过程中，需要动用超收收入追加支出时，应该编制超收收入使用方案，由国务院财政部门立即向财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作估计超收收入安排使用情况汇报；三是中央预算安排农业、教育、科技、社会保障预算资金调减，须经全国人大常委会审查和同意；四是国务院相关部门应该立即向财经委、预算工委提交落实全国人代会相关预算决议情况，这一条实施不错，去年和今年，财政部相关落实预算决议汇报稿长达22页和38页；五是经委员长会议专题同意，预算工委能够要求政府相关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明，经委员长会议专题同意，能够对各部门、各预算单位、重大建设项目标预算资金使用和专题资金使用进行调查。这么部分补充要求，很好地丰富了预算法相关内容，也比较轻易操作。不少地方地方性法规也在这方面作出了要求，使人大和政府、人大和常委会预算管理职权愈加清楚，愈加具体化了。三、相关预算收支范围预算法中对预算收支范围要求包含预算收入、支出项目，中央和地方预算收支划分，预算收支在中央和地方之间项目划分和分配措施立案，专用基金设置，上下级预算资金独立性等等。预算法中对收入、支出所包含项目采取列举法，收入包含哪几项，支出包含哪几项，而且关键是按功效进行分类。中央和地方预算收支划分很标准，第二十条要求，预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方共享收入，预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。总体上讲，这些要求和当初情况是适应，因为预算法是1994年由全国人大经过，而全国实施分税制财政体制改革也才是从1994年开始，各项改革还只是初步，有些情况还把握不准，在预算法中只能作些标准性要求。不过这只是从大类型上划分了中央和地方收支，但没有处理哪些收入是中央、哪些收入是地方、哪些支出是中央、哪些支出是地方，这就没有充足表现预算法总则中要求“国家实施中央和地方分税制”标准精神。尽管预算法中有专门要求，国务院也制订了分税制财政体制措施，但我想事关各级政府财政利益基础收支项目划分应该在法律中给予明确要求，以表现权威性和严厉性。为便于了解，我简单介绍一下分税制。分税制是一个财政管理体制，经过这种体制，合理划分中央和地方政府之间和地方各级政府之间财政收支范围和预算管理权限。在1994年以前，我们财政管理体制从统收统支到统一领导、分级管理，再到划分收支、分级包干，实施过多个体制。为愈加好地发挥国家财政职能作用，增强中央宏观调控能力，依据建立社会主义市场经济体制基础要求，1993年底，国务院决定，从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市和计划单列市实施分税制财政管理体制。分税制体制改革基础标准和关键内容关键有四点：一是根据中央和地方政府事权划分，合理确定各级财政支出范围；二是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；三是分设中央和地方两套税务机构；四是实施中央对地方税收返还和转移支付制度。地方各级政府依据中央统一要求也随之逐步实施了分税制体制改革。当初曾提出要提升两个比重，即中央财政收入占全国财政收入比重、全国财政收入占中国生产总值比重。经过实施分税制，中央本级收入占全国财政收入比重由1993年22提升到1994年557，地方本级收入比重则由78降低到443；中央本级支出占全国财政支出比重由1993年297提升到1994年324，地方本级支出比重则由703降低到676。到，财政收入中央占60、地方占40，财政支出中央占30、地方占70。全国财政收入占中国生产总值比重则由1993年126逐步提升到186。，国务院决定对按隶属关系划分所得税收入措施进行改革，对企业所得税和个人所得税收入实施中央和地方按百分比分享。深入完善了分税制体制。现在，中央财政固定收入包含：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，四家国有独资商业银行和三家政策性银行和部分特殊行业企业所得税，集中交纳营业税、城市维护建设税，中央企业上交利润等。地方财政固定收入包含：除集中交纳行业之外营业税、城市维护建设税，地方企业上交利润，城镇土地使用税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包含：增值税、资源税、证券交易税、所得税。增值税中央分享75，地方分享25；资源税按不一样品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央分享97，地方分享3；所得税以作为基数，增量部分中央分享60，地方分享40。1994年实施分税制体制时，外贸企业出口退税以1993年地方已经负担20部分列入地方上交中央基数，以后发生出口退税全部由中央财政负担。10月，国务院作出了相关改革现行出口退税机制决定，确定了“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推进改革，促进发展”改革标准，出口退税按国务院同意基数，增量部分地方负担25。以上这些就是分税制体制相关收入部分具体划分。中央对地方返还或补助，是实施分税制改革一项关键内容。搞分税制改革，一个关键前提就是要保持各地方既得利益。不过根据新税制和分享百分比在中央和地方之间划分、调整后，就影响到了各个地方按原措施计算财政收入和支出规模，为保持既得利益，中央确定对地方实施税收返还，返还数额以1993年为基期年核定，当年中央从地方净拿走多少收入就全部返还给地方，并以此作为基数，1994年以后，返还数额在这个基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税(习惯称“上划两税”)平均增加率1：03系数确定，也就是上划两税每增加1，中央对地方税收返还增加03。这么确定，是为了在保持“存量”不变，即保持地方既得利益同时，确保中央在“增量”中得大头。中央对地方税收返还达3425亿元。补助是指我们常常讲财政转移支付和少许体制性补助。财政转移支付是分税制体制改革一项关键内容，它是以各级政府财政能力为基础、以实现各地公共服务均等化为目标而实施财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付基础形式包含有条件转移支付和无条件转移支付。专题转移支付就是有条件转移支付，是既给钱也指定用途，专题转移支付2598亿元，占到整个转移支付比重576。无条件转移支付就是财力性转移支付，像定额补助、民族地域转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等全部是一个对地方财力补助，财力性转移支付达成1914亿元，占整个转移支付比重是424，有些偏低，我们也数次在审查预算时提出要合适提升财力性转移支付比重，多年来这个比重有所提升。总而言之，中央对地方税收返还和补助支出包含三部分：中央对地方税收返还；中央对地方转移支付；中央对地方体制性补助。，中央对地方税收返还和补助支出累计8261亿元，其中中央对地方税收返还3425亿元，占415；中央对地方转移支付4512亿元，占546；中央对地方体制性补助324亿元，占39。总体上讲，中央对地方转移支付这些年有很大增加，帮助地方处理了很多实际问题，但仍然存在部分问题，如制度不是很规范，专题转移支付比重偏大，科学性有待提升等。因为基金收支、债务收支和实施综合预算管理后，预算收支项目增加了，规模扩大了，管理制度改变了，所以预算法收支范围相关要求需要完善。如预算外资金问题，预算法只要求了各级政府、各部门、各单位应该加强对预算外资金管理，各级人民代表大会要加强对预算外资金使用监督。实际上，在中央一级，经过实施综合预算管理后，现在基础就没有预算外资金这个概念了，全部纳入到预算管理了，地方情况可能有所不一样，尽管完全纳入预算管理还需要一个过程，但预算外资金项目和规模全部比前些年少多了，也在逐步纳入预算管理。预算收支方面问题也是下一步修订预算法应该考虑一个关键方面。四、相关预算编制预算编制是预算基础，假如编得不科学、不合理、不规范，实施时就难以做到按预算来实施，预算审查监督就会流于形式，实施效果就不会很理想。所以不管是人大，还是政府，不管是中央，还是地方，这些年全部关键抓了预算编制改革，取得了阶段性结果。依据法律要求，预算编制是政府职权，所以相关预算编制要求关键是对各级政府及政府内各部门、单位提出要求。从程序上要求了政府向人大提交预算草案时间、内容。预算法中对预算编制关键就编制标准、收入编制、支出编制、赤字及债务、预备费、结余等作出要求。这些方面全部是预算编制中基础要素。编制标准。一是时间要求，也是程序上要求。预算法实施条例要求，国务院于每十二个月11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制下十二个月度预算草案指示。在人代会会议举行30天前，财政部门要将中央预算草案关键内容提交人大财经委进行初步审查。因为实施了部门预算改革，加上人大预算审查工作机构逐步健全，时间要求上有改变。现在中央预算编制实际上从5月份就开始了，编制时间达成八个月。编制部门预算现在是实施“两上两下”，充足表现了部门编制部门预算作用，也表现了财政部门汇总平衡职责。全国人大常委会监督决定要求，在人代会会议举行一个半月前，财政部门就要将中央预算初步方案提交人大财经委，比预算法要求“30天前”提前了半个月，这关键是为了更充足地发挥预算审查专门工作机构作用，让工作机构提前介入，我们叫“预先审查”，填补了大会审查预算时间有限不足。同时，监督决定还明确要求，在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完成。二是依据要求。预算法实施条例要求了政府及各部门、各单位编制预算依据。我们现在强调要实施零基预算方法。编制预算时，既要考虑需要，也要考虑可能，再就是要有标准。所谓需要，就是法律法规、宏观政策导向需要，就是为完成工作职责、任务需要；所谓可能，就是财力平衡情况，财力可能；所谓标准，就是预算基准，我们常常讲定员定额就是一个预算标准，但关键是指基础支出标准，项目支出标准还很欠缺，所以绩效评价体系就不好建立。三是内容要求。这有两个方面，一个是内容本身，再一个就是结构。预算内容很关键，大家反应“说不清”、“看不懂”，这和预算所表述内容和表述方法相关系。如不少地方提出，中央返还或补助地方收入没有在地方预算中编列，地方人大难以监督。根据预算法实施条例要求，本级预算收入应该包含“上级返还或补助收入”，我们在审查中央决算汇报中提出，要“将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助和部分跨年度专题转移支付资金估计数额，立即通知各省、自治区、直辖市，方便地方政府纳入预算，统筹考虑其财力分配使用和地方人大实施有效监督。地方各级政府要将上级财政补助编入预算，报同级人大审查监督”，这么做地方预算内容就完整了，也是落实落实预算法要求。最近财政部专门召开了一次地方预算编制和管理方面会议，会上就补助问题提出了四点改善方法，包含：在每十二个月代国务院起草相关编制预算指示时明确要求各省级政府要将中央补助收入编入省级预算；在每十二个月公布财政部相关编制决算草案指示中，明确要求各省级政府要将中央补助收入编入省级决算，自觉接收同级人大及其常委会监督；全国人大同意中央预算后，财政部立即将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助和部分跨年度已经确定专题转移支付资金数额立即通知各省；研究对预算法修订。我认为财政部工作是主动，接收人大监督自觉性大大增强了。预算内容一定要完整，要反应政府全部收入和支出，要反应各级政府财政利益调整关系，即上解支出、补助收入，要反应预算年度间衔接，即上十二个月度结余用于本年度安排支出，要反应收支差额。预算内容结构是指复式预算和预算科目。上世纪80年代末期至90年代初，中国经济发展和改革处于一个加速时期，财政、金融、投资、国有企业等各项改革不停推进，各方面对预算支出需求很大，而同时对降低收支差额呼声也比较高，借鉴国际上比较通行做法，提出了编制复式预算。所谓复式预算，它是区分于单式预算，是把财政收支按其性质分别编为两个或两个以上相对独立预算。预算法实施条例第二十条要求，各级政府预算根据复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。但实际上我们一直没有根据这个要求编制复式预算，而是根据常常性预算、建设性预算口径编制“复式”预算，而且也只是依据这两大类把数字“迁居”，没有达成编制复式预算目标，所以1999年后我们就不再要求国务院提交复式预算草案了。至于以后怎么办，我想伴随公共财政体制框架建立、社会保障体系完善，改革预算编制结构是必需，在党十六届三中全会文件中也提出了“国有资本经营预算”问题。在编制预算中有个科目问题。我们现在预算科目分类、款、项、目四级，现有按功效分类，如基础建设支出、科技三项费用支出、农业支出、外交外事支出等，也有按经济性质分类，如工资支出、补助支出等，不能很直观看出干什么事、花多少钱。所以改革现行预算科目体系势在必行。在我们监督决定中，这个方面也有些完善，如要求中央本级预算常常支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别和若干重大项目编制，中央财政对地方总补助性支出按补助类别编制等。财政部已经有一套预算科目体系改革方案了，完善后将加紧推行。收入编制。预算法要求各级预算收入编制，应该和国民生产总值增加率相适应。预算收入就是对国民收入分配政府拿到部分，所以编制收入预算应该参考国民生产总值增加水平。从经济规律和法律要求上讲，这是合理。但近些年来这条要求和实际情况不相符合，财政收入增加幅度大大高于GDP增加幅度，预算超收收入较多。依据我们对1998中央预算安排和实际增加水平分析，收入实际增加率比预算安排增加率全部高出了一倍左右，同期GDP实际分别增加水平和计划指标差异也有但没有这么大，结果是预算收入实际增加比预算超收过多，全国超收额达成上千亿。这就要好好研究编制收入预算增加率怎样测算，才能叫做“和国民生产总值增加率相适应”。各个地方也有类似情况。预算留有合适余地是能够了解，但年年超收过多，预算编制科学性、正确性、严厉性就存在问题。支出编制。预算法中要求几条仍然很有现实意义，如要求预算支出编制应该量入为出，落实厉行节省、勤俭建国方针，应该统筹兼顾、确保关键，要安排必需资金用于扶助经济不发达民族自治地方、革命老依据地、边远、贫困地域发展经济文化建设事业，应该根据本级政府预算支出额百分之一至百分之三设置预备费，用于难以预见特殊开支等，我们一直坚持这么做了。不过现在看来只这几点还不够。赤字及债务。预算法要求中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算要收支平衡、不列赤字，除法律和国务院另有要求外，地方政府不得发行地方政府债券。这么部分要求，总体上表现了稳固理念。我们这么大国家，经济发展还相对落后，地域之间发展还很不平衡，国际竞争日趋猛烈，不可预见性原因在增加，建立一个稳固财政是很关键。为应对亚洲金融危机，自1998年以来实施主动财政政策，增发长久建设国债，现在中央财政赤字占GDP比重是27，国债依存度是40左右，根据国际公认安全线，我们还是安全。但从现在形势看，主动财政政策应该有所调整，赤字应该有所压缩。同时，不少地方按要求没有编制赤字预算，但实际上预算赤字是较普遍，还有自1998年以来中央代地方发行了多亿元债。当然还有名目繁多、规模不小显性、隐性债务。有同志提出来，为缓解地方债务问题，能不能给地方开一个能够发债“正门”，给予疏导。需要深入研究。五、相关预算审查、同意、实施和调整预算编制是政府职权，审查同意是人大职权，表现权力合理分配和相互制衡。伴随民主化进程，让人民群众表示意愿、增加社会公众对预算知情权、参与权和决议权呼声越来越高，加强人大预算审查监督工作面临任务很重。现在，全国有9个省人大常委会成立了预算工委，没有成立预算工委，也全部有专门预算审查监督工作机构，每个省全部有了加强预算审查监督方面地方性法规。所以预算法中相关预算审查监督和同意内容要很好地丰富。在全国人大常委会监督决定中，对人大预算审查监督有些具体化，在预算管理职权中已经提到了。但也还是不够充足。多年来，我们预算审查同意工作具体做法能够总结为“三阶段”式，即预算审查工作机构“预先审查”、专门委员会初步审查和大会审查同意。在预算草案审查中，我们坚持突出四个关键，即突出对预算真实性、正当性、政策性和合理性进行审查。真实性，就是预算必需真实地反应全部收支活动，不能虚列收支；正当性，就是符正当律对预算要求，如农业、教育、科技等；政策性，就是预算要表现中央对经济财政方针政策，表现宏观调控目标和关键、倾斜要求；合理性，就是收支结构要科学合理，估计要靠近实际。各方面反应，这些做法是可行，效果也是好，应该在预算法中表现出来。在实际工作中，依据这几年实践，我提议地方各级人大在审查监督预算时，要尤其注意各级债务尤其是县乡债务和不实结转和结余。预算法要求了人大审查同意，不过很不完善，人大审查同意往往流于形式，是橡皮图章，没有要求对预算草案修正怎么办，不一样意怎么办。预算实施很关键。已经同意预算含有法律效力，应该严格根据同意预算实施。预算实施包含到收支管理、金库管理，现在还有国库集中收付、政府采购，技术性很强，需要严格要求并要严格实施。国库集中收付是这些年来国库制度改革一个关键结果。集中收付就是建立一个对财政资金实施集中收缴和支付管理制度，其关键是经过国库单一账户体系对财政资金运行进行管理。经过财政设置这个单一账户体系，全部财政资金全部在这个体系中运作，财政收入经过单一账户体系直接缴入国库，财政支出按预算经过这个体系由财政集中支付到商品或劳务供给者。这就降低了中间步骤，有利于预算有效实施，有利于深化“收支两条线”改革，有利于提升预算透明度，有利于提升资金使用效益，也有利于预防腐败。截止底，中央有超出50一级预算单位实施了集中收付改革，超出50有非税收入部门纳入到非税收入收缴管理改革范围，地方有26个省、120个地市、300多个县实施了国库集中收付制度改革试点。提起预算法预算调整概念，大家可能认为预算法最需要修改就是这一条。预算法第五十三条要求，预算调整是指经全国人民代表大会同意中央预算和经地方各级人民代表大会同意本级预算，在实施中因特殊情况需要增加支出或降低收入，使原同意收支平衡预算总支出超出总收入，或使原同意预算中举借债务数额增加部分变更。但表示一个意思就是水涨船高，收入多了，支出能够对应增加，只要不出赤字，就不算调整。从预算法实施近情况看，发生预算调整极少见，而实际上预算实施结果和预算差异很大是普遍现象。我想，改革早期在预算上给政府留有合适调控空间是能够了解，就是通常情况下也应该给政府留下一定余地。比如，对于部门预算在实施中发生调整，人大就不要限制得太严格，避免微小变更全部要报人大同意。不过，严格按预算支出标准必需坚持，所以就需要对什么是预算调整加以规范，要概念明确、轻易操作。要具体要求调整、变更、调剂界限和审批权限。只要这些程序和权限要求好了，预算实施就是根据同意预算或同意调整预算实施，或根据相关要求实施。在西方发达国家，预算调整也是有，但调整行为是严格。而我们恰好反过来了，我们把预算调整看得很严厉，但行为上是宽松，预算实施中大量存在预算变动，这不符合依法理财精神。因为预算法要求预算调整概念太宽松，每十二个月有大量超收收入而对应增加支出，脱离了人大审查监督，所以在全国人大常委会相关加强中央预算审查监督决定中，专门要求了一条对超收收入使用监督，要求国务院要向全国人大常委会汇报超收收入安排使用情况。各地方也全部有类似要求。六、相关决算和监督预算法是把决算和监督作为两章写，这是正确。我把两个问题放在一起讲，一是相对突出人大工作，二是现在在我们国家决算工作和监督工作有很强关联性。从程序上看，决算编制、审核、报送、审批、批复和预算程序类似。决算草案由各级政府、各部门、各单位编制，财政部门负责审核汇总，由各级政府提交本级人大常委会审查和同意，最终由财政部门向本级各部门批复决算，还包含有专款下拨或补助下一级财政。决算是预算实施结果，一个预算年度终了，根据会计标准就要“结账”。所以从本质上讲，进行决算是一个会计要求。在不少西方发达国家，议会长久以来对决算步骤不是十分重视，正是因为决算表现是会计结算而并非是一个决议行为，而且预算只能经过议会同意才能支出，能够简单了解为预算就是决算。不过这些国家议会对待决算态度有也在转变，变得重视决算步骤了。态度转变，关键是因为议会加强了对预算实施过程监督，这种监督包含预算支出使用单位是不是严格根据议会同意预算来实施，包含对预算支出绩效评价。对预算实施过程监督加强，反过来又为下十二个月进行预算审查和同意提供了条件。经过这种转变，就将在决算中通常会计统计职能上升为会计分析和监督了，这就有了质改变，将决算过程变成了监督过程。所以，决算和监督就分不开了，把决算工作搞好就是在实施有效监督，要使监督工作有实效就要把好决算关，充足发挥决算这道法定程序作用。在西方国家，决算过程通常比较长，先要经过审计部门或会计检察部门一到两年审计，再送议会审查。在我们国家，决算关键有两个功效，一是经过决算处理部分问题，二是进行会计结算。过去流行一句话，就是“决算是一个筐，什么全部往里装”，讲是决算就好比预算时安排支出一样，经过决算追加多种支出。这种做法是不规范，现在财政部门决算工作有了很大改善，时间上比较立即，操作上也简化了。全国人大常委会每十二个月6月份审查和同意中央决算，要听取国务院决算汇报，同时要听取国务院审计工作汇报，依据审议审计工作汇报对决算进行审查。伴随民主化进程，审计工作力度不停加强，揭露和反应出问题比较多，社会比较关注。尤其是今年，大家讲掀起了“审计风暴”，经过强化对决算审查，加大了对预算实施监督，加大了对权力制约和监督，使预算管理和监督工作愈加受到各方面重视。在我们国家，预算编制、实施中随意性还比较大，预算制度、预算管理体制改革全部还在不停深化，在加强预算步骤监督同时，强化对决算监督能愈加有实效。当然预算法监督一章不仅仅是要求对决算监督，它还要求了各级人大及其常委会对预算监督，还要求了各级人大和县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中重大事项或特定问题组织调查，要求了各级人大和县级以上各级人大常委会举行会议时，人大代表或常委会组成人员依据法定程序就预算、决算中相关问题提出问询或质询。对本级政府预算监督权属人大及其常委会，各级政府对下级政府预算实施情况负有监督责任。各级财政部门负责监督检验本级各部门及其所属各单位预算实施，各级审计部门对本级各部门、各单位和下级政府预算实施、决算实施审计监督。财政部门和审计部门在预算监督方面职权是有区分，财政负责本级各部门、各单位预算收支实施监督检验，审计除此之外还要对下级政府预算实施和决算进行监督，也就是要下审一级。审计机构尽管属政府系列，但它是对政府一把手负责，要向人大常委会汇报工作，其工作有很强独立性，这么要求有利于充足发挥审计部门作用，有利于对预算进行监督。因为各级人大工作人员力量和技术手段限制，应该很好地利用政府审查机构，将其作为人大对预决算监督支持力量。好了，我就讲这些。不妥之处，请批评指正。