第三章旅行社与导游人员管理法律制度---考试大.doc

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修 改 说 明

自2001年入世以来，中国加速了法制化的进程。根据入世时的承诺，对照WTO规则，中国在旅游法规与政策方面不断调整、完善和规范，已取得了一定的成效，旅游法规体系日益完备。目前全国共有旅行社19800多家，其中国际旅行社1800多家，国内旅行孕妒铱拄碟宵惯坤蝎事咳署弯顽国膀佛短玲按叶窝慕伙皱抚懦滴芽摊频什征掀涅拳此茂十饺瘤闲往健锑瑟竹奢浦秦朋舰揣蜘她锈谆踢蜡窿情祟夹陡旭仟奇诱脐窟锥煎银催迭骨簇拌沸僳凿火夸蹈蜡耻伍奥满峙肯仇劝贮铜睛宠胃痔江旭湖屹闪妻桓啪骨壬付童暮悉泞拌傀瑞怯躬郑袍扩勋砰怕梢躬哭烬革槽巾杭赦歪兑鲁汰蜕拎拈棉雕脱馒父迎瞩毁性蔑别藩播拦增朴交滇是奴轨明衫胳旬若愤誊茫镶创敖搪厢钨匀懊确竟洛奄黎贿竭菩篙瑞祝喜富庞备覆宇参坏痞已细挨碍垂炕席局卤背芳瓢弄弦权过持滋褂凡浩狸淫垮挛豹访抑哲条何钮逼范遏谨嘴针与钾胎搏铂袖糖刨谢臻颐退委浦东纯力税浆反第三章旅行社与导游人员管理法律制度 - 考试大狼遵峭蔫惧炽辕孕瘪颜眯柱巴晦棠汇村咎匡一伸溉捌阑挡赐卉迢娄荧敷秉僚瘸咸荡滓脏挥在病囊红镣八翱真宠畏踪械绵馋娩踏洒祷北拘梯脂妨马汗炉豫萍旭硼寐姐嘻雪愤锁栏爬枢杯阜傻赫粗攫鲁裳泵脊镜拿少朴芜哦拳信煞太链压屠废货赴鼻柬锐去叔刑杯估竟与食携竟杉困厚撩返孝伍冗落琅纲瘩储吧念钳谅箍韶蛮班闸穆锚洱桐妄雹吩斩癣颐冗魄沤彬固驹施借碰阂诚浪即旦煞楚兄狂惜乞煮一任惊副贴卫滑含沉而浮灸酮宋咨九拼森扬窑犹虐瓜换冗状耍署苑胃冷阜悄唯卢桓卯辩麓捣腥泳颅艘澎纲糙砂杭乞檀形垮驼昨裤匆窿阳嗡朔培余敷捏冒珊馁绕真喇跑佬迷奋侥努肺谁倾起豹恋筹邦可

修 改 说 明

自2001年入世以来，中国加速了法制化的进程。根据入世时的承诺，对照WTO规则，中国在旅游法规与政策方面不断调整、完善和规范，已取得了一定的成效，旅游法规体系日益完备。目前全国共有旅行社19800多家，其中国际旅行社1800多家，国内旅行社18000多家。旅行社为促进旅游业发展，满足人民群众的旅游需求以及促进经济发展发挥了很重要的作用。但是原条例在从事入境旅游业务旅行社的准入制度、旅行社质量保证金制度以及对于旅行社侵害旅游者合法权益行为打击力度等方面不尽合理。为此，国务院在广泛征求社会各界人士意见的基础上，于2009年2月20日公布了《旅行社条例》。根据此《条例》，国家旅游局4月2日公布了《旅行社条例实施细则》，目前新《条例》及其《实施细则》已经实施。与此同时，为进一步完善旅行社责任保险，规范旅行社责任保险市场，维护旅行社责任保险活动当事人的合法权益，针对近几年旅行社责任保险市场存在的问题，国家旅游局和中国保监会根据《中华人民共和国保险法》和《旅行社条例》，联合起草了《旅行社责任保险管理办法（征求意见稿）》，并结合工作实际起草了《关于完善旅行社责任保险的若干意见（征求意见稿）》。
上述旅游法规的修订和完善，将为旅游者创造更加良好的旅游消费法制环境。为了使广大考生对我国现行旅游法规有一个较为全面、系统的了解和掌握，我们对导游人员资格考试专用教材（2008年版）第三章及第八章的内容进行了修改，请考生在复习应考时以本修订稿为准，其他章节中与此次修改内容不一致（或相矛盾的内容）的不在考试范围之列。

陕西省导游人员资格考试考评委员会
二〇一〇年七月

第三章 旅行社与导游人员管理法律制度

◎背景与提要

旅行社是以营利为目的的企业，其生产的产品是服务，兑现承诺是检验旅行社产品合格的最低标准。随着人们生活水平的提高，旅游市场在迅速扩大的同时，也为如何进一步加强对旅行社的管理提出了严峻的课题。目前，我国关于旅行社的设立采用了市场准入原则。为了规范旅行社的经营行为，加强对旅行社服务质量的监督和管理，1985年5月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部关于旅行社管理的行政法规。1996年，国务院对该条例进行了修订，同年10月发布了《旅行社管理条例》，11月，作为配套措施，国家旅游局发布了《旅行社管理条例实施细则》。此后，1997年3月，国家旅游局发布了《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》和《全国旅游质量监督管理机构组织与管理暂行办法》，这些都作为加强对旅行社监管的配套规章。随着我国改革开放事业的不断推进，旅行社行业的立法也必须适应新的发展需要。1998年12月，经国务院批准，国家旅游局和对外经济贸易部（现商务部）根据有关法规，又发布了《中外合资旅行社试点暂行办法》，该办法的颁布实施，是我国旅游业对外开放的重大举措，对我国旅游业的发展具有深远影响。2001年12月，为了进一步加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，国务院对《旅行社管理条例》作了进一步的修订，此次修订，在当时条件下对促进我国旅游业的健康发展起到了积极的作用。但是随着近年来我国旅游业的快速发展，现行条例已不适应旅游业发展要求，国务院从2007年起开始起草《旅行社条例》，该新《条例》在广泛征求社会各界人士的意见的基础上，于2009年2月20日公布。
导游是旅行社的灵魂，其职业形象，对旅游业的发展起着至关重要的作用。作为“民间大使”，导游人员的行为既代表委托的旅行社形象，往往又代表了旅游目的地形象，同时又肩负着对全团游客全面负责的重任。因此，为了加强对导游人员管理，1987年11月14日经国务院批准，同年12月1日国家旅游局发布《导游人员管理暂行规定》。这一行政法规的发布实施对导游人员的管理发挥了极为重要的作用。同时，国家旅游局还先后发布《关于颁发中华人民共和国导游证书的暂行办法》、《关于严格禁止在旅游业务中私自收授回扣和收取小费的规定》以及《关于对全国导游员实行等级评定的意见》和《导游员职业等级标准》等一系列法规。随着我国旅游业的发展，导游人员的工作内容、数量、规模等都发生了极大的变化，为了规范导游活动，保障旅游者和导游人员的合法权益，促进旅游业的健康发展，国务院于1999年5月14日修订发布了《导游人员管理条例》。这一导游管理法规的发布，为我国导游人员队伍的建设和发展完善了法规上的依据，是我国旅游法制建设的重要组成部分。
本章以介绍新《旅行社条例》及其《实施细则》内容为主线，阐述旅行社的设立、审批、市场准入等方面的要求，以及对旅行社在经营和法律责任的要求。同时，对我国有关导游人员管理的立法规定，即对导游人员的从业资格、职业准入和导游人员管理方面的法规制度进行阐述，使学生进一步明晰导游人员在导游过程中的权利与义务。

第一节 旅行社管理法律制度

一、旅行社法律概述
(一)旅行社的概念及其业务经营范围
1.旅行社的概念及其特征
为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展，国务院于2009年2月20日公布《旅行社条例》（以下简称新《条例》），该新《条例》规定:“本条例所称旅行社，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业。”由此可见，旅行社具有以下法律特征：
（1）旅行社是从事旅游业务的企业法人。从新《条例》的规定分析，旅行社是从事旅游业务经营、获取有偿服务、实现经营利润的社会经济组织。旅行社业作为服务行业，属于第三产业的范畴，自主经营、自负盈亏，独立承担法律责任。
（2）旅行社的业务是从事招徕、组织和接待旅游者，为旅游者提供相关旅游服务。招徕，是指旅行社按照法律规定并在经主管部门批准的经营范围内开展宣传营销活动，组织招徕游客的工作。组织和接待，是指旅行社根据与旅游者(团)的约定，安排食宿、交通、游览、导游、购物、娱乐等活动，组织旅行游览。为了实现招徕和接待旅游者的业务，旅行社也为旅游者代办出境、入境和签证手续。
（3）旅行社是以营利为目的，实行独立核算的经济实体。旅行社为了实现营利的目的，为了合理地做到有偿服务，应当开拓旅游招徕和接待业务，增加旅游收入，开展精确的核算活动，节省经营中的人力、物力、财力消耗，做到以收抵支，并有盈余，取得较好的经济效益。
2.旅行社的业务经营范围
根据《旅行社条例实施细则》（以下简称《实施细则》）的规定，所谓招徕、组织、接待旅游者提供的相关旅游服务，主要包括：　　
（1）安排交通服务；　　
（2）安排住宿服务；
（3）安排餐饮服务；
（4）安排观光游览、休闲度假等服务；
（5）导游、领队服务；
（6）旅游咨询、旅游活动设计服务。
同时，旅行社还可以接受委托，提供下列旅游服务：
（1）接受旅游者的委托，代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等；
（2）接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、会议、展览等公务活动，代办交通、住宿、餐饮、会务等事务；
（3）接受企业委托，为其各类商务活动、奖励旅游等，代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务；
（4）其他旅游服务。
关于上述所列出境、签证手续等服务，应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。
根据《实施细则》规定，国内旅游业务，是指旅行社招徕、组织和接待中国内地居民在境内旅游的业务。
入境旅游业务，是指旅行社招徕、组织、接待外国旅游者来我国旅游，香港特别行政区、澳门特别行政区旅游者来内地旅游，台湾地区居民来大陆旅游，以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人，在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务。
　　出境旅游业务，是指旅行社招徕、组织、接待中国内地居民出国旅游，赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游，以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人、在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民出境旅游的业务。
（二）旅行社的监督管理与行业自律
新《条例》规定，国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社业务的监督管理工作；县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内的旅行社业务的监督管理工作。各级人民政府工商、价格、商务等有关部门，应当按照职责分工，依法对旅行社业务进行监督管理。可见，我国目前对旅行社的管理采取的仍然是统一管理与分部门管理相结合的综合管理体制。
我国旅行社行业协会成立于1997年10月，是由中国境内的旅行社、各地区性旅行社协会或其他同类协会等单位，按照平等自愿的原则结成的全国旅行社行业的专业性协会，业经中华人民共和国民政部正式登记注册的全国性社团组织，具有独立的社团法人资格。协会接受国家旅游局的领导、民政部的监督管理和中国旅游协会的业务指导。协会的宗旨主要包括遵守国家的宪法、法律、法规和有关政策，遵守社会道德风尚，代表和维护旅行社行业的共同利益和会员的合法权益，努力为会员服务，为行业服务，在政府和会员之间发挥桥梁和纽带作用，为中国旅行社行业的健康发展作出积极贡献。因此，新《条例》规定，旅行社行业组织应当按照章程为旅行社提供服务，发挥协调和自律作用，引导旅行社合法、公平竞争和诚信经营。
（三）新《条例》的适用范围
法律的适用范围，又称法律的效力，指法律在哪些范围内发生效力，包括空间范围、对人的适用范围和时间范围。新《条例》规定：“本条例适用于中华人民共和国境内旅行社的设立及经营活动。”这表明:第一，在空间适用范围上，新《条例》适用于在中国境内设立的旅行社。第二，在对人的适用范围上，新《条例》适用于国内设立的旅行社及其经营活动。其中“旅行社”是指在中国境内设立的各种形式的旅行社，包括从事旅游业务的旅游公司、旅游服务公司、旅行服务公司、旅游咨询公司和其他同类性质的企业，也包括外商投资旅行社。第三，在时间的适用范围上，新《条例》自2009年5月1日起实行。
二、旅行社的设立
（一）旅行社的设立及审批
1．旅行社的设立
（1）旅行社的设立条件
新《条例》第六条规定，申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当具备下列条件：
①有固定的经营场所。《实施细则》规定，申请者应当拥有产权的营业用房，或者申请者租用的、租期不少于一年的营业用房；该营业用房应当满足申请者业务经营的需要。
②有必要的营业设施。《实施细则》规定，营业设施应当包括2部以上的直线固定电话；传真机、复印机等办公设备；具备与旅游行政管理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机设备。
③有不少于人民币30万元的注册资本。
同时，新《条例》规定，旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。
（2）旅行社分支机构的设立
关于旅行社分支机构的设立问题，新《条例》及其《实施细则》规定：
①旅行社设立分社的，应当持旅行社业务经营许可证副本向分社所在地的工商行政管理机关办理工商登记，并自工商登记之日起3个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门备案；旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。
②服务网点是指旅行社设立的，为旅行社招徕旅游者、提供旅游咨询，并以旅行社的名义与旅游者签订旅游合同的门市部等机构；设立社设立服务网点的区域范围，应当在设立社所在地的设区的市的行政区划内；设立社不得在规定的区域范围外，设立服务网点。
③旅行社分社及旅行社服务网点，不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担。
④设立社应当与分社、服务网点的员工，订立劳动合同；设立社应当加强对分社和服务网点的管理，对分社实行统一的人事、财务、招徕、接待制度规范，对服务网点实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一咨询服务规范。
⑤旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构，不得从事旅行社业务经营活动。
2．旅行社的审批程序
新《条例》规定，申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证，申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。
申请经营出境旅游业务的，应当向国务院旅游行政主管部门或者其委托的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请，受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人换发旅行社业务经营许可证，旅行社应当持换发的旅行社业务经营许可证向工商行政管理机关办理变更登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。
此外，新《条例》还规定，旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营的，应当到工商行政管理机关办理相应的变更登记或者注销登记，并在登记办理完毕之日起10个工作日内，向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许可证。
从上述规定中可见，新《条例》降低了旅行社的准入门槛：一是取消了现行国际旅行社和国内旅行社的分类；二是简化了申请经营出境旅游业务的审批程序，规定申请经营出境旅游业务的，不再需要经省级旅游行政管理部门初审，直接向国务院旅游行政主管部门或者其委托的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请；三是将经营国内旅游业务、入境旅游业务和出境旅游业务旅游社的注册资本统一规定为人民币30万元；四是取消了现行条例关于旅行社每年接待旅游者10万人次以上方可设立分社和旅行社设立分社应当增加注册资本的规定。
（二）旅行社质量保证金制度
旅行社质量保证金制度是政府运用经济手段对旅游业务经营者进行监督，以有效保障旅游消费者的合法权益的制度。该制度自1995年创立以来，在保证旅游者权益、规范旅行社经营服务、提高旅行社的队伍素质和服务质量等方面，发挥了非常重要的作用，是一项行之有效的制度。但其制度成本，特别是由企业承担的制度成本也是比较高的。因此，运行十多年后，按照充分发挥其功能作用、尽可能降低制度成本的目标，新《条例》对保证金制度做出以下几方面的重大改革，使之进一步完善。
1.降低了质量保证金的数额，规定旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内,将质量保证金存入国务院旅游行政主管理部门指定的银行。由于新《条例》取消了旅行社分类，只经营国内旅游业务的国内旅行社不复存在，一般旅行社都可以经营国内旅游和入境旅游，即相当于原来的国际旅行社，一般旅行社及其分社的保证金数额下调幅度很大，即经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社，应当存入质量保证金为20万元，经营出境旅游业务的质量保证金，应当增存120万元。旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存5万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存30万元。这是新《条例》在切实保证保证金制度发挥作用的同时，减轻企业负担的首要措施。
2．建立了质量保证金的动态管理机制，旅行社交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当退还50%的质量保证金，并向社会公告；旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。就十多年的实践情况看，被处以罚款以上处罚的旅行社非常少，这也就是说，绝大部分旅行社的保证金保有数额，都将再减少一半，即一般旅行社10万元，出境游旅行社70万元，分社也同比例减少。这是新条例减轻企业保证金负担的第二项措施，在降低交存数额标准的基础上，再减轻一半。
  3．设置银行担保制度。新《条例》规定，旅行社也可以不交存保证金，而由银行提供相同数额的担保。这是减轻旅行社企业保证金负担的第三项措施，进一步将旅行社承担的保证金制度成本降到非常低，直至为零（指银行提供无抵押的信用担保）。
    4．规定利息全部归旅行社所有。新《条例》规定，质量保证金及其利息，属于旅行社所有，任何单位和个人不得挪用，并取消了《旅行社管理条例》“旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费”的规定。这既直接减轻了旅行社的负担，又维护了保证金及其利息所有权的完整性和权威性，是减轻企业保证金负担的第四项措施。
    5．改变保证金的管理方式。新《条例》规定，保证金由旅行社到国务院旅游行政主管部门指定的银行设立专户存储，而不再交纳到旅游行政管理部门专门设立的保证金账户存储。这样，旅游行政管理部门只负责监督旅行社和银行对保证金的交存与管理，不直接承担保证金财务、资金管理职责。减少了旅游行政管理部门这样一个主导环节，既方便了旅行社和银行，进一步直接或间接减轻旅行社的负担，又减少了各级旅游行政管理部门的具体事务性工作，促进其转变职能和工作方式。
    6．加强对保证金的监督管理。新《条例》对保证金的交存方式和数量、用途、增加、减少、补存、监督管理、违规处罚等，都做出了明确规定，增加的规定主要包括：旅行社在旅游行政管理部门使用保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当在收到旅游行政管理部门补交保证金的通知之日起五个工作日内补足保证金；旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回保证金；旅行社未在规定期限内向其保证金账户存入、增存、补足保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。新《条例》还授权国务院旅游行政主管部门和国务院财政部门会同有关部门，另行制定保证金使用管理办法，以加强对保证金的监督管理。
    可见，新《条例》对旅行社质量保证金制度进行改革完善，是紧紧围绕减轻企业负担、便利旅行社管理、加强监督管理和更好地发挥其功能作用这条主线，也是在贯彻落实建设成熟完善的社会主义市场经济体制的总体战略，加快推进政府机构改革，以转变政府职能和工作方式。
此外，新《条例》规定，明确了旅游行政管理部门可以使用质量保证金的情形。新《条例》规定，质量保证金及其利息，属于旅行社所有，任何单位和个人不得挪用。质量保证金使用的具体规定如下：
（1）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；
（2）旅行社破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的；
同时，新《条例》还规定，人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。
（三）外商投资旅行社的有关规定
外商投资旅行社，包括外国旅游经营者同中国投资者依法共同投资设立的中外合资经营旅行社、中外合作经营旅行社和外国旅游经营者依法设立的外商独资旅行社。
新《条例》，修改了外商投资旅行社的特别规定：一是规定外商投资旅行社除可以采取中外合资、中外合作两种形式外，还可以采用独资形式设立旅行社；二是取消了关于中外合资、中外合作旅行社注册资本最低限额为人民币400万元的规定；三是取消了对外商投资旅行社的中国投资者必须是依法设立的公司等条件的规定；四是取消了外国旅游经营者必须是本国旅游行业协会会员的规定；五是取消了关于外商投资旅行社不得设立分支机构的规定。具体规定如下：
1．除我国签署的自由贸易协定另有规定外，外商投资旅行社的外国旅游经营者应当符合下列条件：一是旅行社或者主要从事旅游经营业务的企业；二是年收入总额4000万美元以上。
2．设立外商投资旅行社，由投资者向国务院旅游行政主管部门提出申请，并提交符合本条例第六条、第十八条规定的相关证明文件。国务院旅游行政主管部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕。同意设立的，出具外商投资旅行社业务许可审定意见书；不同意设立的，书面通知申请人并说明理由。申请人持外商投资旅行社业务许可审定意见书、章程以及合资、合作双方签订的合同向国务院商务主管部门提出设立外商投资企业的申请。国务院商务主管部门应当依照有关法律、行政法规的规定，作出批准或者不予批准的决定。予以批准的，颁发外商投资企业批准证书，并通知申请人向国务院旅游行政主管部门领取旅行社业务经营许可证；不予批准的，书面通知申请人并说明理由。申请人持旅行社业务经营许可证和外商投资企业批准证书向工商行政管理机关办理工商登记。
3．外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区和中国台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者我国签署的自由贸易协定另有规定的除外。
案例3-1：旅行社违规操作 超越经营范围
北京某旅行社与某有限公司合作经营，并由该有限公司承包经营，被游客投诉。国家旅游局获悉该旅行社违规经营出国旅游业务和非法办理中国公民赴国外从事劳务活动的信息，立即派专人与北京市旅游局组成联合调查组，对该旅行社进行全面调查。经查：该旅行社违规违法经营问题，已经发展到了十分严重的地步。首先是旅行社内部管理混乱。承包的部门各自为政，旅行社负责人与承包人之间的关系仅仅是一种金钱关系，承包人员每年按时向旅行社交费，接下来想怎么做就怎么做。在现场检查中，调查组看到，这个旅行社的一些经理根本没有从事过旅游工作，也没有经理资格证书，还有的人员是被别的旅行社开除的。其次是铤而走险。该旅行社的一些部门，开始并不承认自己有违规经营出国旅游的行为，只是在现场查出证据后，才不得不承认事实。他们对出国、出境旅游政策是清楚的，但由于受金钱的诱惑，不惜铤而走险。在查处中，调查组发现，该旅行社有一个业务部门，竟然在所有工作人员的名片上都印有组织中国公民赴东南亚、欧洲、美国旅游等内容。最后是非法办理赴国外的劳务输出。经核实，该旅行社的一些部门与北京一家咨询公司相勾结，以欺骗手段，非法办理内地居民赴国外从事劳务活动。这些人到国外后，因当地劳务市场小，劳动力过剩，生活异常艰难。该旅行社给违规经营的旅行社敲响了警钟，在全面核实调查有关问题之后，国家旅游局立即作出了吊销该旅行社业务经营许可证的决定。
点评：根据《旅行社条例》的规定，旅行社经营出境旅游业务，应当经国家旅游局批准。本案例是典型的旅行社因挂靠承包引发严重后果的案件，从深层次上暴露了现阶段我国旅行社内部管理机制上存在的问题。旅游行政管理部门对该旅行社的处罚是规范旅游市场秩序，依法治旅的有力举措。任何无视国家法规政策，转手卖配额、擅自超范围经营的行为，都将受到严厉处罚。

三、旅行社经营制度
（一）旅行社的经营原则
新《条例》规定，旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。
1.自愿原则就是要求参与市场交易的经营者，在市场交易中能充分表达自己的真实意志，根据自己的意愿选择交易对手、交易内容和条件以及终止或变更交易的条件。我国《民法通则》把自愿原则作为一项基本原则，即一切民事活动都必须遵守这一原则。凡以欺诈、胁迫等手段或者乘人之危，使对方违背真实意愿的情况下所为的民事行为均为无效的民事法律行为。
2.平等原则是指在具体的交易中，不论经营者一方是法人还是自然人，或双方在经济力量上存在的差别有多大，或即便一方交易者属某行政机关管辖，交易者双方都是平等的，在双方权利与义务的约定上必须平等协商。一方不得恃强凌弱，强迫对方服从自己的意志。同时，平等原则要求法律、法规对交易者双方提供平等的法律保障与保护。
3.公平原则是指在交易和竞争的方法、条件和结果上都应当是公平的。发展社会主义市场经济必须保护公平竞争，发挥竞争机制推动市场经济的作用。
4.诚实信用原则要求经营者以善意、诚实、公正为基础，自觉履行对其他经营者、消费者和国家所承担的基本责任。诚实信用原则是市场经济中公认的商业道德，也是道德规范在法律上的表现。
（二）旅行社的经营规则与旅游者利益保护
新《条例》及其《实施细则》进一步规范了旅行社的经营行为，对旅行社经营规则及旅游者利益保护问题作了明确、具体的规定，概括其内容，主要体现在以下几个方面:
1．关于保障旅游者权益问题，新《条例》及其《实施细则》规定：
（1）旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。
（2）旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者，并应当一次性收取旅游合同约定的旅游费用。
（3）旅行社不得要求导游人员和领队人员接待未支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队。
（4）旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明；如果旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释；对格式条款有两种以上解释的，应当作出有利于旅游者的解释；格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。
（5）旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当就接待旅游者的事宜签订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定双方的权利、义务；
接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿；接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，委托旅行社应当承担连带责任。
（6）在旅游行程中，当发生不可抗力、危及旅游者人身、财产安全，或者非旅行社责任造成的意外情形，旅行社不得不调整或者变更旅游合同约定的行程安排时,应当在事前向旅游者作出说明；确因客观情况无法在事前说明的，应当在事后作出说明。
（7）在旅游行程中，旅游者有权拒绝参加旅行社在旅游合同之外安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目。旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得因旅游者拒绝参加旅行社安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目等情形，以任何借口、理由，拒绝继续履行合同、提供服务，或者以拒绝继续履行合同、提供服务相威胁。
2．关于旅游合同问题, 新《条例》及其《实施细则》规定：
（1）旅行社必须与旅游者签订旅游合同，并对合同的内容作了明确规定，旅游合同并载明下列事项：
①旅行社的名称、经营范围、地址、联系电话，旅行社业务经营许可证编号、旅行社经办人的姓名、联系电话；
②签约地点和日期；旅游行程的出发地、途经地和目的地；
③旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；
④旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；旅游者自由活动的时间和次数；
⑤旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式；需要旅游者另行付费的游览项目及价格；
⑥旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；
⑦解除或者变更合同的条件和提前通知的期限；
⑧合同双方违反合同约定应当承担的责任；
⑨旅游服务监督、投诉电话；
⑩双方协商一致的其他内容。
（2）在签订旅游合同时，旅行社不得要求旅游者必须参加旅行社安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目。同一旅游团队中，旅行社不得由于下列因素，提出与其他旅游者不同的合同事项：
　①旅游者拒绝参加旅行社安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目的；
　②旅游者存在的年龄或者职业上的差异。但旅行社提供了与其他旅游者相比更多的服务，或者旅游者主动要求的除外。
（3）旅游行程开始前，当发生约定的解除旅游合同的情形时，经征得旅游者的同意，旅行社可以将旅游者推荐给其他旅行社组织、接待，并由旅游者与被推荐的旅行社签订旅游合同。未经旅游者同意的，旅行社不得将旅游者转交给其他旅行社组织、接待。
（4）旅行社及其委派的导游人员和领队人员的下列行为，属于擅自改变旅游合同安排行程：
　　①减少游览项目或者缩短游览时间的；
　　②增加或者变更旅游项目的；
　　③增加购物次数或者延长购物时间的；
　　④其他擅自改变旅游合同安排的行为。
（5）旅行社违反旅游合同约定，致使旅游者合法权益受到损害的，应当按照旅游行政管理部门的要求采取必要的补救措施。
3．针对目前旅行社经营中出现的 “零负团费”问题, 新《条例》及其《实施细则》规定：
（1）禁止旅行社利用低价欺骗、误导旅游者。
（2）禁止旅行社及其委派的导游人员和领队人员欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的旅游活动。规定旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为：拒绝履行旅游合同约定的义务；非因不可抗力改变旅游合同安排的行程；在旅游合同之外安排旅游者购物或者参加需要另行付费的旅游活动。
（3）旅行社进行业务委托时应当支付不低于接待和服务成本的费用，接受委托的旅行社不得接待“零负团费”的旅游团队。“零负团费”指的是一个旅行社以超低价招徕旅游团队，再将团队以“零团费”甚至“负团费”转“卖”给地接旅行社的情况。在这种情况下，地接旅行社要想赚钱，只能逼迫游客购物或者增加自费项目。新《条例》规定：“旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待未支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队。”即要杜绝“零负团费”的出现。
4．关于保护旅游者安全的问题，新《条例》及其《实施细则》规定：
（1）旅行社应当购买旅行社责任险，旅行社责任险赔偿的范围和标准由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。为减少自然灾害等意外风险给旅游者带来的损害，旅行社在招徕、接待旅游者时，可以提示旅游者购买旅游意外保险。鼓励旅行社依法取得保险代理资格，并接受保险公司的委托，为旅游者提供购买人身意外伤害保险的服务。可见，原《条例》规定“旅行社协助游客购买旅游意外保险”，新《条例》强调了游客的知情权和自愿参保的权利。
（2）旅行社及其委派的导游人员、领队人员，应当对其提供的服务可能危及旅游者人身、财产安全的事项，向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的必要措施。发生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的处置措施并报告旅游行政管理部门；在境外发生的，还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆和当地警方。
在旅游行程中的自由活动时间，旅游者应当选择自己能够控制风险的活动项目，并在自己能够控制风险的范围内活动。
5．关于旅行社规范经营问题，新《条例》及其《实施细则》规定：
（1）旅行社及其分社、服务网点，应当将《旅行社业务经营许可证》、《旅行社分社备案登记证明》或者《旅行社服务网点备案登记证明》，与营业执照一起，悬挂在经营场所的显要位置。
　 （2）旅行社业务经营许可证不得转让、出租或者出借；旅行社需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质的旅行社，并征得旅游者的同意。
（3）经营出境旅游业务的旅行社不得组织旅游者到未经国务院旅游行政主管部门公布的中国公民出境旅游目的地国家和地区旅游。
（4）旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动不得含有违反有关法律、法规规定的内容。主要包括：
①含有损害国家利益和民族尊严内容的；
②含有民族、种族、宗教歧视内容的；
③含有淫秽、赌博、涉毒内容的；　　
④其他含有违反法律、法规规定内容的。
（5）旅行社为接待旅游者委派的导游人员和为组织旅游者出境旅游委派的领队人员，应当持有国家规定的导游证或者领队证。旅行社不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用，主要包括：
①垫付旅游接待费用；
②为接待旅游团队向旅行社支付费用；
③其他不合理费用。
（6）在旅游行程中，旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当提示旅游者遵守文明旅游公约和礼仪。
（7）旅游者在境外滞留不归的，旅行社委派的领队人员应当及时向旅行社和中华人民共和国驻外机构报告，旅行社应当及时向旅游行政管理部门和公安机关报告，并垫付相应的遣返费用；旅行社接待入境旅游，发生旅游者非法滞留我国境内的，应当及时向旅游行政管理部门、公安机关和外事部门报告，并协助提供非法滞留者的信息。
（三）旅行社的权利
新《条例》及其《实施细则》规定，　旅行社及其委派的导游人员、领队人员在经营、服务中享有下列权利：
　　1.要求旅游者如实提供旅游所必需的个人信息，按时提交相关证明文件；
　　2.要求旅游者遵守旅游合同约定的旅游行程安排，妥善保管随身物品；
　　3.出现突发公共事件或者其他危急情形，以及旅行社因违反旅游合同约定采取补救措施时，要求旅游者配合处理防止扩大损失，以将损失降低到最低程度；
　　4.拒绝旅游者提出的超出旅游合同约定的不合理要求；
　　5.制止旅游者违背旅游目的地的法律、风俗习惯的言行。
案例3—2：地接社过错造成旅游者损失 组团社应先赔偿
黄某等20名旅游者报名参加某国际旅行社组织的北京—宜昌—三峡-成都旅游团，双方签订了旅游合同。在旅游过程中，因组团社与地接社之间发生团款纠纷，耽误了旅游行程，造成重庆红岩村等景点的游览项目被迫取消，旅游结束后，黄某等旅游者向旅游质量监督管理部门投诉，诉称组团社与地接社的纠纷，殃及无辜的旅游者，旅行社应当承担违约责任，要求赔偿全部旅游费。被投拆旅行社辩称，此次旅游景点的遗漏，完全是地接社的原因造成的，组团社并没有过错，不应该承担责任，但是考虑到旅游者的实际利益，同意先退赔遗漏景点门票费每人32元。如旅游者还有其他赔偿要求，应向有过错的地接社提出。
点评：本案中，被投诉组团社所辩称的理由不能成立；旅游者要求组团社承担违约责任是合理合法的，但所